2 LB 66/14

Leitsatz: 1. Welche förmlichen Voraussetzungen an den Nachweis der fachlichen und pädagogischen Eignung von Lehrkräften zu stellen sind, ergibt sich weder aus § 120 Abs. 2 S. 2 SchulG M-V noch aus § 1 Abs. 2 Nr. 4 Verordnung für Schulen in freier Trägerschaft vom 22.05.1997.(Rn.23) 2. Für die fachliche und pädagogische Eignung von Lehrkräften an Ersatzschulen genügt jede Form des Eignungsnachweises.(Rn.23) 3. Auf die Frage, ob die Eignungsnachweise in der Sache zutreffen, kommt es für die Genehmigungsvoraussetzung des § 120 Abs. 2 im Verbindung mit Abs. 1 Nr. 1 SchuIG M-V nicht an.(Rn.25) Das Urteil des Verwaltungsgerichts S vom 20. November 2013 wird geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2010 wird aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vom Gericht festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Die zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung hat Erfolg. Der angegriffene Verwaltungsakt ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Entscheidung ist der Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung. Auf den Zeitpunkt des Ablaufes der Mangelbeseitigungsfrist kommt es nicht an (a.A. OVG Greifswald B.v. 20.01.2011 - 2 M 3/11), weil dies nur ein einzelner Teil des Tatbestandes der Ermächtigungsgrundlage ist und es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit mangels abweichender gesetzlicher Regelungen auf das Vorliegen aller formeller und materiell-rechtlicher Voraussetzungen im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung ankommt. Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 121 Abs. 1 SchuIG M-V. Danach ist die Genehmigung zurückzunehmen, wenn eine Voraussetzung für die Genehmigung zum Zeitpunkt der Erteilung nicht gegeben war oder später weggefallen ist und dem Mangel trotz Aufforderung der obersten Schulbehörde innerhalb einer bestimmten Frist nicht abgeholfen worden ist. Der Beklagte geht ausweislich des angegriffenen Bescheides allein davon aus, dass die Genehmigungsvoraussetzungen nach Erteilung der Genehmigung und damit im Sinne des § 121 Abs. 1 SchuIG M-V „später“ weggefallen sind. Der Senat sieht keine Veranlassung, von Amts wegen zu prüfen, ob darüber hinaus Gründe für die Rücknahme der Betriebsgenehmigung im maßgeblichen Zeitpunkt Vorlagen, nachdem der Beklagte seinerseits solche Gründe weder im Verwaltungsverfahren ermittelt noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltend gemacht hat. Die Genehmigungsvoraussetzungen ergeben sich aus § 120 SchulG. Nach § 120 Abs. 1 Nr. 1 SchulG M-V ist eine Genehmigungsvoraussetzung, dass die Ersatzschule in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrerinnen und Lehrer nicht hinter den entsprechenden Schulen in öffentlicher Trägerschaft zurücksteht. Nach § 120 Abs. 2 SchulG M-V sind die Anforderungen an die Ausbildung der Lehrerinnen und Lehrer erfüllt, wenn eine fachliche und pädagogische Ausbildung sowie Prüfungen nachgewiesen werden, die der Ausbildung und den Prüfungen der Lehrerinnen und Lehrer an den entsprechenden Schulen in öffentlicher Trägerschaft gleichwertig sind. In Ausnahmefällen kann die fachliche und pädagogische Eignung der Lehrerin oder des Lehrers auf Grund anderweitig erbrachter Leistungen nachgewiesen werden. Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten ist die Genehmigungsvoraussetzung des § 120 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 2 SchulG M-V nicht nachträglich entfallen. Allerdings weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass die beiden im maßgeblichen Zeitpunkt allein als Klassenlehrerinnen an der Landschule L tätigen Lehrerinnen Frau F und Frau K kein Studium an einer staatlichen Hochschule absolviert haben, das zur Tätigkeit als Grundschullehrerin befähigt und auch keine entsprechende Referendarzeit und die damit verbundene Prüfung abgelegt haben. Insoweit fehlt es an der Genehmigungsvoraussetzung des § 120 Abs. 2 Satz 1 SchulG M-V. Für beide Lehrerinnen ist aber die fachliche und pädagogische Eignung auf Grund anderweitig erbrachter Leistungen im Sinne des § 120 Abs. 2 Satz 2 SchulG M-V nachgewiesen. Welche förmlichen Voraussetzungen an den Nachweis zu stellen sind, ergibt sich weder aus § 120 Abs. 2 Satz 2 SchulG M-V noch aus § 1 Abs. 2 Nr. 4 Verordnung für Schulen in freier Trägerschaft vom 22.05.1997 (GVOBI. 1997 S. 469). Daraus folgt, dass jede Form des Nachweises genügt. Der Senat kann offen lassen, ob die Voraussetzungen des § 120 Abs. 2 Satz 2 SchulG M-V bereits deswegen vorliegen, weil sowohl Frau F wie Frau K jeweils einen Nachweis einer Ausbildungsstätte für Waldorfpädagogik vorgelegt haben, aus denen sich ergibt, dass sie die Voraussetzungen für die Tätigkeit als Klassenlehrerin an Waldorfschulen erworben (Frau F) bzw. die Ausbildung für die Lehrtätigkeit an einer Waldorfschule erfolgreich abgeschlossen (Frau K) haben. Denn der Beklagte hat für beide Lehrerinnen jeweils die Gleichwertigkeit auf der Grundlage des § 120 Abs. 2 Satz 2 SchuIG M-V anerkannt. Für Frau K ist dies durch den Bescheid vom 18.05.2001 geschehen. Mit diesem Bescheid wurde für Frau K eine Unterrichtsgenehmigung für die Unterrichtstätigkeit in den Jahrgangsstufen 1 bis 4 an der Ersatzschule Freie Waldorfschule S erteilt. In der Begründung des Bescheides wird festgestellt, dass für Frau K die fachliche und pädagogische Eignung für die Unterrichtstätigkeit in den Jahrgangsstufen 1 bis 4 festgestellt wird. Auch wenn dieser Bescheid an den Trägerverein der Freien Waldorfschule S adressiert ist und nicht an Frau K persönlich, genügt die vom Beklagten getroffene Feststellung, Frau K verfüge über die fachliche und pädagogische Eignung für die Unterrichtstätigkeit in den Jahrgangsstufen 1 bis 4, als Nachweis im Sinne des § 120 Abs. 2 Satz 2 SchuIG M-V. Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten lässt sich daraus nicht entnehmen, dass es an einer Gleichwertigkeitsfeststellung überhaupt fehlt noch dass diese, wenn überhaupt, auf den Unterricht in jahrgangsbezogenen Klassen beschränkt ist. Diese Beschränkung findet weder im Tenor noch in den Gründen des Bescheides einen Anhaltspunkt. Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass es einen eigenen Schultypus Grundschule mit jahrgangsübergreifenden Unterricht gibt, für den eine gesonderte Ausbildung im Sinne des § 120 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V erfolgt. Insoweit ist als im Sinne der in § 120 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V genannten „entsprechenden Schule“ maßgeblich die Einteilung der Schulen nach dem Schulgesetz M-V. Die in § 120 Abs. 2 Satz 2 SchuIG M-V verlangte Eignung kann nicht umfassender sein als die in Satz 1 der Vorschrift verlangte Gleichwertigkeit. Für Frau F fehlt es ebenfalls nicht an einer entsprechenden Gleichwertigkeitsfeststellung. Zwar ist die mit Bescheid vom 24.05.2007 befristet erteilte Unterrichtsgenehmigung abgelaufen, doch hat der Beklagte mit Schreiben vom 28.07.2008 ausdrücklich mitgeteilt, dass einer Unterrichtstätigkeit von Frau F an der Landschule L keine Bedenken entgegenstehen. Das Schreiben vom 28.07.2008 ist nach seinem Sinn und Zweck als eine Gleichwertigkeitsanerkennung zu verstehen. Das ergibt sich auch daraus, dass in diesem Schreiben ausdrücklich auf die Notwendigkeit der Einstellung einer ausreichend qualifizierten Lehrkraft für die Fächer Kunst/Malerei und Gartenbau hingewiesen wurde, weil die dafür tätige Lehrkraft diese Qualifizierung nicht habe. Auf die Frage, ob diese Nachweise in der Sache zutreffen, kommt es für die Genehmigungsvoraussetzung des § 120 Abs. 2 im Verbindung mit Abs. 1 Nr. 1 SchuIG M-V nicht an. Die Norm verlangt nur den formellen Nachweis; für eine Auslegung in dem Sinne, dass eine fortlaufende Qualitätsprüfung durch die zuständige Aufsichtsbehörde erfolgen darf oder zu erfolgen hat, fehlt es an jeglichem Anhaltspunkt. Eine solche Qualitätsprüfung ist auch nicht in § 120 Abs. 2 Satz 1 SchuIG M-V angelegt. Der angefochtene Bescheid ist auch nicht deswegen rechtmäßig, weil dem Vorsitzenden des Trägervereins die notwendige Zuverlässigkeit fehlt. Die Zuverlässigkeit ist kein, auch kein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des § 120 SchuIG M-V. Der Gesetzgeber hat den Betrieb einer Ersatzschule an konkret normierte Genehmigungsvoraussetzungen geknüpft, die zum Ziel haben, dass die Schüler einer Ersatzschule eine Ausbildung erhalten, die der an einer staatlichen Schule gleichwertig ist. Dadurch werden die aus Sicht des Gesetzgebers an den Betrieb einer Ersatzschule zu stellenden Anforderungen abschließend geregelt. Soweit es um die Sicherstellung dieser Gleichwertigkeit geht, kann im Rahmen der konkreten Genehmigungsvoraussetzungen auch geprüft werden, ob die für eine juristische Person als Träger handelnden natürlichen Personen die Gewähr bieten, dass diese Voraussetzungen erfüllt werden. Für eine darüber hinausgehende allgemeine Zuverlässigkeit als Genehmigungsvoraussetzung fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage. Ein Rückgriff auf das allgemeine Sicherheits- und Ordnungsrecht und Gewerberecht ist nicht gerechtfertigt (a.A. Lenuck/Axnick, Das Schulrecht in Mecklenburg-Vorpommern § 120 SchuIG M-V Anm. 2 a. E.). Das in § 35 Abs. 1 GewO enthaltene gesetzlich geregelte allgemeine Zuverlässigkeitserfordernis rechtfertigt sich aus dem Umstand, dass an die Ausübung eines Gewerbes grundsätzlich genehmigungsfrei ist (§ 1 Abs. 1 GewO), so dass eine an konkrete Genehmigungsvoraussetzungen anknüpfende Zuverlässigkeitsprüfung nicht möglich ist. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 ff. ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Rücknahme einer Genehmigung zum Betrieb einer Ersatzschule (Grundschule). Der Beklagte erteilte dem Verein C... m... e.V. mit Bescheid vom 18.08.2006 die Genehmigung zum Betrieb einer Grundschule in freier Trägerschaft als Ersatzschule mit der Bezeichnung „Landschule L" (Bl. 105 f. BA G5). Die Genehmigung gab der Schule das Recht, schulpflichtige Kinder im Primarbereich aufzunehmen. Eine der Nebenbestimmungen lautet: „Für weitere Lehrkräfte ist die Unterrichtsgenehmigung jeweils gesondert zu beantragen. Die pädagogische und fachliche Qualifikation sind dabei in beglaubigter Form nachzuweisen.'' Weiter heißt es in dem Bescheid, es seien grundsätzlich schriftlich anzuzeigen Veränderungen in der Person der Lehrkräfte. Als Lehrkraft war in den Genehmigungsunterlagen Frau Do L angegeben (Bl. 13 BA G5). Frau L nahm ihre Tätigkeit an der Landschule L nicht auf. Der Unterricht wurde von verschiedenen wechselnden Lehrkräften abgehalten, darunter von Frau D F und Herrn Dr. L auf der Grundlage von auf den 31.07.2008 befristeten Unterrichtsgenehmigungen. Für andere an der Schule beschäftigte Lehrerinnen wurden die Unterrichtsgenehmigungen versagt. Im Ergebnis einer Hospitation des Staatlichen Schulamtes Rostock durch die zuständige Schulrätin wurde Frau F bestätigt, geeignet zu sein, Unterricht im Primarbereich zu planen, durchzuführen und zu reflektieren (Bl 688 BA G6). Mit Schreiben vom 28.07.2008 erklärte der Beklagte, keine Bedenken gegen den Einsatz von Frau F als Klassenlehrern zu haben (Bl. 707 BA G6). Das Schreiben enthält des Weiteren die Aufforderung, bis zum Unterrichtsbeginn des Schuljahres 2008/2009 fachlich und pädagogisch geeignete Lehrkräfte für die Unterrichtsfächer Kunst/Malerei und Gartenbau zu benennen, weil die damals beschäftigte Lehrkraft für diese Fächer nicht über die fachliche und pädagogische Qualifikation verfüge. Mit Schreiben vom 10.06.2008 stimmte der Beklagte dem Trägerwechsel auf den Kläger zu (Bl. 537 BA G6). Mit Schreiben vom 26.05.2009 wies der Beklagte darauf hin, dass auf der Grundlage eines Gutachtens von Herrn Prof. H U, Universität Mainz (Bl 793 ff BA G7), die bisher vorliegende Schulkonzeption weder hinreichend konkretisiert und begründet sei noch durch geeignetes und ausreichendes Fachpersonal verwirklicht werde und auch nicht verwirklicht werden könne. Daher bestehe kein besonderes pädagogisches Interesse von Seiten der Landesverwaltung, das Genehmigungsvoraussetzung im Sinne des Art. 7 Abs. 5 Alt. 2 GG sei. Gemäß § 121 Abs. 1 SchuIG M-V werde zur Beseitigung dieses Mangels bis zum 31.07.2009 aufgefordert (Bl. 764 ff BA G7). Die Frist wurde verlängert und am 02.10.2009 ein Konzept eingereicht. Das Konzept wurde von Prof. U erneut begutachtet und festgestellt, dass es unzureichend und insbesondere die geringe Professionalität des pädagogischen Personals nicht geeignet sei, seinem hohen programmatischen Anspruch zu genügen (Bl. 1111 BA G8). Eine Evaluation durch das Institut für Waldorf-Pädagogik Witten-Annen vom 21.06.2010, die nach einer „dringenden“ Empfehlung des Staatlichen Schulamtes Rostock vom 15.04.2010 auf der Grundlage eines Schulbesuches vom 26.02.2010 (Bl. 1433 BA G 9) zustande kam, kam zu dem Ergebnis, dass die Schule die Kriterien einer „guten Schule“ für eine „Schule im Aufbau“ in hohen Maße erfülle. Vorhandene Mängel, insbesondere die geringe praktische Erfahrung der beiden Lehrkräfte, könnten behoben werden ( Bl. 1494 ff. BA G10). Im Ergebnis dieser Evaluierung teilte der Beklagte dem Kläger in zwei Schreiben seine Bedenken gegen die Eignung des vorhandenen Lehrpersonals für die Erteilung jahrgangsübergreifenden Unterrichts nach dem konkreten Schulkonzept des Klägers mit. Zu diesem Zeitpunkt unterrichtete neben Frau F als zweite Klassenlehrerin Frau W K an der Landschule L. Für Frau K hatte der Beklagte mit Bescheid vom 18.05.2001 eine Unterrichtsgenehmigung für die Freie Waldorfschule S, Klassen 1 bis 4, erteilt (Bl. 123 GA). Mit Bescheid vom 30.07.2010 wurde der Antrag auf Erweiterung der Landschule L um eine 5. und 6. Klasse abgelehnt. Der beantragte vorläufige Rechtsschutz dagegen blieb ohne Erfolg (OVG Greifswald B.v. 16.08.2010 - 2 M 175/10). Daraufhin sah sich der Beklagte veranlasst, die Rückstellung von drei Schülern der Landschule L in die vierte Klasse nach Abschluss des Schuljahres 2009/2010 zu überprüfen, weil der Verdacht vorlag, diese Rückstellungen dienten nicht dem Kindeswohl (Bl. 1779 ff. BA G13). Einzelheiten zu den Verdachtsgründen ergeben sich aus dem Schreiben des Staatlichen Schulamtes Rostock vom 06.10.2010 (Bl. 1779 ff BA1 G13). In diesem Schreiben werden weiter Gründe genannt, aus denen sich eine Unzuverlässigkeit des Klägers ergeben solle. Mit Anhörungsschreiben vom 04.10.2010 eröffnete der Beklagte dem Kläger die Absicht die Betriebserlaubnis vom 18.08.2006 zurückzunehmen. Mit Bescheid vom 29.10.2010 wurde die Betriebserlaubnis vom 18.08.2006 zurückgenommen, der Weiterbetrieb der Schule untersagt und die sofortige Vollziehung angeordnet (Bl. 1952 ff. BA G14). Zur Begründung wurde angeführt, die an der Schule beschäftigten Lehrerinnen D F und W K besäßen nicht die erforderliche fachliche und fachlich-didaktische Ausbildung. Weiter wurde auf die Unzuverlässigkeit des Vorsitzenden und des Vorstandes des Klägers eingegangen. Der Kläger unterlag im vorläufigen Rechtsschutzverfahren (OVG Greifswald B.v. 20.01. 2011 - 2 M 3/11). Die Klage gegen die Rücknahme der Betriebserlaubnis hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 20.11.2013 zurückgewiesen. Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Rücknahmebescheides sei der seines Erlasses. Verfahrensfehler lägen nicht vor. Der Kläger habe nicht über die für das Erreichen gleichwertiger Lehrziele erforderlichen wissenschaftlich qualifizierten Lehrkräfte für den erteilten jahrgangsübergreifenden Epochen- und Fachunterricht bzw. fachübergreifenden Englischunterricht im Primarbereich verfügt. Die vom Beklagten erteilten Unterrichtsgenehmigungen hätten nicht erteilt werden dürfen. Diese eröffneten der Lehrkraft aber nicht die Möglichkeit, eine nicht vorhandene zusätzliche berufliche Qualifikation zu erlangen. § 120 Abs. 2 Satz 2 SchuIG M-V erlaube nur den Verzicht auf den Nachweis entsprechender Prüfungen, nicht aber den Nachweis einer gleichwertigen wissenschaftlichen Ausbildung. Über diese Ausbildung verfügten die Lehrerinnen aber nicht. Die Unzuverlässigkeit des Vorstandsvorsitzenden könne offenbleiben. Die eventuell rechtlich vorgesehene Jahresfrist sei eingehalten, weil sie nach Abschluss des Anhörungsverfahrens beginne. Für die Untersagungsverfügung sei der Beklagte zuständig. Der Senat hat mit Beschluss vom 22.02.2017 die Berufung zugelassen. Der Kläger begründet die Berufung im Wesentlichen damit, den Lehrerinnen F und K sei vom Beklagten eine sachlich und zeitlich unbegrenzte Unterrichtsgenehmigung erteilt worden. Dadurch habe er die Gleichwertigkeit der Ausbildung festgestellt. Dadurch sei ein besonderer Vertrauenstatbestand geschaffen worden. Die vom Beklagten herangezogenen Gutachten beträfen die Erweiterung der Landschule, nicht aber die Klassen 1-4. Zudem habe eine Hospitation der Lehrerin K nicht stattgefunden. Im Übrigen setze auch der Beklagte im Grundschulbereich Personal ein, dass weder übereine Lehrern entsprechende Ausbildung noch über Praxiserfahrung verfüge. Die Rücknahme nach § 121 Abs. 1 SchuIG M-V setze einen rechtswidrigen Verwaltungsakt voraus, der nicht vorliege. Einen Widerruf nach § 49 VwVfG habe der Beklagte nicht ausgesprochen und insoweit auch kein Ermessen ausgeübt. Die Rücknahme und Untersagung des Weiterbetriebes sei auch unverhältnismäßig. Der Kläger beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts S vom 20. November 2013 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 29.10.2010 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er ist der Auffassung, nur die Lehrerin K verfüge über eine Unterrichtsgenehmigung, die aber nur für die Unterrichtstätigkeit an der Freien Waldorfschule S für die Jahrgangsstufen 1 bis 4 gelte. Die nur in der Begründung zu findende Feststellung der fachlichen und pädagogischen Eignung gelte nur für die konkrete Schule, an der sie tätig werden solle. Eine allgemeine Feststellung hätte nur auf Antrag der Lehrkraft ergehen können; dies sei hier nicht der Fall. Im Übrigen gebe es für die Erteilung von Unterrichtsgenehmigungen keine Rechtsgrundlage und sie würden nicht mehr erteilt. Die erteilte Unterrichtsgenehmigung entfalte keine Bindungswirkung zwischen dem Kläger und dem Beklagten und hätte sich auch erledigt, weil Frau K nicht mehr an der Ser Schule tätig sei. Schließlich erfasse die Unterrichtsgenehmigung nicht die besondere Situation einer Tätigkeit als Klassenlehrerin in einer im Aufbau befindlichen und zudem jahrgangsübergreifenden Unterricht anbietenden Schule. Für Frau F fehle es bereits an einer förmlichen Unterrichtsgenehmigung. Das Schreiben vom 28.07.2008 sei rechtlich unverbindlich. Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge und die beigezogenen Gerichtsakten verwiesen.