3 M 14/25

Leitsatz: Die Gewährung oder Nichtgewährung eines beantragten Nachteilsausgleich zum Ausgleich einer Legasthenie stellt mangels unmittelbarer Rechtswirkung nach Außen kein Verwaltungsakt dar. (Rn.6) Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 6. Kammer - vom 17. Januar 2025 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert: Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten beider Rechtszüge. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,00 € festgesetzt. Der Senat entscheidet über die Beschwerde der Antragsgegnerin vor Ablauf der noch bis zum 20. Februar 2025 laufenden einmonatigen Beschwerdebegründungsfrist nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO, da für den Antragsteller die nächste Klausur, auf die der streitbefangene Nachteilsausgleich anwendbar sein könnte, bereits am Donnerstag, den 20. Februar 2025, stattfindet. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 6. Kammer - vom 17. Januar 2025 hat Erfolg. Die Beschwerdegründe, auf deren Überprüfung sich der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, rechtfertigen eine Abänderung des erstinstanzlichen Beschlusses. Die zulässige Beschwerde ist begründet. 1. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht festgestellt, dass dem Widerspruch des Antragstellers vom 10. Januar 2025 gegen den durch Beschluss der Klassenkonferenz vom 10. Dezember 2024 gewährten Nachteilsausgleich aufschiebende Wirkung zukommt. Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Klage aufschiebende Wirkung. Nach den Regelungen der §§ 68 ff. VwGO ist ein Widerspruch nur gegen einen Verwaltungsakt im Sinne der § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 35 VwVfG statthaft. Der Beschluss der Klassenkonferenz vom 10. Dezember 2024 stellt keinen Verwaltungsakt dar. Nach § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Zwar ist dem Verwaltungsgericht zuzugeben - wovon auch die Beschwerde ausgeht -, dass der Gewährung bzw. Nichtgewährung eines beantragten sog. Nachteilsausgleichs Regelungsqualität zukommt. Allerdings ist der Beschluss der Klassenkonferenz vom 10. Dezember 2024 über die Gewährung des den Antragsteller betreffenden Nachteilsausgleich nicht auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach Außen gerichtet. Ob einer Regelung im Einzelnen Außenwirkung zukommt, hängt davon ab, ob sie ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, Außenwirkung jenseits der Innensphäre der handelnden Behörde zu entfalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1989 - 6 A 2.87 - juris Rn. 21; Urteil vom 14. Dezember 1994 - 11 C 4.94 - juris Rn. 11; Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 17.10 - juris Rn. 15; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 141). Welchen Inhalt die in Streit stehende behördliche Maßnahme hat, ist durch die im öffentlichen Recht entsprechend anwendbare Regelung des § 133 BGB zu ermitteln. Maßgebend für die Bedeutung der Erklärung ist der erklärte Wille der Behörde - hier der Klassenkonferenz -, wie ihn der Adressat von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 - 2 C 22.98 - juris Rn. 20 m.w.N). Gemessen an diesen Kriterien stellt die Entscheidung der Klassenkonferenz vom 10. Dezember 2024, wonach dem Antragsteller für das Kurshalbjahr 4 - anders als ursprünglich entschieden - nur noch ein Nachteilsausgleich in Form einer Schreibzeitverlängerung von 20 % bei schriftlichen Leistungserhebungen, einer Verlängerung der Vorbereitungszeit in mündlichen Prüfungen von 5 Minuten und hinsichtlich der textlichen Aufgabenstellung eine Anpassung der Schriftgrößen und Zeilenabstände gewährt wurde, keine Regelung dar, die Wirkung über die Innensphäre der durch den Antragsteller besuchten Schule hinaus entfaltet. Denn sie betrifft lediglich eine interne Regelung innerhalb der Schule, wie Prüfungen abzulegen sind. Damit ist das sog. „Betriebsverhältnis“ der Sonderstatusbeziehung, als welche sich das Schulverhältnis der Sache nach darstellt, betroffen und beinhaltet - wie die Beschwerde aufzeigt - nicht etwa eine Regelung, die nach ihrer Zielrichtung und Intensität das Verhältnis des Schülers zu seiner Schule in rechtlich relevanter Weise inhaltlich gestaltet und damit das sog. „Grundverhältnis“ anspricht. Denn nur Maßnahmen zur Gestaltung des „Grundverhältnisses“ einer Sonderstatusbeziehung haben die einen Verwaltungsakt charakterisierende Außenwirkung (Beschluss des Senates vom 7. Mai 2019 - 3 M 93/19 - juris Rn. 4). Auch eine Auswirkung des Nachteilsausgleichs auf die Benotung der Prüfungsleistung, der Bildung einer Gesamtnote für das jeweilige Schulfach und sodann eines Zeugnisses, welches über die Zulassung zum Abitur entscheidet, vermittelt der Entscheidung keine Verwaltungsaktqualität. Denn die unmittelbare rechtliche Außenwirkung einer Regelung als unverzichtbare Voraussetzung ihrer Eigenschaft als Verwaltungsakt schließt es aus, Maßnahmen mit nur mittelbaren Außenwirkungen eine derartige Qualität beizumessen (BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1980 - 2 C 30/78 -, juris Rn. 14). Folgerichtig kann eine Unmittelbarkeit demnach nicht über andere Akte vermittelt werden. Insoweit ist der Beschwerde auch zuzugeben, dass anderenfalls jede schulische Maßnahme im Ergebnis Auswirkung auf die Benotung, Versetzung und letztlich den Abschluss hätte und damit einen Verwaltungsakt darstellen würde. Sofern der Antragsteller in seiner Antragserwiderung vom 17. Februar 2025 zur Begründung der Verwaltungsaktqualität eines Nachteilsausgleichs ohne nähere Ausführungen schlicht auf eine Entscheidung des VG Augsburg verweist, so ist eine Entscheidung unter dem angegebenen Aktenzeichen „Au 9 K 03/366“ nicht veröffentlicht. In der ebenfalls durch den Antragsteller zitierten Entscheidung des VG Berlin (Urteil vom 9. Januar 2024 - 12 K 294/23 - juris) geht dieses davon aus, dass die Ablehnung eines Nachteilsausgleichs im Rahmen eines Bachelorstudiengangs durch Bescheid ein Verwaltungsakt darstellt. Insoweit sind die rechtlichen Erwägungen - die sich im Übrigen auch nicht auf eine unmittelbare Rechtwirkung nach Außen beziehen - vorliegend schon nicht übertragbar. Andere Obergerichte gehen im Übrigen auch davon aus, dass - wie hier - die (vorläufige) Gewährung eines Nachteilsausgleiches nur im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 123 VwGO statthaft ist (HessVGH, Beschluss vom 3. Januar 2006 - 8 TG 3292/05 -; ThürOVG, Beschluss vom 9. April 2019 - 4 EO 132/19 -; NdsOVG, Beschluss vom 12. Mai 2021 - 2 MC 73/21 -; OVG NRW, Beschluss vom 3. Mai 2024 - 19 B 400/24 -, alle: juris). Nach der Regelung des § 123 Abs. 5 VwGO wäre ein solcher Antrag bei Vorliegen eines Verwaltungsakts aber unstatthaft. 2. Der von dem Antragsteller hilfsweise gestellte (sinngemäße) Antrag, ihm einstweilig einen Nachteilsausgleich in Gestalt einer Zeitzugabe von 30 %, der Nutzung eines mobilen Endgerätes zum audiogestützten Lesen bei schriftlichen Leistungserhebungen und der Möglichkeit mündlicher Leistungserhebungen (wohl anstelle schriftlicher) zu gewähren, hat keinen Erfolg. Der Antrag des Antragstellers ist zulässig, insbesondere ist er nach dem Vorstehenden gemäß § 123 Abs. 5 VwGO statthaft. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf das streitige Rechtsverhältnis erlassen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder wenn die Regelung aus anderen Gründen nötig erscheint. Der geltend gemachte Anspruch (Anordnungsanspruch) sowie die Notwendigkeit der vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 und § 294 ZPO glaubhaft zu machen. Wird - wie hier - mit einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Hauptsache ganz oder teilweise vorweggenommen und dadurch in aller Regel ein faktisch endgültiger Zustand geschaffen, kann eine Regelung nur ergehen, wenn der Antragsteller in der Hauptsache zumindest überwiegende Erfolgsaussichten hat und schlechthin unzumutbaren, anders nicht abwendbaren Nachteilen ausgesetzt wäre, wenn er auf den rechtskräftigen Abschluss eines Klageverfahrens verwiesen werden müsste. Überwiegende Aussichten in der Hauptsache bestehen hingegen nur dann, wenn der geltend gemachte Anspruch mit größter Wahrscheinlichkeit begründet ist und aller Voraussicht nach auch im Hauptsacheverfahren bestätigt werden wird (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 5. Januar 2007 - 1 M 1/07 - juris m.w.N.). Der Antragsteller hat die Voraussetzungen des geltend gemachten Anordnungsanspruchs auch im Beschwerdeverfahren nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 VwGO, § 294 Abs. 1, § 920 Abs. 2 ZPO). Zunächst trägt der Antragsteller vor, der Beschluss der Klassenkonferenz vom 10. Dezember 2024 sei formell rechtswidrig zustande gekommen. Verfahrensfehler dürften in dem Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO nur dann rechtliche Relevanz haben, wenn sich diese auch auf die Glaubhaftmachung des materiellen Anspruchs auswirken können. Dies dürfte vorliegend nicht zutreffen. Der Vortrag des Antragstellers, dass es hinsichtlich des (verkürzten) Nachteilsausgleichs bereits an einer Beschlussfassung der zuständigen Klassenkonferenz fehle, kann aber auch schon deshalb nicht überzeugen, weil die Niederschrift über die Sitzung der Klassenkonferenz vom 10. Dezember 2024 auf Seite 3 einen entsprechenden Beschluss ausdrücklich protokolliert (Blatt 10 RS Verfahrensakte VG). Soweit der Antragsteller darüber hinaus rügt, die Klassenkonferenz sei nicht beschlussfähig gewesen, da auf der Teilnehmerliste mindestens eine Lehrerin - Frau L - als Teilnehmerin aufgeführt sei, die an der betroffenen Klassenkonferenz aber nicht teilgenommen habe, fehlt es an einer entsprechenden Glaubhaftmachung. Gemäß § 29 Abs. 3 SchulG LSA regelt die oberste Schulbehörde die Aufgaben und Verfahren der Konferenzen nach Maßgabe der Vorschriften des SchulG LSA im Einzelnen durch Verordnung. Dazu gehören auch eine Regelung, bei welchen Fragen nur Mitglieder mit Stimmrecht an einer Klassenkonferenz teilnehmen dürfen und welche Fragen vertraulich behandelt werden sowie die Ausgestaltung des Ersetzens der Elternvertreter. Nach § 3 Abs. 2 der Konferenzverordnung vom 2. August 2005 in der derzeit gültigen Fassung (KoVo) ist eine Konferenz beschlussfähig, wenn sie ordnungsgemäß zur Beratung geladen wurde und mehr als die Hälfte der stimmberechtigten Mitglieder anwesend sind. Gemäß § 29 Abs. 2 Nr. 1 SchulG LSA sind stimmberechtigte Mitglieder der Klassenkonferenzen und Fachkonferenzen die in dem jeweiligen Bereich tätigen Lehrerinnen und Lehrer sowie Vertreterinnen und Vertreter der pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Dem Antragsteller ist zwar zuzugeben, dass sich aus der Niederschrift nicht ergibt, welche Mitglieder in welcher Funktion und damit stimmberechtigt anwesend waren. Allerdings verlangt § 3 Abs. 4 KoVo solche Angaben auch nicht, sondern lediglich die Namen der anwesenden Mitglieder. Insofern genügt es zum einen schon nicht, schlicht zu behaupten, dass eine Lehrerin trotz Nennung in der Niederschrift nicht an der Beschlussfassung mitgewirkt hat. Vielmehr muss dieser Umstand im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO glaubhaft gemacht werden, z.B. durch eine eidesstattliche Versicherung der Lehrerin. Daneben muss auch von dem Antragsteller glaubhaft gemacht werden, dass die Abwesenheit der betreffenden Lehrerin zu einer Beschlussunfähigkeit geführt hätte, also weniger als die Hälfte der stimmberechtigten Mitglieder anwesend waren. Dies ist allein aus dem Teilnehmerverzeichnis nicht zu entnehmen, da nicht erkennbar ist, aus wie vielen stimmberechtigten Mitgliedern die konkrete Klassenkonferenz besteht. Auch hierzu fehlt aber eine Glaubhaftmachung. Darüber hinaus hat der Antragsteller auch keinen materiellen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Der Antragsteller hat keinen Anspruch darauf, dass ihm im Rahmen der Qualifikationsphase der gymnasialen Oberstufe als Nachteilsausgleich für die bei ihm diagnostizierte Lese- und Rechtschreibstörung (LRS, Legasthenie, ICD-10 F.81.0) eine um jeweils 30 % verlängerte Bearbeitungszeit für die Klausuren, ein mobiles Endgerät zum audiogestützten Lesen bei schriftlichen Leistungserhebungen und die Möglichkeit mündlicher Leistungserbringung, gewährt wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können Prüflinge, die an Legasthenie leiden, zur Herstellung der Chancengleichheit in schriftlichen Prüfungen Maßnahmen des Nachteilsausgleichs, insbesondere die angemessene Verlängerung der Bearbeitungszeit, beanspruchen, sofern die Feststellung der Rechtschreibung nicht Prüfungszweck ist (BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2015 - 6 C 35.14 - juris Rn. 25 ff.; NdsOVG, Beschluss vom 12. März 2018 - 2 ME 1/18 - juris Rn. 22 m.w.N.). Denn nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG darf niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden. Bei der Legasthenie handelt es sich anerkanntermaßen um eine Behinderung im Sinne dieser Bestimmung. Der besondere Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG verbietet Normgebern und Verwaltung, Behinderte gezielt schlechter zu stellen, sofern dies nicht aus zwingenden Gründen geboten ist. Allerdings folgt daraus im Allgemeinen kein Anspruch darauf, dass eine konkrete mittelbare Benachteiligung unterbleibt oder beseitigt wird. Vielmehr steht Normgebern und Verwaltung bei ihrer Entscheidung darüber, ob und inwieweit sie dem grundgesetzlichen Fördergebot Rechnung tragen, regelmäßig ein Einschätzungsspielraum zu. Einerseits müssen sie die Auswirkungen einer behindertenbedingten Benachteiligung für die Betroffenen in den Blick nehmen. Andererseits haben sie rechtlich schutzwürdige gegenläufige Belange, aber auch organisatorische, personelle und finanzielle Gegebenheiten in die Entscheidungsfindung über die Förderung einzubeziehen (zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2015 - 6 C 35/14 - juris Rn. 25 ff. m.w.N.). Legasthenie ist eine neurobiologische Hirnfunktionsstörung. Sie stellt sich - bei hinreichender Intelligenz und ansonsten normalem neurologischem Befund - als Schwäche im Sinnverständnis des Lesens dar, durch die auch Rechtschreibschwierigkeiten mit Verwechseln von Buchstaben, teilweise mit Reihenfolgeumstellungen, bedingt sind. Bei der Legasthenie handelt es sich daher zwar nicht um eine typische mechanische Beeinträchtigung des Schreibvorgangs, jedoch um eine Beeinträchtigung, die sich in langsamerer Lesegeschwindigkeit sowie einer erschwerten handschriftlichen Darlegung des gefundenen Ergebnisses und somit in einer mangelnden technischen Fähigkeit zur Darstellung des (vorhandenen) eigenen Wissens erschöpft (HessVGH, Beschluss vom 3. Januar 2006 - 8 TG 3292/05 - juris). Derartige Beeinträchtigungen der Darstellungsfähigkeit können grundsätzlich durch ausgleichende Maßnahmen im Prüfungsverfahren kompensiert werden. Dementsprechend haben mehrere Obergerichte einen Anspruch des an Legasthenie leidenden Prüflings auf Kompensation durch Schreibzeitverlängerung festgestellt (VGH BW, Beschluss vom 19. September 2000 - 9 S 1607/00 - [Ärztliche Vorprüfung]; SchlHOVG, Beschluss vom 19. August 2002 - 3 M 41/02 - [Ärztliche Vorprüfung]; HessVGH, Beschluss vom 3. Januar 2006 - 8 TG 3292/05 - [Aufsichtsarbeiten in der Zweiten Juristischen Staatsprüfung]; NdsOVG, Beschluss vom 10. Juli 2008 - 2 ME 309/08 - [Kursstufe], alle: juris). Insoweit bewegt sich die dem Antragsteller durch die Klassenkonferenz anerkannte Schreibverlängerung von 20% sowie die Darstellung der Aufgaben in vergrößerter Schrift und größerem Zeilenabstand zur besseren Lesbarkeit als Nachteilsausgleich seiner Lese-Rechtschreibschwäche innerhalb des Einschätzungsspielraums der Verwaltung und bildet eine in Bezug auf die Behinderung des Antragstellers sachgerechte Kompensation. Demgegenüber hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass allein durch einen Nachteilsausgleich in Gestalt einer Schreibverlängerung von 30% sowie ein mobiles Endgerät zum audiogestützten Lesen bei schriftlichen Leistungserhebungen und die Möglichkeit mündlicher Leistungserbringung seine Behinderung ausgeglichen werden könne. Hierzu trägt der Antragsteller schlicht nichts vor. In seiner Antragsbegründung aus dem erstinstanzlichen Verfahren beruft sich der Antragsteller allein darauf, dass der Beschluss der Klassenkonferenz über seinen Nachteilsausgleich formell rechtswidrig zustande gekommen sei bzw. an formellen Fehlern leide. Der Antragsteller begehrt vorliegend aber - wie dargestellt - den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Insoweit hat er die Gründe glaubhaft zu machen, die seinen Anspruch begründen. An einer solchen Glaubhaftmachung fehlt es vorliegend vollends. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Streitwert folgt aus §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.