3 L 500/11

Leitsatz: Die Gemeinden sind nach den Regelungen im Straßengesetz des Landes Sachsen-Anhalt nicht ermächtigt, die ihnen obliegende Pflicht zum Winterdienst für Gehwege der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen auf die Anlieger abzuwälzen.(Rn.22) I. Der Kläger wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung der Beklagten, mit der ihm die Beräumung eines Gehweges von Schnee und Eis auferlegt worden war. Er ist Eigentümer des Grundstücks B-Straße (Flur A der Gemarkung B-Stadt, Flurstück 728). Das mit einem Wohnhaus bebaute Eckgrundstück liegt mit der nordöstlichen Grenze an dem Flurstück 750, auf dem sich vor dem Grundstück eine Böschung, sodann der Gehweg und der Fahrbahnkörper der N-Straße, die Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 176, anschließt. Jenseits der Fahrbahn verläuft eine Böschung und daran anschließend der Bahnkörper der Eisenbahnstrecke Naumburg – Artern. Die nordwestliche Grenze des Grundstücks des Klägers liegt an der Straße F., zu der auch die Zufahrt zum Grundstück ausgerichtet ist. Nachdem Mitarbeiter der Beklagten am 01. Dezember 2010 festgestellt hatten, dass der Gehweg der N-Straße vor dem Grundstück des Klägers von Eis und Schnee nicht beräumt war, gab die Beklagte dem Kläger mit Verfügung vom 02. Dezember 2010 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, den Gehweg der N-Straße vor dem Grundstück bis zum 03. Dezember 2010, 12.00 Uhr, zu beräumen und drohte die Ersatzvornahme für den Fall an, dass der Kläger der Verfügung nicht fristgerecht nachkommt. Nachdem der Kläger dem Gebot innerhalb der Frist nicht nachgekommen war, räumte der Winterdienst der Beklagten am 03. Dezember 2010 den Gehweg. Den gegen die Verfügung erhobenen Widerspruch, mit dem der Kläger geltend machte, ihm obliege die Pflicht zu Beräumung nicht, weil sein Grundstück nicht von der N-Straße erschlossen werde und er somit nicht Anlieger sei, wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 09. Dezember 2010 zurück. Der Kläger sei Straßenanlieger, weil sein Grundstück an die N-Straße angrenze. Mit der dagegen erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, die Satzung über die Straßenreinigung und den Winterdienst in der Stadt B-Stadt vom 18. Dezember 2001 begründe keine Räumpflicht, weil sie zu unbestimmt sei. Es fehle nämlich an einer Bestimmung, die die Räumpflicht auf die Grundstücksbreite beschränke, so dass ein Straßenanlieger auch darüber hinaus zur Beräumung des gesamten Gehweges entlang der Straße verpflichtet wäre. Abgesehen davon sei eine Räumpflicht nur vorgesehen für die Straßen, durch die die Anliegergrundstücke erschlossen würden. Der Kläger habe auch ein Interesse an der Aufhebung der Verfügung, weil sie Grundlage für die Heranziehung zu den Kosten der Ersatzvornahme bleibe. Der Kläger hat beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 02. Dezember 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 09. Dezember 2010 aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat vorgetragen, die Klage sei wegen der Verfügung zur Beräumung des Gehweges unzulässig, weil die Beklagte diesen nach fruchtlosem Ablauf der Frist im Wege der Ersatzvornahme beräumt habe. Wirkungen für einen nachfolgenden Kostenbescheid habe deshalb nur noch die Androhung der Ersatzvornahme. Die Verfügung sei in der Sache nicht zu beanstanden, weil das erschlossene, bebaute Grundstück des Klägers direkt an die N-Straße angrenze. Die Böschung sei Bestandteil der Straße. Die Satzung regele genügend klar, dass sich die Pflicht zur Räumung auf den Gehweg und die Zugänge vor dem Grundstück beziehe und sich demnach auf die gesamte Grundstückslänge beziehe. Das Verwaltungsgericht Halle – 3. Kammer – hat die angefochtenen Bescheide mit Urteil vom 26. August 2011 aufgehoben. Die Anfechtungsklage sei zulässig, wenngleich der Gehweg im Wege der Ersatzvornahme beräumt worden sei, weil die Verfügung noch Grundlage für die Geltendmachung der Kosten der Ersatzvornehme sein könne. Die Bescheide seien rechtswidrig, weil sich die Räumpflicht nur auf durch öffentliche Straßen erschlossene Grundstücke beziehe und das Grundstück durch die N-Straße nicht erschlossen werde, so dass er nur als „Hinterlieger“ in Anspruch genommen werden könne. Die Böschung an der Straße stehe auch der Möglichkeit der Schaffung eines Grundstückzugangs entgegen. Zudem könne der Grundstückeigentümer einen solchen Zugang ohne Zustimmung der Bundesstraßenverwaltung nicht einrichten. Es sei auch nicht ersichtlich, welchen Sinn ein solcher Zugang „mitten durch die Böschungshecken“ unter Berücksichtigung der Nutzungsmöglichkeiten des Grundstücks haben solle. Mit der vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend, die Klage sei bereits unzulässig, soweit sich der Kläger gegen die Anordnung zur Beräumung des Gehweges wende, weil diese ihm auferlegte Handlungspflicht keine Steuerungswirkung mehr entfalten könne, nachdem der Gehweg im Wege der Ersatzvornahme beräumt worden sei. Wirkungen könnten allenfalls noch von der Androhung der Ersatzvornahme ausgehen, weil sie Titelfunktion für einen nachfolgenden Kostenbescheid haben könne. Die Androhung der Ersatzvornahme sei rechtmäßig, weil der Kläger verpflichtet gewesen sei, den Gehweg der N-Straße vor seinem Grundstück zu beräumen. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei unzutreffend, weil Räumpflichtige nach der Satzung die Eigentümer bebauter erschlossener Grundstücke seien. Diese Voraussetzung sei erfüllt, weil das Grundstück des Klägers durch die Straße F. erschlossen sei. Da das Grundstück sowohl an der F-Straße als auch an der N-Straße angrenze, sei der Kläger auch für den Gehweg an der N-Straße räumpflichtig. Dass der Landesgesetzgeber die Pflicht der Gemeinden zur Gewährleistung des Winterdienstes nicht auf die Gehwege von Bundesfernstraßen erstrecke, ändere an der Möglichkeit der Verpflichtung der Anlieger nichts. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle – 3. Kammer – vom 26. August 2011 abzuändern und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er meint, die zulässige Klage sei begründet. Er verweist auf die Ausführungen in dem Urteil des Verwaltungsgerichts und wiederholt sein Vorbringen aus dem Verfahren im ersten Rechtszug. II. Die zulässige Berufung ist unbegründet. Die Anfechtungsklage ist zulässig, obwohl der Gehweg an der N-Straße vor dem Grundstück des Klägers am 03. Dezember 2010 durch den Winterdienst der Beklagten im Wege der Ersatzvornahme beräumt worden war. Allein der Vollzug eines Handlungspflichten auferlegenden Verwaltungsaktes muss nicht bereits zu dessen Erledigung i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG führen. Das gilt auch, wenn damit irreversible Tatsachen geschaffen werden (BVerwG, Urt. v. 25.09.2008 – 7 C 5.08 – Rdnr. 13 ). Die Erledigung tritt erst ein, wenn der Verwaltungsakt nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist. Wird ein Verwaltungsakt, mit dem Handlungspflichten auferlegt werden, im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt, gehen von ihm weiterhin rechtliche Wirkungen für das Vollstreckungsverfahren aus, weil der Grundverwaltungsakt zugleich die Grundlage für den Kostenbescheid bildet (BVerwG, a. a. O.). Ohne Erfolg macht die Beklagte geltend, Wirkungen entfalte die Verfügung nur noch wegen der Androhung der Ersatzvornahme, während der mit dem Bescheid auferlegten Pflicht zur Beräumung des Gehweges von Eis und Schnee nach der Ersatzvornahme keine Steuerungsfunktion mehr zukommen könne. Entfaltet der Verwaltungsakt nämlich noch rechtliche Wirkungen für das Vollstreckungsverfahren, weil er zugleich die Grundlage für den Kostenbescheid bildet, kommt es nicht darauf an, ob ihm daneben noch eine Steuerungsfunktion hinsichtlich der dem Adressaten auferlegten Handlungspflicht zukommt. Die Anfechtungsklage ist begründet, weil die angefochtene Verfügung rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid kommt § 13 SOG LSA in Betracht. Danach kann die Sicherheitsbehörde die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren. Eine Gefahr ist nach § 3 Nr. 3 Buchst. a SOG LSA eine konkrete Gefahr, das heißt eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten wird. Die vor Schaden zu bewahrende öffentliche Sicherheit umfasst nach § 3 Nr. 1 SOG LSA die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie des Bestandes, der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt. Ein Schaden für die öffentliche Sicherheit, nämlich die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, war im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung nicht deshalb eingetreten, weil der Kläger den Gehweg der N-Straße vor seinem Grundstück entgegen § 7 Abs. 1 Satz 1 der Satzung über die Straßenreinigung und den Winterdienst in der Stadt B-Stadt vom 18. Dezember 2001 (im Folgenden: StrRS) nicht von Schnee und Eis beräumt hatte. Zwar haben nach § 7 Abs. 1 Satz 1 StrRS die Verpflichteten bei Schneefall die Gehwege und Zugänge zu Überwegen vor ihrem Grundstück in einer solchen Breite von Schnee zu räumen, dass der Verkehr nicht mehr als vermeidbar beeinträchtigt wird. Verpflichtet i. S. d. § 7 Abs. 1 Satz 1 StrRS sind gemäß § 3 Abs. 1 StrRS für die in § 1 StrRS bezeichneten Grundstücke die Eigentümer. Der Kläger ist auch Verpflichteter für ein in § 1 StrRS bezeichnetes Grundstück. Nach § 1 StrS wird die Verpflichtung zur Reinigung der öffentlichen Straßen nach § 47 Abs. 1 bis 3 StrG LSA nach Maßgabe der Straßenreinigungssatzung auf die Eigentümer und Besitzer der durch öffentliche Straßen erschlossenen, bebauten und unbebauten Grundstücke übertragen. Das bebaute Grundstück des Klägers ist durch eine öffentliche Straße erschlossen. Erschlossen i. S. d. § 1 StrRS ist ein Grundstück durch eine öffentliche Straße, wenn auf der Fahrbahn einer öffentlichen Straße bis zur Höhe des Grundstücks mit Personen- und Versorgungsfahrzeugen gefahren und es von da, ggfs. über einen Geh- oder Radweg betreten werden kann (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 06.04.2001 – 1 L 11/01 – Rdnr. 5 ). Diese Möglichkeit der Zufahrt ist dem Grundstück jedenfalls über die Straße F. geboten. Offen bleiben kann, ob die Erschließung des Grundstücks über die Straße F. die Verpflichtung begründet, auch den Gehweg entlang der N-Straße von Schnee und Eis zu beräumen oder ob sich die Räumpflicht nur auf die Straße bezieht, die den Erschließungsvorteil vermittelt (so wohl: OVG LSA, Beschl. v. 06.04.2001 – 1 L 11/01 – Rdnr. 4 ; OVG LSA, Urt. v. 14.08.2007 – 4 L 400/06 – Rdnr. 21 ; Beschl. v. 19.09.2005 – 4 M 79/05 – BA S. 2). Immerhin stellt sowohl § 1 StrReinigS als auch § 50 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA dem Wortlaut nach nur darauf ab, ob das Grundstück durch „eine“ öffentliche Straße erschlossen ist. Unterstellt man, dass diese Regelungen einschränkend auszulegen und so zu verstehen sind, dass sich die Verpflichtung zur Reinigung und zum Winterdienst nur auf die Straßen bezieht, die dem Grundstück jeweils einen Erschließungsvorteil bieten, so wäre die Heranziehung des Klägers zur Beräumung des Gehweges entlang der N-Straße unzulässig, weil sein Grundstück durch diese Straße nicht erschlossen ist. Erschlossen ist ein Grundstück durch eine Straße, wenn weder tatsächliche noch rechtliche Hindernisse für die Herstellung eines Zugangs oder einer Zufahrt zwischen dem Grundstück und der Straße bestehen (vgl. OVG LSA, Urt. v. 14.08.2007 – 4 L 400/06 – Rdnr. 21 ). Daran fehlt es, wenn – wie hier – zwischen dem Grundstück und der Straße eine zum Straßenland gehörende Böschung liegt (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG), über die der Grundstückseigentümer eine Zuwegung nur mit einer straßenrechtlichen Erlaubnis oder privatrechtlichen Gestattung anlegen dürfte. Dabei ist nicht erheblich, ob der Eigentümer die Erlaubnis beanspruchen kann (OVG des Saarlandes, Urt. v. 30.04.1987 – 1 R 80/87 –, AS Bd. 21 (1988), 184 ; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage 2010, Rdnr. 1128). Jedenfalls ist die Heranziehung des Klägers zur Beräumung des Bürgersteigs von Schnee und Eis deshalb rechtswidrig, weil die beklagte Verbandsgemeinde nach den Regelungen im Straßengesetz des Landes Sachsen-Anhalt nicht ermächtigt ist, die ihr obliegende Pflicht zum Winterdienst für Gehwege der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen auf die Anlieger abzuwälzen. Nach § 50 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1 StrG LSA können die Gemeinden durch Satzung die nach § 47 geregelte Verpflichtung zum Reinigen und zum Winterdienst den Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke auferlegen. Den Gemeinden obliegt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 StrG LSA die Verpflichtung zum Winterdienst für Gehwege und Fußgängerüberwege nach Maßgabe ihrer Leistungsfähigkeit. Allerdings bestimmt § 1 Satz 2 StrG LSA, dass die Bestimmungen des Straßengesetzes für Bundesfernstraßen nur gelten, soweit dies ausdrücklich bestimmt ist. Anders als dies der Gesetzgeber für die Reinigung von öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage (§ 47 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA) in § 47 Abs. 1 Satz 2 StrG LSA ausdrücklich geregelt hat, fehlt es hinsichtlich des Winterdienstes an einer dem § 47 Abs. 1 Satz 2 StrG LSA entsprechenden ausdrücklichen Anordnung, wonach die Pflicht zum Winterdienst für Gehwege (§ 47 Abs. 2 Satz 1 StrG LSA) auch für die Ortsdurchfahrten von Bundesfernstraßen gilt. Das heißt zwar nicht, dass die Gemeinden nicht verpflichtet sind, den Winterdienst auch für Gehwege der Ortsdurchfahrten von Bundesfernstraßen zu leisten. Der dem Verlauf der Fahrbahn folgende und unmittelbar an die Fahrbahn angrenzende Gehweg entlang der N-Straße gehört zur Bundesfernstraße 176. Dass § 1 Abs. 4 FStrG bei der gesetzlichen Beschreibung der Merkmale einer Bundesfernstraße die Gehwege nicht erwähnt, ändert daran nichts. Soweit es sich nämlich – wie hier – um einen sog. unselbständigen Gehweg handelt, ist er Bestandteil des Straßenkörpers i. S. d. § 1 Abs. 4 FStrG. Er teilt das rechtliche Schicksal der Straße, zu der er untrennbar gehört (BVerwG, Urt. v. 28.08.1987 – 4 C 54.83, u. a. – Rdnr. 13 ). Der Gehweg entlang der N-Straße ist ein sog. unselbständiger Gehweg. Unselbständige Gehwege sind solche, die mit einer Straße im Zusammenhang stehen und dem Zug dieser Straße folgen (Herber, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage 2010, Kap. 7, Rdnr. 22 ). Er dient der Entflechtung des Fußgängerverkehrs und des Kraftfahrzeugverkehrs und hat keine selbständige, von der Straße unabhängige Verkehrsbedeutung (vgl. Herber, a. a. O., Rdnr. 22.2 ). Nach § 5 Abs. 3 FStrG sind die Gemeinden in den Ortsdurchfahrten Träger der Straßenbaulast für Gehwege. Gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 FStrG sollen die Träger der Straßenbaulast – über die mit der Straßenbaulast nach § 3 Abs. 1 FStrG verbundenen Bau- und Unterhaltungsaufgaben hinaus – die Gehwege der Ortsdurchfahrten von Bundesfernstraßen bei Schnee- und Eisglätte nach besten Kräften räumen und streuen. Ferner bleiben landesrechtliche Vorschriften über die Pflichten Dritter zum Schneeräumen und Streuen sowie zur polizeimäßigen Reinigung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 FStrG unberührt. Es ist dem Landesgesetzgeber mithin unbenommen, die den Gemeinden kraft Bundesrechts obliegenden Aufgaben zur Wahrnehmung des Winterdienstes auf Dritte zu übertragen oder eine solche Übertragung durch Satzung zu ermöglichen. Indes hat der Landesgesetzgeber nach dem klaren Wortlaut des § 50 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1 StrG LSA die Abwälzung nur der in § 47 StrG LSA geregelten Verpflichtung zum Reinigen und zum Winterdienst auf die Eigentümer zugelassen, wozu der Winterdienst für Gehwege der Ortsdurchfahrten von Bundesfernstraßen nicht gehört. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.