2 L 51/17

Leitsatz: 1. Eine Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO ist zulässig, wenn die Widerspruchsbehörde keinen Widerspruchsbescheid erlässt, sondern das Widerspruchsverfahren einstellt, obwohl der Widerspruchsführer meint, es sei keine Erledigung eingetreten.(Rn.31) 2. Die "Stornierung" des festgesetzten Zwangsgeldes führt nicht zur Erledigung des Zwangsgeldfestsetzungsbescheides.(Rn.34) 3. Die Festsetzung des Zwangsgeldes setzt voraus, dass nach der Androhung des Zwangsgeldes und während der Zeit, in der die vollziehbare Ordnungsverfügung noch galt, hiergegen verstoßen wurde.(Rn.40) Die Berufung des Klägers ist zulässig und begründet. 1. Die Klageänderung ist zulässig. Nach dem gemäß § 125 Abs. 1 VwGO auch im Berufungsverfahren anwendbaren § 91 Abs. 1 VwGO ist die Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält (vgl. HambOVG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 3 Bf 253/10 - juris Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl., § 91 RdNr. 1). Die Voraussetzungen des § 91 Abs. 1 VwGO sind gegeben. Zwar hat die Beklagte nicht ausdrücklich in die Klagänderung einwilligt. Sie hat sich jedoch, ohne der Änderung der Klage zu widersprechen, in der mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen, so dass ihre Einwilligung gemäß § 91 Abs. 2 VwGO anzunehmen ist. Zudem ist die Klageänderung sachdienlich. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2009 - 9 B 20.09 - juris Rn. 6; Kopp/Schenke, a.a.O., § 91 RdNr. 19). Das ist hier der Fall. 2. Die geänderte Klage ist als Anfechtungsklage (in Form der Untätigkeitsklage) gegen den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 14.09.2012 zulässig. Eine Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO ist zulässig, wenn die Widerspruchsbehörde keinen Widerspruchsbescheid erlässt, sondern das Widerspruchsverfahren einstellt, obwohl der Widerspruchsführer meint, es sei keine Erledigung eingetreten (vgl. Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl., § 73 RdNr. 7; Kallerhoff/Keller, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 79 RdNr. 48). So liegt es hier. Das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt hat das vom Kläger eingeleitete Widerspruchsverfahren gegen den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid vom 14.09.2012 mit Bescheid vom 01.06.2016 "wegen Erledigung" eingestellt, da das Widerspruchsverfahren wegen des Widerrufs der Baueinstellungsverfügung und somit "Fehlen der Rechtsgrundlage" für den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid "gegenstandslos" geworden sei. Dem tritt der Kläger entgegen. Der Zulässigkeit der Kläger steht auch nicht entgegen, dass die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zwangsgeldfestsetzungsbescheides der Beklagten vom 14.09.2012 gerichtete Klage mit dem insoweit rechtskräftig gewordenen Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17.03.2017 - 4 A 194/16 MD - als unzulässig abgewiesen wurde, denn eine rechtskräftige Entscheidung in der Sache, die einer Befassung des Senats mit der Frage der Rechtmäßigkeit des Bescheides der Beklagten vom 14.09.2012 entgegenstehen könnte, liegt insoweit nicht vor. Die Anfechtungsklage ist auch statthaft. Insbesondere hat sich der Zwangsgeldfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 14.09.2012 nicht erledigt. Ein Verwaltungsakt bleibt gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG wirksam, solange er nicht erledigt ist. Die Erledigung eines Verwaltungsaktes tritt erst ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1998 - 4 C 11.97 - juris Rn. 16 f.; Beschluss vom 17. November 1998 - 4 B 100.98 - juris Rn. 9; Urteil vom 25. September 2008 - 7 C 5.08 - juris Rn. 13). Das ist hier nicht der Fall. Der Zwangsgeldfestsetzungsbescheid entfaltet weiterhin rechtliche Wirkungen. Er wurde - im Außenverhältnis gegenüber dem Kläger - nicht aufgehoben, insbesondere weder zurückgenommen noch widerrufen. Die Beklagte hat lediglich am 03.12.2012 intern die "Stornierung" des festgesetzten Zwangsgeldes verfügt. Gegenüber dem Kläger hat die Beklagte mit Schreiben vom 07.12.2012 lediglich mitgeteilt, dass von einer Beitreibung des festgesetzten Zwangsgeldes abgesehen werde. In dem Vorlagebericht an die Widerspruchsbehörde vom 19.02.2013 spricht die Beklagte davon, dass die Anwendung des Zwangsmittels eingestellt worden sei. Eine solche (interne) "Stornierung" des festgesetzten Zwangsgeldes bzw. das Absehen von einer weiteren Fortführung des Vollstreckungsverfahrens führt jedoch nicht zum Wegfall des Zwangsgeldfestsetzungsbescheides. Dieser ist vielmehr weiterhin wirksam. Die mit der Festsetzung des Zwangsgeldes verbundene und den Kläger beschwerende Regelung ist auch nicht aufgrund des Widerrufs der Baueinstellungsverfügung weggefallen. Der Zwangsgeldfestsetzungsbescheid verpflichtet den Kläger zur Zahlung des Zwangsgeldes. Die Zwangsgeldfestsetzung ist in ihrem Bestand nicht von der Wirksamkeit des Grundverwaltungsaktes (der Baueinstellungsverfügung vom 04.09.2012) abhängig. Eine solche Unselbständigkeit ist nur bei akzessorischen Verwaltungsakten anzunehmen, die mit Erledigung des Hauptverwaltungsaktes selbst gegenstandslos werden und damit ebenfalls erledigt sind. Akzessorisch ist ein Verwaltungsakt aber nur dann, wenn er in einem notwendigen Sinnzusammenhang mit einem anderen Verwaltungsakt steht, so dass seine Geltung von der des anderen abhängt. Ein solches Abhängigkeitsverhältnis ist dann gegeben, wenn der Verwaltungsakt sachlogisch zwingend das rechtliche Schicksal des anderen Verwaltungsaktes teilen muss, weil er allein, das heißt ohne Bestand des anderen Verwaltungsakts, von seinem Sinn her nicht existieren kann. Dabei ist mit Sinnzusammenhang nicht jede materiell-rechtliche Wirksamkeitsvoraussetzung gemeint, sondern der sachlogische Erklärungsgehalt, der dem Verwaltungsakt auch ohne Bestand des Hauptverwaltungsakts noch bleibt (vgl. Urteil des Senats vom 13. März 1996 - 2 L 69/95 - juris Rn. 21). Unter Anwendung dieses Maßstabs mag es durchaus einleuchtend sein, dass eine im Zusammenhang mit einer Grundverfügung ergangene Zwangsgeldandrohung bei Erledigung der Grundverfügung ihren Sinn und Gegenstand verliert und sich damit gleichfalls erledigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 - 3 C 49.87 - juris Rn. 27). Diese Überlegungen lassen sich jedoch auf ein durch gesonderten Bescheid festgesetztes Zwangsgeld nicht übertragen. Der Zwangsgeldfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 14.09.2012 besitzt einen eigenständigen von der Grundverfügung losgelösten und aus sich selbst heraus verständlichen Sinn- und Erklärungsgehalt, der der Sache nach eine für den Adressaten beschwerende Regelung beinhaltet. Die Frage, ob sich die Zwangsgeldfestsetzung hinsichtlich ihrer materiellen Rechtmäßigkeit in einer Abhängigkeit zur Wirksamkeit der Grundverfügung befindet, bleibt in diesem Zusammenhang ohne Relevanz. Die Zwangsgeldfestsetzung hat sich auch nicht wegen eines Wegfalls der Beschwer erledigt, weil das Zwangsgeld nicht mehr beigetrieben werden darf (vgl. dazu VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. August 2015 - 5 K 586/14 - juris Rn. 23 ff.). Das Zwangsgeld ist gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 SOG LSA beizutreiben. Ein Beitreibungsverbot nach § 56 Abs. 3 Satz 2 SOG LSA besteht nicht. Ein nach einem Verstoß gegen ein zwangsgeldbewehrtes Unterlassungsgebot verhängtes Zwangsgeld kann auch dann noch beigetrieben werden, wenn ein weiterer Verstoß gegen das Unterlassungsgebot nicht mehr droht. Es muss keine Wiederholungsgefahr bestehen. Entscheidend ist allein, dass der Verstoß nach der Androhung und während der Zeit, in der die vollziehbare Ordnungsverfügung galt, erfolgt ist. Das Zwangsmittel soll, entsprechend seinem Charakter als Beugemittel, motivierend auf den Betroffenen einwirken und ihn zur Befolgung des Verwaltungsakts veranlassen. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass eine Androhung als Beugemittel nur dann geeignet ist, den von Anfang an zur Einwirkung auf den Pflichtigen notwendigen Druck auszuüben, wenn diesem bewusst ist, dass jede Verbotsübertretung zu einer Festsetzung und Beitreibung des Zwangsgeldes führt (vgl. Urteil des Senats vom 13. März 1996 - 2 L 69/95 - a.a.O. Rn. 27 ff.; Beschluss vom 24. November 2014 - 2 L 39/13 - juris Rn. 13; ebenso OVG NW, Urteil vom 30. September 1992 - 4 A 3840/91 - juris Rn. 14 ff.; Beschluss vom 2. Juni 2010 - 13 B 191/10 - juris Rn. 10 ff.; Beschluss vom 22. März 2019 - 4 B 73/19 - juris Rn. 3 ff.; SaarlOVG, Urteil vom 27. November 2001 - 2 R 9/00 - juris Rn. 29 ff.; a.A. für das jeweilige Landesrecht: NdsOVG, Beschluss vom 23. April 2009 - 11 ME 478/08 - juris Rn. 42 ff.; ThürOVG, Beschluss vom 5. Juni 2012 - 1 EO 284/12 - juris Rn. 5 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. August 2015 - 5 K 586/14 - a.a.O. Rn. 23 ff.). Gemessen daran ist das gegen den Kläger festgesetzte Zwangsgeld gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 SOG LSA selbst dann noch beizutreiben, wenn ein weiterer Verstoß gegen die mit der – inzwischen widerrufenen – Baueinstellungsverfügung begründete Unterlassungspflicht nicht mehr droht. Das Beitreibungsverbot des § 56 Abs. 3 Satz 2 SOG LSA gilt bei Verstößen gegen Unterlassungspflichten nicht. 3. Die Anfechtungsklage ist auch begründet. Der Zwangsgeldfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 14.09.2012 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zwar ist der Bescheid formell rechtmäßig. Eine Anhörung des Klägers vor seinem Erlass war gemäß § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG nicht erforderlich. Der Bescheid ist jedoch materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen der Festsetzung des Zwangsgeldes lagen nicht vor. Die Festsetzung des Zwangsgeldes setzt voraus, dass nach der Androhung des Zwangsgeldes und während der Zeit, in der die vollziehbare Ordnungsverfügung noch galt, hiergegen verstoßen wurde. Daran fehlt es hier. Der Kläger hat gegen die Baueinstellungsverfügung vom 04.09.2012 nicht verstoßen. Der Kläger war von der Beklagten mit der sofort vollziehbaren Baueinstellungsverfügung zur Einstellung aller genehmigungspflichtigen Bauarbeiten verpflichtet worden. Fraglich ist, wie der hierbei verwendete Begriff "genehmigungspflichtige Bauarbeiten" zu verstehen ist. Es kommen insoweit zwei verschieden Auslegungsmöglichkeiten in Betracht. Die Beklagte meint (inzwischen), die Baueinstellungsverfügung sei so zu verstehen, dass dem Kläger hiermit die Einstellung sämtlicher Bauarbeiten bei dem genannten Bauvorhaben aufgegeben wurde. Der Kläger versteht die Baueinstellungsverfügung demgegenüber dahingehend, dass ihm nur solcher Bauarbeiten untersagt wurden, die nicht nach § 60 BauO LSA verfahrensfrei sind. Die Auslegung des Klägers verdient den Vorzug. Da dem Kläger nach dem Wortlaut der Baueinstellungsverfügung nicht sämtliche Bauarbeiten, sondern nur alle genehmigungspflichtigen Bauarbeiten verboten wurden, ist die Verfügung nach Maßgabe des objektiven Empfängerhorizonts so zu verstehen, dass sie nur eine Untersagung der im Sinne des § 60 BauO LSA genehmigungsbedürftigen, also nicht verfahrensfreien Baumaßnahmen enthält. Die Feststellung des konkreten Inhaltes eines Verwaltungsaktes ist entsprechend der zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln zu ermitteln. Die Auslegung auch eines Verwaltungsaktes richtet sich dabei nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2001 - 4 C 2.00 - juris Rn. 17). Maßgebend bei der Auslegung eines Verwaltungsakts ist nicht der innere Wille der Behörde, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektivierter Würdigung verstehen konnte, wobei Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung gehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 1 C 3.11 - juris Rn. 24; BayVGH, Beschluss vom 7. Juli 2014 - 20 CS 14.1179 - juris Rn. 2). Gemessen daran kommt dem Hinweis der Beklagten auf die Rechtsprechung des Senats zum Umfang der Baugenehmigungspflicht keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Zwar trifft es zu, dass hiernach die Frage der Baugenehmigungspflicht nach dem Gesamtvorhaben zu beurteilen ist. Es ist – bei der Prüfung der Genehmigungsbedürftigkeit eines Bauvorhabens – nicht zulässig, ein einheitliches Vorhaben in mehrere Baugeschehen aufzuteilen, diese jeweils nach ihrer Genehmigungsfreiheit oder Genehmigungspflicht zu beurteilen, um einzelne Abschnitte des Baugeschehens als genehmigungsfrei zu beurteilen. Maßgebend ist vielmehr das Vorhaben insgesamt (vgl. Beschluss des Senats vom 31. Januar 2012 - 2 M 194/11 - juris Rn. 8). Hiernach wäre es durchaus zulässig gewesen, in der Baueinstellungsverfügung vom 04.09.2012 dem Kläger die Einstellung sämtlicher Bauarbeiten aufzugeben, denn das vom Kläger durchgeführte Vorhaben "Sanierung eines Mehrfamilienhauses und Anbau von Balkonen“, welches er mit seinem nachträglich eingereichten Antrag auf Baugenehmigung vom 27.09.2012 konkretisiert hatte, war danach insgesamt baugenehmigungspflichtig. Das hat die Beklagte indessen nicht getan. Sie hat keine Untersagung sämtlicher Bauarbeiten, die im Zusammenhang mit diesem Bauvorhaben stehen, ausgesprochen, sondern nur die genehmigungspflichtigen Bauarbeiten untersagt. Auch aus der Begründung der Baueinstellungsverfügung, wonach die Änderung der Wohnungsgrundrisse zu den Bauvorhaben gehören sollten, die einer Baugenehmigung bedürften, ergibt sich nicht (eindeutig), dass auch diese Arbeiten von der Baueinstellung erfasst waren. Nach dem Wortlaut des Tenors der Verfügung war nur die Einstellung aller genehmigungspflichtigen Bauarbeiten geboten. Die Änderung der Wohnungsgrundrisse war jedoch - wie sich nachträglich herausstellte - nicht i.S.d. § 60 BauO LSA genehmigungsbedürftig. Dieser Umstand führt dazu, dass die genaue Reichweite der Baueinstellungsverfügung zumindest unklar war. Da Unklarheiten bei der Bestimmung des Regelungsgehalts eines Verwaltungsakts zu Lasten der Behörde gehen, ist der Beifügung des Zusatzes "genehmigungspflichtig" im Tenor der Baueinstellungsverfügung im Zweifel eine einschränkende Bedeutung beizumessen, und zwar in dem Sinne, dass dem Kläger nicht die Einstellung sämtlicher, sondern nur der nach Maßgabe des § 60 BauO LSA genehmigungspflichtigen Bauarbeiten aufgegeben wurde. Ausgehend von diesem - zutreffenden - Verständnis hat der Kläger nicht gegen die Baueinstellungsverfügung verstoßen, denn nach der Stellungnahme des Prüfingenieurs Dipl.-Ing. (TU) D. B. vom 24.01.2012 bestand für die tatsächlich durchgeführten Baumaßnahmen - gemessen am Maßstab des § 60 BauO LSA - keine Genehmigungsbedürftigkeit. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts rechtfertigt allein der Anschein der Durchführung genehmigungspflichtiger Bauarbeiten die Festsetzung des Zwangsgeldes nicht. Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob das Zwangsgeld in Höhe von 80.000,00 € unverhältnismäßig hoch war. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Auf den Antrag des Klägers war die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren ist unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten bedient hätte. Notwendig ist die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts dann, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeiten der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. April 2010 - 6 B 46.09 - juris Rn. 6). Hiernach war hier die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, da die Frage, ob die Zwangsgeldfestsetzung rechtmäßig war, nicht einfach zu beurteilen war. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind. Der Kläger richtet sich gegen eine Zwangsgeldfestsetzung der Beklagten. Der Kläger ist Eigentümer der mit Mehrfamilienhäusern bebauten Grundstücke O-Straße 2, 4, 6 und 8 sowie B-Straße 9, 11, 13 und 13a (ehemals 12) in A-Stadt. Bei einer Kontrolle am 09.08.2012 stellten Mitarbeiter der Beklagten fest, dass an den genannten Gebäuden im Zuge von Fassadenarbeiten Fensterbrüstungen herausgeschnitten und Balkontüren eingebaut worden waren. Die Türen waren nicht gegen Öffnen gesichert. Augenscheinlich war die Errichtung von Balkonanlagen geplant. Daraufhin kündigte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 13.08.2012 die Anordnung der Einstellung der Bauarbeiten zur Errichtung von Balkonanlagen bis zur Erteilung der erforderlichen Baugenehmigung an. Der Kläger reagierte mit Schreiben vom 20.08.2012, in dem er erklärte, die Baugenehmigung für die Balkone werde in den nächsten 14 Tagen eingereicht. Bis zur Erteilung einer Baugenehmigung würden keine genehmigungsrelevanten Arbeiten ausgeführt. Die fehlenden Brüstungen habe er beim Kauf so übernommen, diese seien lediglich mit Sperrholzplatten gesichert gewesen. Mit Ordnungsverfügung vom 31.08.2012 gab die Beklagte dem Kläger auf, die Balkontüren auf dem bereits von Mietern bewohnten Baugrundstück O-Straße 2, 4, 6 und 8 durch geeignete Maßnahmen so zu sichern, dass ein Öffnen der Türen nicht möglich sei. Dazu seien die Balkontüren mit abschließbaren Fenstergriffen auszustatten und die Schlüssel einzubehalten. Bei einer Ortsbesichtigung am 03.09.2012 wurde festgestellt, dass die Balkontüren (in der O-Straße) nicht gesichert seien. Der Ausbau in den Eingängen B-Straße 9, 11, 12 und 13 befinde sich in unterschiedlichen Stadien. Es seien nicht nur Fensterbrüstungen für Balkontüren herausgebrochen, sondern auch Grundrissveränderungen vorgenommen worden. Türöffnungen seien geschlossen, neue Türöffnungen, auch in tragenden Wänden, seien hergestellt, Wände seien herausgenommen und Schornsteinzüge seien abgebrochen worden. Mit Baueinstellungsverfügung vom 04.09.2012 ordnete die Beklagte die Einstellung aller genehmigungspflichtigen Bauarbeiten zu dem Bauvorhaben Um- und Ausbau der Gebäude auf dem Baugrundstück B-Straße 9, 11 – 13 mit sofortiger Wirkung an. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet. Für den Fall der Nichtbeachtung der Anordnung drohte die Beklagte dem Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000,00 € je Hauseingang an. Zugleich bestimmte sie, dass der Kläger die Kosten des Verfahrens zu tragen habe. Zur Begründung führte sie aus, der Um- und Ausbau des leerstehenden Wohngebäudes, wodurch u.a. die Wohnungsgrundrisse geändert werden sollten, gehöre zu den Bauvorhaben, die einer Baugenehmigung bedürften. Da eine Baugenehmigung nicht erteilt worden sei, würden die Bauarbeiten illegal ausgeführt. Für den Erlass einer Baueinstellungsverfügung sei die formelle Illegalität einer Baumaßnahme ausreichend. Sie verfüge die Einstellung der genehmigungspflichtigen Bauarbeiten zu dem Bauvorhaben auf den o.g. Grundstücken, um eine Verfestigung der illegal durchgeführten Baumaßnahmen bzw. deren Beendigung vor der endgültigen Prüfung des Vorhabens zu verhindern. Die Höhe des Zwangsgeldes halte sich an den gesetzlich vorgegebenen Rahmen und sei dem vorliegenden Sachverhalt angemessen. Dabei sei berücksichtigt worden, dass bereits in erheblichem Umfang genehmigungspflichtige Bauarbeiten ausgeführt worden seien. Das angedrohte Zwangsgeld solle seine Funktion als Beugemittel erfüllen und verhindern, dass weitere ungenehmigte Baumaßnahmen vor Erteilung der Baugenehmigung fortgeführt würden. Sollten nicht genehmigte Baumaßnahmen fortgeführt werden, ohne dass eine Aufhebung der sofortigen Vollziehung vorliege, werde das angedrohte Zwangsgeld festgesetzt und ggf. im Wege der Vollstreckung beigetrieben. Das Zwangsgeld dürfe – auch in größerer Höhe – wiederholt und solange angewandt werden, bis der Kläger der Baueinstellungsverfügung nachgekommen sei. Es diene als Beugemittel und komme bei Beachtung dieser Verfügung nicht zur Anwendung. Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 05.10.2012 Widerspruch ein. Am 13.09.2012 führte die Beklagte eine weitere Ortsbesichtigung durch. Hierbei stellte sie laut Protokoll fest, dass die Balkontüren (in der O-Straße) gesichert seien. Der Ausbau in den Eingängen B-Straße 9, 11, 12 und 13 sei fortgeführt worden. Im Eingang B-Straße 12 sei gegenüber der letzten Begehung ein erheblicher Fortschritt bei den Ausbaugewerken festzustellen. Nach Informationen durch die Mieter sollten die Balkonanlagen nicht wie im gegenüberliegenden Quartier als Holzkonstruktion ausgeführt werden, sondern aus Beton. Mit Bescheid vom 14.09.2012 setzte die Beklagte das Zwangsgeld in Höhe von 20.000,00 € je Hauseingang, insgesamt 80.000,00 €, gegen den Kläger fest. Zugleich bestimmte sie, dass der Kläger die Kosten des Verfahrens zu tragen habe. Zur Begründung führte sie aus, da der Kläger nicht bereit sei, die Baueinstellungsverfügung zu befolgen, sei die Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes ein zur Durchsetzung der bauaufsichtlichen Forderung geeignetes und erforderliches Mittel. Die Festsetzung sei auch angemessen, denn es sei weiterhin nicht geklärt, ob das Bauvorhaben den einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspreche. Die am 13.09.2012 festgestellten Verstöße gegen die Baueinstellungsverfügung seien nach Androhung des Zwangsgeldes und während der Geltungsdauer der vollziehbaren Grundverfügung erfolgt. Das festgesetzte Zwangsgeld entspreche in der Höhe der Androhung vom 04.09.2012. Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 09.10.2012 Widerspruch ein. Am 27.09.2012 beantragte der Kläger bei der Beklagten eine Baugenehmigung für das Vorhaben "Sanierung eines Mehrfamilienhauses und Anbau von Balkonen" auf den Grundstücken O-Straße 2, 4, 6 und 8 sowie B-Straße 9, 11, 13 und 13a in A-Stadt. In einem Anhang zur Baubeschreibung hieß es, es würden nur kleine, normalerweise genehmigungsfreie Eingriffe in die vorhandene Bausubstanz vorgenommen, mit Ausnahme der Balkone. Am 11.10.2012 veranlasste die Beklagte hinsichtlich des Zwangsgeldes intern einen Mahnstopp. In einer "Stellungnahme in statisch-konstruktiver Hinsicht" im Hinblick auf die Objekte O-Straße 2 und B-Straße 9 – 13 vom 24.10.2012 führte der Prüfingenieur Dipl.-Ing. D. B. aus, die durchgeführten Abbruch- und Mauerarbeiten hätten "keine statisch-konstruktiven Baumaßnahmen" beinhaltet. Am 03.12.2012 verfügte die Beklagte intern die "Stornierung" des festgesetzten Zwangsgeldes. Zur Begründung hieß es, das Zwangsgeld sei festgesetzt worden, nachdem eine Ortsbesichtigung ergeben habe, dass der Bauherr der verfügten Baueinstellung im Hinblick auf baugenehmigungspflichtige Arbeiten nicht nachkomme. Aus der Stellungnahme des Prüfingenieurs vom 24.10.2012 gehe hervor, dass die ausgeführten Baumaßnahmen nicht der Baugenehmigungspflicht unterlägen. Dieser Sachverhalt stehe einer Beitreibung des festgesetzten Zwangsgeldes entgegen. Mit Schreiben vom 07.12.2012 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass sie dessen Widersprüchen gegen die Baueinstellungsverfügung vom 04.09.2012 sowie den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid vom 14.09.2012 nicht abhelfen könne und dem Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt zur Entscheidung vorlegen müsse. Das zum Zeitpunkt der Baueinstellungsverfügung maßgebliche Gesamtvorhaben, bestehend aus dem Anbau von Balkonanlagen im Zusammenhang mit den Umbaumaßnahmen innerhalb des Gebäudes, sei insgesamt genehmigungspflichtig gewesen. Der Kläger habe selbst erklärt, Balkonanlagen errichten zu wollen. Selbst wenn man die mit dem Balkonanbau im Zusammenhang stehende Arbeiten wie das Entfernen der Fensterbrüstungen und den Einbau von Balkontüren außer Acht lasse, hätten zumindest Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass die Umbauarbeiten innerhalb des Gebäudes nicht nur verfahrensfreie Instandhaltungsmaßnahmen seien. Das angedrohte Zwangsgeld von 20.000,00 € je Hauseingang sei dem Sachverhalt angemessen. Die Festsetzung des Zwangsgeldes sei rechtmäßig. Es seien genehmigungspflichtige Baumaßnahmen zum Um- und Ausbau der Gebäude B-Straße 9, 11 - 13 untersagt worden. Von der Baueinstellung seien auch die Arbeiten im Inneren des Gebäudes umfasst gewesen. Diese hätten deshalb nicht weitergeführt werden dürfen. Dies gelte auch für Arbeiten, die für sich genommen verfahrensfrei seien. Nach Zustellung der Baueinstellungsverfügung seien die (Bau-)Arbeiten in dem Gebäude weitergeführt worden. Da der Kläger später das Verbot befolgt und zur Klärung des Sachverhalts entsprechende Unterlagen vorgelegt habe, werde von einer Beitreibung des festgesetzten Zwangsgeldes abgesehen. Mit Bescheid vom 07.12.2012 widerrief die Beklagte die Baueinstellungsverfügung vom 04.09.2012. Zur Begründung verwies sie auf die Stellungnahme des Prüfingenieurs vom 24.10.2012 sowie die Erklärung des Klägers, derzeit keine Balkonanlage errichten zu wollen, sondern die Balkontüren mit geeigneten Absturzsicherungen zu versehen. Aufgrund dieser neuen Sachlage sehe sie zudem von einer Beitreibung des festgesetzten Zwangsgeldes ab. Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 16.01.2013 erklärte der Kläger, dass der Widerspruch gegen den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid vom 14.09.2012 aufrechterhalten bleibe. Der Baueinstellungsbescheid vom 04.09.2012 habe nur angeordnet, dass genehmigungspflichtige Arbeiten zu unterlassen seien. Hiergegen habe er zu keinem Zeitpunkt verstoßen. Er habe nur genehmigungsfreie Renovierungsarbeiten durchgeführt. Er habe weder die Balkone errichtet noch sonst genehmigungspflichtige Arbeiten ausgeführt. Mit Schreiben vom 19.02.2013 übersandte die Beklagte den Widerspruch des Klägers gegen die Baueinstellungsverfügung sowie gegen den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid an das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt. Hierin hieß es, die Baueinstellungsverfügung sei am 07.12.2012 widerrufen worden, so dass sich der hiergegen erhobene Widerspruch nur noch gegen die Androhung des Zwangsgeldes und die Kostengrundentscheidung richte. Die dabei inzident zu prüfende Anordnung zur Einstellung aller genehmigungspflichtigen Arbeiten auf dem Grundstück sei rechtmäßig gewesen, da das aus dem Anbau von Balkonanlagen und den Umbaumaßnahmen innerhalb des Gebäudes bestehende Vorhaben genehmigungspflichtig gewesen sei. Die Androhung eines Zwangsgeldes von 20.000,00 € je Hauseingang sei dem Sachverhalt angemessen gewesen. Der Widerspruch gegen den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid könne sich nur noch gegen die Kostengrundentscheidung richten, da die Anwendung des Zwangsmittels eingestellt worden sei. Die dabei inzident zu prüfende Festsetzung des Zwangsgeldes sei rechtmäßig gewesen. Die Baueinstellung habe die Arbeiten im Inneren des Gebäudes mit umfasst. Diese hätten nicht weitergeführt werden dürfen, selbst wenn sie für sich genommen verfahrensfrei gewesen sein sollten. Mit Bescheid vom 01.06.2016 stellte das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt die Widerspruchsverfahren gegen die Baueinstellungsverfügung und den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid wegen Erledigung ein. Das Widerspruchsverfahren sei durch den Widerruf der Baueinstellungsverfügung und den damit verbundenen Wegfall der Rechtsgrundlage für den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid gegenstandslos geworden. Der erledigte Widerspruch sei weder erfolglos noch erfolgreich. Der Kläger habe somit keinen Anspruch auf Erstattung der Kosten, die durch die anwaltliche Vertretung in den ohne Entscheidung in der Sache beendeten Widerspruchsverfahren entstanden seien. Am 04.07.2016 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Klage erhoben. Der Kläger hat beantragt, 1. festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 04.09.2012 und der Bescheid der Beklagten vom 14.09.2012 rechtswidrig waren sowie 2. die Beklagte zu verpflichten, die Heranziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären und eine Kostengrundentscheidung zu seinen Gunsten zu treffen. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Mit Urteil vom 17.03.2017 - 4 A 194/16 MD - hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Der Klageantrag zu 1 sei unzulässig, da ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung nicht substantiiert belegt worden sei. Der Kläger könne sich insbesondere nicht mit Erfolg auf eine Wiederholungsgefahr berufen. Er habe vorgetragen, dass er immer mal wieder Sanierungsobjekte habe, bei denen sich ähnliche Fragen stellten. Dies sei nicht ausreichend. Es sei nur möglich, dass sich ähnliche Fragestellungen ergäben. Indes sei jedes Objekt anders und es könnten sich bei jedem Sanierungsobjekt auch andere baurechtliche Fragen stellen, dies sei jeweils abhängig von den jeweiligen tatsächlichen Verhältnissen. Es sei daher mindestens ungewiss, ob wieder ähnliche Fragen auftauchten. Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, die Heranziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Da die Beklagte keine Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO getroffen und auch die Widerspruchsbehörde keinen Widerspruchsbescheid erlassen habe, komme eine Kostenentscheidung zugunsten des Klägers nur in Betracht, wenn die Baueinstellung oder die Festsetzung des Zwangsgeldes nicht rechtmäßig gewesen sei. Die Behörde habe grundsätzlich die Wahl zwischen der Rücknahme und der Abhilfeentscheidung und hierüber nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Sachwidrig sei eine solche Entscheidung dann, wenn die Entscheidung nur der bloßen Vermeidung einer Kostenentscheidung zu ihren Lasten diene. Für den vorliegenden Fall bedeute dies, dass eine Verpflichtung der Beklagten zur Kostenentscheidung nur in Betracht komme, wenn der Widerruf der Baueinstellungsverfügung bzw. das Absehen von der Vollstreckung des Zwangsgeldes nur eine Umgehung der eigentlich zu treffenden Abhilfe gewesen sei. Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Baueinstellung widerrufen und keine Abhilfeentscheidung getroffen habe. Die Baueinstellungsverfügung sei rechtmäßig gewesen. Bei der Kontrolle am 03.09.2012 seien Grundrissveränderungen durch Schließen von Türöffnungen und Herstellen neuer Öffnungen auch in tragenden Wänden, durch Herausnahme von Wänden und durch Abbruch von Schornsteinzügen festgestellt worden. Die Vertreter der Beklagten hätten die Lage vor Ort so eingeschätzt, dass die Arbeiten über Instandsetzungsarbeiten hinausgingen. Diese Einschätzung sei zu diesem Zeitpunkt nicht zu beanstanden gewesen. Die Beklagte habe die Baueinstellungsverfügung auch aufrechterhalten und am 07.12.2012 als rechtmäßigen Verwaltungsakt widerrufen dürfen. Die Baueinstellungsverfügung sei bestimmt genug gewesen, obwohl sie nicht aufgelistet habe, welche Arbeiten im Einzelnen einzustellen seien, da sich der BauO LSA ohne weiteres entnehmen lasse, welche Arbeiten genehmigungsbedürftig seien. Dies müsse angesichts der Vielzahl an möglichen Arbeiten bei der Sanierung eines Mehrfamilienhauses nicht im Einzelnen mitgeteilt werden. Auch die Stornierung der Zwangsgeldfestsetzung durch die Beklagte begegne keinen Bedenken. Sie stelle keine Umgehung der Aufhebung der Zwangsgeldfestsetzung im Rahmen einer Abhilfeentscheidung dar. Die Voraussetzungen für eine Zwangsgeldfestsetzung hätten vorgelegen. Der Kläger habe zwischen der Baueinstellungsverfügung und der Zwangsgeldfestsetzung nicht dargelegt, dass seine Bautätigkeit sich nur auf genehmigungsfreie Tätigkeiten beziehe. Dies sei auch nicht aus sich heraus erkennbar gewesen, denn der Kläger habe zunächst durchaus Arbeiten durchgeführt, die baugenehmigungspflichtig gewesen seien, wie den Anbau der Balkone. Dass er in der Folge rein tatsächlich keine solche Bautätigkeit mehr durchgeführt habe, habe sich erst nachträglich herausgestellt. Da aber eine Baueinstellungsverfügung bereits aufgrund eines Anfangsverdachts ergehen dürfe, der hier lange Zeit nicht ausgeräumt worden sei, könne auch der Zwangsgeldfestsetzung nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, sie habe auf der fehlerhaften Annahme beruht, es würden genehmigungsbedürftige Tätigkeiten durchgeführt. Das festgesetzte Zwangsgeld sei auch nicht unangemessen hoch gewesen. Mit Beschluss vom 15.04.2019 hat der Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, soweit es den Klageantrag zu 2 abgewiesen hat, soweit dieser das Widerspruchsverfahren gegen den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 14.09.2012 betrifft. Im Übrigen hat er den Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt. Zur Begründung hat er ausgeführt, es lägen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vor, soweit das Verwaltungsgericht den Klageantrag zu 2 mit der Begründung abgewiesen habe, eine Kostenentscheidung zugunsten des Klägers komme nicht in Betracht, da die "Stornierung" der Zwangsgeldfestsetzung durch die Beklagte keinen Bedenken begegne und auch keine Umgehung der Aufhebung der Zwangsgeldfestsetzung im Rahmen der Abhilfeentscheidung darstelle. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruhe insoweit auf der Annahme, die Zwangsgeldfestsetzung sei rechtmäßig gewesen. Diese Auffassung habe der Kläger schlüssig in Frage gestellt. In einem Berufungsverfahren werde dies zu klären sein. Dies dürfte voraussetzen, dass der Kläger gegen die Baueinstellungsverfügung vom 04.09.2012 verstoßen, also genehmigungspflichtige Bauarbeiten durchgeführt habe. Das dürfte – ausgehend von der Stellungnahme des Prüfingenieurs Dipl.-Ing. D. B. vom 24.01.2012 – nicht der Fall gewesen sein. Davon gingen offenbar auch die Beteiligten übereinstimmend aus. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts dürfte allein der Anschein der Durchführung genehmigungspflichtiger Bauarbeiten die Festsetzung des Zwangsgeldes nicht rechtfertigen. Auch die Frage, ob das Zwangsgeld von 80.000,00 € unverhältnismäßig hoch gewesen sei, werde möglicherweise zu klären sein. Darüber hinaus werde geklärt werden müssen, ob die "Stornierung" der Zwangsgeldfestsetzung eine Umgehung der Aufhebung der Zwangsgeldfestsetzung im Rahmen einer Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO gewesen sei und allein der Vermeidung einer Kostenentscheidung zu Lasten der Beklagten gedient habe. Soweit sich der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die Abweisung des Klageantrags zu 2 richte, soweit dieser das Widerspruchsverfahren gegen die Baueinstellungsverfügung der Beklagten vom 04.09.2012 betreffe, lägen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vor. Nach dem Ergebnis der Kontrolle vom 03.09.2012 hätten hinreichende Anhaltspunkte dafür bestanden, dass es in tragenden Wänden zur Schließung von Türöffnungen und zur Herstellung neuer Türöffnungen und damit zu einer genehmigungspflichtigen Änderung tragender oder aussteifender Bauteile gekommen sei. Es bestünden auch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, soweit das Verwaltungsgericht den Klageantrag zu 1 als unzulässig abgewiesen habe. Der Kläger macht geltend, die Zwangsgeldfestsetzung vom 14.09.2012 sei rechtswidrig gewesen, da er keine baugenehmigungspflichtigen Arbeiten ausgeführt und somit nicht gegen die Verfügung vom 04.09.2012 verstoßen habe. Allein die irrige Annahme eines Verstoßes könne die Zwangsgeldfestsetzung nicht rechtfertigen. Anlass für die Zwangsgeldfestsetzung sei das Ergebnis der Baukontrolle vom 13.09.2012 gewesen. Hierbei sei festgestellt worden, dass die Balkontüren ordnungsgemäß gesichert seien. Außerdem sei ein Baufortschritt festgestellt worden. Hierbei habe es sich aber nur um genehmigungsfreie Arbeiten gehandelt. Er sei vor dem Erlass der Zwangsgeldfestsetzung auch nicht angehört worden. Das Zwangsgeld von 80.000,00 € sei zudem der Höhe nach unverhältnismäßig und für ihn existenzbedrohend gewesen. Auch ein wesentlich geringeres Zwangsgeld hätte seinen Zweck erreichen können, zumal es auch wiederholt hätte festgesetzt werden können. Es sei auch nicht zu erkennen, von welchen Erwägungen sich die Beklagte bei der Festsetzung des Zwangsgeldes habe leiten lassen. Der Widerspruch gegen die Zwangsgeldfestsetzung sei daher begründet gewesen, so dass die Beklagte den Zwangsgeldbescheid hätte aufheben und eine Kostenentscheidung zu seinen Gunsten treffen müssen. Sie habe mit der "Stornierung" des Zwangsgeldes eine sachgerechte Abhilfeentscheidung bewusst vermieden, um einer Kostenentscheidung zu ihren Lasten zu entgehen. Nachdem der Kläger zunächst angekündigt hat, zu beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 17.03.2017 – 4 A 194/16 MD – aufzuheben, soweit die Berufung zugelassen wurde, und die Beklagte zu verpflichten, die Heranziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären und eine Kostengrundentscheidung zu seinen Gunsten zu treffen, soweit es das Widerspruchsverfahren gegen den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 14.09.2012 betrifft, hat er in der mündlichen Verhandlung - nach einem Hinweis des Senats - die Klage geändert. Der Kläger beantragt nunmehr, das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 17.03.2017 – 4 A 194/16 MD – aufzuheben, soweit die Berufung zugelassen wurde, und den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 14.09.2012 aufzuheben, sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie trägt vor, die Zwangsgeldfestsetzung sei rechtmäßig gewesen. Es sei ein Verstoß gegen den Grundverwaltungsakt nach der Anordnung und während der Zeit, in der die vollziehbare Ordnungsverfügung noch gegolten habe, erfolgt. Durch den Kläger seien entgegen der Baueinstellungsverfügung einzelne Arbeiten des baugenehmigungspflichtigen Vorhabens fortgeführt worden. Die Baueinstellungsverfügung vom 04.09.2012 habe sich auf alle (genehmigungsbedürftigen) Bauarbeiten bezogen, die im Zusammenhang mit dem Um- und Ausbau der Gebäude B-Straße 9, 11, 13 und 13a (ehemals 12) – einschließlich der zunächst geplanten Balkonanlagen – gestanden hätten. Zu diesem Zeitpunkt habe es sich um ein einheitliches Vorhaben gehandelt, das nicht in genehmigungsfreie und genehmigungspflichtige Abschnitte habe aufgeteilt werden können. Die Frage der Genehmigungspflicht sei nach dem Gesamtvorhaben zu beurteilen gewesen. Von der Genehmigungspflicht seien somit auch für sich genommen genehmigungsfreie Arbeiten im Zusammenhang mit dem Gesamtvorhaben erfasst gewesen. Zwar habe sich die Einschätzung zweier Bauingenieure vor Ort, wonach tragende und/oder aussteifende Bauteile geändert worden seien, nachträglich nicht bestätigt. Zur Klärung hätte es jedoch dem Kläger oblegen, unverzüglich die erforderlichen Bestands- bzw. Planunterlagen zur Prüfung einzureichen. Ohne diese Unterlagen sei es nicht möglich gewesen, abschließend abzuschätzen, dass die vorgenommenen Arbeiten im Gebäude lediglich nichtragende/nichtaussteifende Bauteile betroffen hätten. Auch sei der vom Kläger angekündigte, sich auf die Balkone beziehende Bauantrag zunächst nicht bei der Bauaufsichtsbehörde eingegangen. Nach den im Rahmen einer Baukontrolle am 13.09.2012 getroffenen Feststellungen sei der Ausbau in den einzelnen Hauseingängen fortgeführt worden. Erst am 27.09.2012 habe der Kläger einen unvollständigen und daher nicht prüffähigen Bauantrag "Sanierung eines Mehrfamilienhauses und Anbau von Balkonen" für die Grundstücke O-Straße 2, 4, 6 und 8 sowie B-Straße 9, 11, 13 und 13a übergeben. Dass die einzelnen Arbeiten in den Gebäuden keine statisch-konstruktiven Baumaßnahmen beinhaltet hätten und verfahrensfrei gewesen seien, habe erst der später vom Kläger beauftragte Prüfingenieur unter Berücksichtigung der Bestandspläne und weiterer Unterlagen in seiner Stellungnahme vom 24.10.2012 festgestellt. Zudem habe der Kläger mündlich erklärt, nunmehr keine Balkonanlagen mehr errichten und die Balkontüren mit geeigneten Absturzsicherungen versehen zu wollen. Im Jahr 2016 habe er dann doch einen Bauantrag für die Errichtung der Balkonanlagen eingereicht. Inzwischen seien diese auch errichtet worden. Erst mit der Stellungnahme des Prüfingenieurs in Verbindung mit der Erklärung des Klägers, derzeit keine Balkonanlagen errichten zu wollen, sei die Aufhebung der Baueinstellung gerechtfertigt gewesen. Aufgrund dieser Sachlage sei aus Billigkeitsgründen von einer Fortführung des Vollstreckungsverfahrens, also einer Beitreibung des festgesetzten Zwangsgeldes, abgesehen worden. Eine Umgehung der Aufhebung der Zwangsgeldfestsetzung zu ihren Lasten liege nicht vor. Die Festsetzung des Zwangsgeldes sei nach den zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses gegebenen Gesamtumständen gerechtfertigt gewesen. Sie habe dabei maßgebend zu berücksichtigen gehabt, auf welche Weise effektiv die Einhaltung von Sicherheitsvorgaben sichergestellt werden könne. Da sie zu diesem Zeitpunkt aufgrund der getroffenen Feststellungen die Durchführung weiterer statisch-konstruktiver Prüfungen im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens für notwendig habe halten dürfen, sei sie verpflichtet gewesen, die Einhaltung der verfügten Baueinstellung wirksam sicherzustellen. Die Zwangsgeldfestsetzung habe sich in diesem Zusammenhang als wirksames Beugemittel erwiesen. Anderweitige Erkenntnisse, die sich im Nachgang auf der Grundlage erst dann vorliegender vollständiger Prüfunterlagen ergebende hätten, könnten nicht dazu führen, dass die zum maßgeblichen Zeitpunkt sachgerecht getroffene Entscheidung der Bauaufsichtsbehörde nachträglich als nicht gerechtfertigt erscheine. Soweit die Bauaufsichtsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung über die Anwendung bauaufsichtlicher Instrumentarien auf der Grundlage der vorliegenden Erkenntnisse eine sachgerechte Entscheidung treffe, müsse sie auch die Möglichkeit zur Vollstreckung dieser Instrumentarien haben. Anderenfalls liefe die wirksame Ausübung bauaufsichtlicher Befugnisse ins Leere. Die Zwangsgeldfestsetzung sei nicht aufgrund der Aussage eines Mieters erfolgt, wonach die Balkonanlagen "nicht wie im gegenüberliegenden Quartier als Holzkonstruktion ausgeführt werden, sondern aus Beton". Der Kläger habe im Anhörungsverfahren vielmehr selbst erklärt, Balkonanlagen errichten zu wollen. Mit Schreiben vom 20.08.2012 habe er ausgeführt, den Bauantrag für die Balkone in den nächsten 14 Tagen einreichen zu wollen. Mit den entsprechenden Bauarbeiten habe der Kläger bereits begonnen gehabt (Wanddurchbrüche für den Anbau von Balkonen). Die Aussage im vorgenannten Schreiben („Die fehlenden Brüstungen habe ich beim Kauf so übernommen, diese waren lediglich mit Sperrholzplatten gesichert.“) sei ebenfalls unzutreffend. Die Gebäude seien im Jahr 2011 von der Wohnungsbaugesellschaft A-Stadt mbH an den Kläger verkauft worden. Der Zustand der Gebäude zum Zeitpunkt des Verkaufs ergebe sich aus dem als Anlage überreichten Kurzexposé. Es hätten keine Brüstungen gefehlt. Es sei auch nichts mit Sperrholzplatten gesichert gewesen. Der Vermerk über die Ortsbesichtigung vom 13.09.2012, wonach die Balkontüren gesichert seien, habe sich auf das Objekt O-Straße 2, 4, 6 und 8 bezogen. Denn die Sicherung der Balkontüren der Wohnungen im 1., 2. und 3. Obergeschoss des Gebäudes O-Straße 2, 4, 6 und 8 sei dem Kläger zuvor mit Verfügung vom 31.08.2012 aufgegeben worden. Die Festsetzung des Zwangsgeldes sei auch der Höhe nach verhältnismäßig. Abgesehen davon, dass das Zwangsgeld lediglich als Beugemittel gedient habe und daher bei Beachtung der Baueinstellungsverfügung nicht festgesetzt worden wäre, sei vorliegend bereits am 11.10.2012, vor Eintritt der Fälligkeit, ein Mahnstopp veranlasst worden, so dass keine Beitreibung des Zwangsgeldes gegenüber dem Kläger erfolgt sei. Die festgesetzten 20.000,00 € je Hauseingang seien nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt worden, und zwar unter Berücksichtigung der Dringlichkeit (sicherheitsrelevante Baumaßnahmen) und der Bedeutung der Angelegenheit, des wirtschaftlichen Interesses des Klägers an der Nichteinhaltung des Baustopps, der finanziellen Leistungsfähigkeit des Klägers als Eigentümer vermieteter Mehrfamilienhäuser und seines bisherigen Verhaltens, bei anderen Bauvorhaben bereits illegale Maßnahmen durchgeführt zu haben. So sei im zeitlichen Zusammenhang mit dem vorliegenden Bauvorhaben festgestellt worden, dass der Kläger als Bauherr auf dem gegenüberliegenden Grundstück O-Straße 1 / B-Straße 5, 7 u.a. mehrere Balkonanlagen ohne die erforderliche Baugenehmigung und somit ohne geprüften Standsicherheitsnachweis errichtet und für die Mieter zur Nutzung freigegeben habe. Zudem sei dieses Gebäude nachweislich ohne die erforderliche Baugenehmigung geändert und das Dachgeschoss zu Wohnzwecken ausgebaut worden. Auch dieses Verhalten des Klägers sei bei der Höhe des Zwangsgelds zu berücksichtigen gewesen. Das Vorbringen des Klägers, nicht in jedem Hauseingang habe es einen Verstoß gegeben, sei unzutreffend. Der Verwaltungsvollzugsbeamte habe im Rahmen der Baukontrolle am 13.09.2012 festgestellt, dass der Ausbau in den einzelnen Eingängen (B-Straße 9, 11, 12 und 13) fortgeführt worden sei. Das Absehen von der Vollstreckung des Zwangsgeldes stelle sich vorliegend nicht als Umgehung der Abhilfeentscheidung dar. Der Widerspruch gegen den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid sei nicht erfolgreich i.S.d. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Für den Fall einer anderweitigen Erledigung des Widerspruchs entstehe kein Kostenerstattungsanspruch nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Die Aufhebung (Widerruf) der rechtmäßigen Baueinstellungsverfügung nach § 49 Abs. 1 VwVfG aufgrund der während des Widerspruchsverfahrens eingetretenen neuen Sachlage stelle keine Abhilfe im Sinne von § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG dar, so dass keine Kostenentscheidung zugunsten des Klägers zu treffen gewesen sei. Dies gelte entsprechend für die Zwangsgeldfestsetzung. Sie habe die "Erledigung" durch Einstellung der Vollstreckungsmaßnahmen nicht vorgenommen, um den Kosten des Widerspruchsverfahrens zu entgehen. Die "Stornierung" der Zwangsgeldfestsetzung sei nicht aufgrund des Widerspruchs des Klägers erfolgt. Vielmehr habe es die nach Erlass der Baueinstellungsverfügung und des Zwangsgeldfestsetzungsbescheides eingetretene neue Sachlage gerechtfertigt, neben der Aufhebung der Baueinstellung auch aus Billigkeitsgründen von der Beitreibung des Zwangsgeldes abzusehen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.