OVG 7 B 24.15

Leitsatz: 1. Bei der Ermessensentscheidung über die Zwangsgeldfestsetzung gemäß § 63 Abs. 3 Satz 2 AufenthG (juris: AufenthG 2004) muss die Behörde den in § 9 Abs. 2 VwVG geregelten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Dabei richtet es sich nach dem von dem Pflichtigen geforderten Verhalten, welche Anforderungen an die erforderlichen Kontrollmaßnahmen im Einzelnen gestellt werden. Komplexe rechtliche Erwägungen sind dabei weder gefordert noch aus sonstigen Gründen erforderlich.(Rn.36) (Rn.41) 2. Auf Verschulden kommt es jedenfalls bei der Zwangsgeldfestsetzung gemäß § 63 Abs. 3 Satz 2 AufenthG (juris: AufenthG 2004) nicht an. Insoweit sind die Erwägungen, die das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 16. Dezember 2004 - 1 C 30.03 - BVerwGE 122, 293 zur Auslegung des § 74 Abs. 2 AuslG 1990 als striktes Beugemittel ohne strafähnlichen Ahndungscharakter anstellte, auch unter Berücksichtigung des Wegfalls der früheren Bußgeldvorschrift auf § 63 Abs. 3 Satz 2 AufenthG (juris: AufenthG 2004) übertragbar.(Rn.43) Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 24. Juni 2014 geändert. Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Zwangsgeldfestsetzung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Rechtsgrundlage für die Festsetzung des Zwangsgeldes ist § 63 Abs. 3 AufenthG. Die Voraussetzungen des § 63 Abs. 3 Satz 1 und 2 AufenthG liegen vor. Das Zwangsgeld kann nach § 63 Abs. 3 Satz 2 AufenthG durch das Bundesministerium des Innern oder die von ihm bestimmte Stelle festgesetzt und beigetrieben werden (1.). Es beträgt nach § 63 Abs. 3 Satz 1 AufenthG für jeden Verstoß mindestens 1 000 und höchstens 5 000 Euro (2.) und setzt voraus, dass der Beförderungsunternehmer Ausländer einer Verfügung nach Absatz 2 zuwider beförderte (3.). Die Ermessensentscheidung der Klägerin ist nicht zu beanstanden (4.). Sie verstößt insbesondere nicht gegen den auch im Vollstreckungsrecht zu beachtenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (5.). Ein Verschulden der Pflichtigen ist nicht erforderlich (6.). 1. Die Zuständigkeit des Bundespolizeipräsidiums folgt aus der Aufgabenübertragung durch § 58 Abs. 1 BPolG i.V.m. § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b der Verordnung über die Zuständigkeit der Bundespolizeibehörden vom 22. Februar 2008 (BGBl. I S. 250 – BPolZV; vgl. zur früheren Regelung: BVerwG, Urteil vom 14. März 2006 – 1 C 3.05 – juris Rn. 12). 2. Das Zwangsgeld in Höhe vom 1 000 Euro entspricht dem Mindestbetrag in der Spanne des § 63 Abs. 3 Satz 1 AufenthG von 1 000 bis höchstens 5 000 Euro und wurde in dieser Höhe auch mit Bescheid vom 27. November 2007 angedroht. 3. Die Beklagte beförderte einer gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 63 Abs. 2 Satz 2 AufenthG kraft Gesetzes sofort vollziehbaren (inzwischen auch bestandskräftigen) Verfügung nach § 63 Abs. 2 AufenthG zuwider Ausländer ohne die nach der Verfügung erforderlichen Grenzdokumente. Die Beklagte untersagte der Klägerin mit Verfügung der Bundespolizeidirektion Koblenz vom 25. Juni 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Bundespolizeipräsidiums vom 3. November 2008, Ausländer ohne die erforderlichen Grenzübertrittsdokumente auf dem Luftweg in das Bundesgebiet zu befördern. Diese Untersagungsverfügung konkretisiert in rechtlich zulässiger Weise die Anforderungen an die Klägerin als Beförderungsunternehmerin zur Vorbereitung von Vollstreckungsmaßnahmen. Insoweit bestimmt § 63 Abs. 1 AufenthG, dass ein Beförderungsunternehmen Ausländer nur in das Bundesgebiet befördern darf, wenn sie im Besitz eines erforderlichen Passes und eines erforderlichen Aufenthaltstitels sind. Die Anforderungen sind in der Verfügung nur allgemein beschrieben; ihre nähere Ausgestaltung ergibt sich insbesondere aus den Regelungen des Aufenthaltsgesetzes. Im Aufenthaltsgesetz ist bestimmt, unter welchen Voraussetzungen ein Ausländer der Passpflicht genügt (§ 3 AufenthG) und welche Aufenthaltstitel erforderlich sind (§ 4 AufenthG). Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 AufenthG dürfen Ausländer nur in das Bundesgebiet einreisen oder sich darin aufhalten, wenn sie einen anerkannten und gültigen Pass oder Passersatz besitzen, soweit sie von der Passpflicht nicht durch Rechtsverordnung befreit sind. Damit ist zwar nicht ausdrücklich geregelt, wonach sich die Anerkennung richtet; es leuchtet aber unter Berücksichtigung von § 71 Abs. 6 AufenthG ohne Weiteres ein, dass die Anerkennung ein Akt innerstaatlicher Stellen ist und es insoweit um die Geltung des Passes nach hiesigen Vorstellungen geht, die durch Sinn und Zweck der Passpflicht determiniert werden (vgl. Beschluss des Senats vom 8. März 2013 – OVG 7 N 91.13 – juris Rn. 12). Hinsichtlich der danach maßgeblichen Bestimmungen kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf den vorgenannten Beschluss des Senats (a.a.O. Rn. 11) Bezug genommen werden: „Für die Anerkennung von Pässen und Passersatzpapieren ist vielmehr, worauf schon das Verwaltungsgericht hingewiesen hat, in § 71 Abs. 6 AufenthG eine besondere Regelung vorgesehen, nach der das Bundesministerium des Innern oder die von ihm bestimmte Stelle im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt über die Anerkennung durch eine Allgemeinverfügung entscheidet, die im Bundesanzeiger bekannt gemacht werden kann. Hiernach richtet sich, welche Passmuster für die Einreise anerkannt werden, danach bestimmt sich die Einreisekontrolle durch die Bundespolizei und daraus folgt auch für den Beförderungsunternehmer, welche Merkmale die von den zu befördernden Personen mitzuführenden Pässe erfüllen müssen. Ist als Merkmal eines Passes auch die Unterschrift des Inhabers (signature of bearer, signature du titulaire) vorgesehen, entspricht ein solcher Pass dem anerkannten Muster nur, wenn die Unterschrift darin vollzogen ist. Sinn und Zweck des Passerfordernisses bei der Einreise nach § 3 Abs. 1 AufenthG ist es, die Identität und Staatsangehörigkeit des Ausländers zweifelsfrei feststellen zu können; ein Nationalpass bescheinigt darüber hinaus die Rückkehrberechtigung. Es unterliegt keinem Zweifel, dass die persönliche Unterschrift des Passinhabers ein in diesem Sinne identitätsstiftendes Merkmal ist, weil sie – grundsätzlich reproduzierbar – von der Person stammt, ihre Zugehörigkeit zu dem Ausweispapier bekräftigt sowie je nach Art der Herstellung des Ausweispapiers und des Ausstellungsverfahrens auch ein Merkmal für die Echtheit des Ausweises ist. Es bedarf auch keiner näheren Ausführungen, dass die Unterschrift als Bindeglied zwischen Person und Ausweispapier unter einer Vielzahl von Gesichtspunkten, namentlich solchen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, von außerordentlicher Bedeutung ist. Abgesehen davon kann kein Interesse – auch keines ausländischer Staaten - daran bestehen, dass nicht unterschriebene, eine Verfälschung ermöglichende Reisedokumente überhaupt in das Hoheitsgebiet eines anderen Staates gelangen. Der Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass die Unterschrift auch nach den Verlautbarungen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation ICAO zwingender Bestandteil eines Reisepasses ist.“ Die Untersagungsverfügung fordert den Besitz von „ordnungsgemäßen“, d.h. den Maßstäben der Allgemeinverfügung vom 3. Januar 2005 entsprechenden Reisedokumenten. Die Klägerin kann der Zwangsgeldfestsetzung nicht mehr entgegenhalten, die Forderung nach dem Besitz von in diesem Sinne ordnungsgemäßen Reisedokumenten sei rechtswidrig. Denn was im Rahmen eines mehrstufigen Vollstreckungsverfahrens auf der vorangegangenen Stufe bestandskräftig entschieden ist, darf – ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit – zugrunde gelegt werden. Die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Akte ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30.03 – juris Rn. 15). Das diesbezügliche Vorbringen der Klägerin überzeugt daher nicht. 4. Die Zwangsgeldfestsetzung steht gemäß § 63 Abs. 3 Satz 2 AufenthG im Ermessen der Beklagten, da es festgesetzt werden „kann“, aber nicht muss. Eine solche Ermessensentscheidung ist gemäß § 114 Satz 1 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur eingeschränkt darauf zu überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. In diesem Sinne relevante Ermessensfehler sind hier nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Ermessensentscheidung der Beklagten entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts und der Klägerin nicht unverhältnismäßig. 5. Wie das Verwaltungsgericht im Ausgangspunkt zutreffend ausführte, muss nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der in § 9 Abs. 2 VwVG einfachrechtlich geregelte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werden (Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30.03 – juris Rn. 18 und Urteil vom 21. Januar 2003 – 1 C 5.02 – juris Rn. 18). Es überzeugt jedoch nicht, wenn das Verwaltungsgericht auf dieser Grundlage meint, im Einzelfall würden unzumutbar überspannte, mit dem Gesetzeszweck unvereinbare Anforderungen an die Beachtung des Verbots nach § 63 Abs. 2 Satz 1 AufenthG (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003 – 1 C 5.02 – juris Rn. 18) gestellt. Vielmehr ist das Verwaltungsgericht Potsdam selbst in früheren Entscheidungen zu der überzeugenden Erkenntnis gelangt, die fehlende Unterschrift in einem Pass lasse sich „unschwer – auf einen Blick – feststellen“ (vgl. Urteil vom 18. September 2013 – 8 K 2841/12 – juris Rn. 27). Die rechtlichen Erwägungen des erstinstanzlichen Urteils zu dem Verhältnis zwischen Aufenthaltstitel und Passpflicht gehen daran vorbei, was der Klägerin durch die Untersagungsverfügung und die dieser zu Grunde liegenden rechtlichen Regelungen aufgegeben wird. Die Mitarbeiter der Klägerin sollen bei der Kontrolle von Passagieren keine komplexen Erwägungen zum Verhältnis von Aufenthaltstitel und Pässen anstellen, sondern die Grenzübertrittsdokumente darauf überprüfen, ob Pass und Aufenthaltstitel vorhanden sind und jeweils den Voraussetzungen für eine Einreise genügen. Letztlich läuft die Erwägung des Verwaltungsgerichts Potsdam auf eine Überprüfung der Untersagungsverfügung hinaus, die im Rahmen der Zwangsgeldfestsetzung jedoch ausgeschlossen ist. Der Senat macht sich insoweit die Gründe des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30.03 – (juris Rn. 15), zu eigen, in denen es heißt: „Hält ein Beförderungsunternehmer die ihm abverlangten Pflichten für zu weitgehend oder fehlen aus seiner Sicht bereits die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Untersagungsverfügung, so hat er dies im Verfahren gegen das Beförderungsverbot geltend zu machen. Dringt er dort mit seinen Einwänden nicht durch, so kann er sich mit den gleichen Argumenten nicht erneut gegen die Androhung und Festsetzung von Zwangsgeld wenden. Vielmehr ist die abschichtende Wirkung der Bestandskraft der Grundverfügung (hier: Untersagungsverfügung) im Verhältnis zu den darauf beruhenden Vollstreckungsakten (hier: Zwangsgeldandrohung - Zwangsgeldfestsetzung - Zwangsgeldbeitreibung) zu beachten. Was im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens auf der vorangegangenen Stufe bestandskräftig entschieden ist, darf danach - ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit - unberücksichtigt bleiben. Denn die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Akte ist Bedingung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte.“ Auf die Umstände, unter denen der Passagier ausgereist ist, kann es schon deshalb nicht ankommen, weil die Allgemeinverfügung nur die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet betrifft (vgl. § 3 Abs. 1 AufenthG). Soweit die Klägerin nochmals die komplexen rechtlichen Überlegungen zu den Voraussetzungen der erforderlichen Aufenthaltstitel vertieft, die bereits das Verwaltungsgericht anstellte, verfehlt sie die Anforderungen, die an ihre Beschäftigten bei der Kontrolle der Reisedokumente der Passagiere vor Antritt eines Fluges mit dem Ziel eine Einreise in das Bundesgebiet zu stellen sind. So kann von diesen Kontrollpersonen gerade nicht erwartet werden, dass sie in eine Prüfung eintreten, ob der Flugpassagier die Voraussetzung erfüllt, unter denen er ohne Vorlage eines Reisepasses in das Bundesgebiet einreisen darf, wenn der Passagier zur Kontrolle einen Reisepass seines Heimatstaates vorlegt. In diesem Fall sind die Kontrollpersonen auf der Grundlage der Untersagungsverfügung der Beklagten dazu angehalten, den Pass auf solche Merkmale zu untersuchen, die seine Gültigkeit oder Anerkennungsfähigkeit in Frage stellen können, wie dies insbesondere bei einer fehlenden Unterschrift der Fall ist. Es zählt auch nicht zu den Aufgaben der Kontrollpersonen, in einem ihnen vorgelegten Reisepass alle Ein- und Ausreisestempel sowie früher erteilten Aufenthaltstitel auszuwerten, um daraus Schlüsse bezogen auf die Anerkennungsfähigkeit des Grenzdokumentes zu ziehen. Gefordert wird von ihnen allein, den Besitz des für die Einreise erforderlichen Aufenthaltstitels zu kontrollieren (vgl. § 63 Abs. 1 AufenthG). Ein von der Untersagungsverfügung nicht gefordertes Verhalten kann daher auch keinen rechtlich relevanten Vertrauenstatbestand begründen. Im Übrigen haben die von der Klägerin eingesetzten Kontrollpersonen solche Überlegungen tatsächlich nicht eingestellt, sondern nach der Einlassung der Klägerin vor Festsetzung des Zwangsgeldes bei der Kontrolle der Reisepässe nicht darauf geachtet, ob diese unterschrieben waren. 6. Auf Verschulden kommt es entgegen der von der Klägerin nunmehr in den Mittelpunkt ihres Vorbringens gerückten Ansicht nicht an. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht der Klägerin schon im Urteil vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30.03 – BVerwGE 122, 293-301, zitiert nach juris Rn. 16, entgegengehalten, sie verkenne den Charakter des Zwangsgeldes nach § 74 Abs. 2 AuslG als striktes Beugemittel ohne strafähnlichen Ahndungscharakter. Für seine Androhung und Festsetzung sei kein Verschulden des Beförderungsunternehmers erforderlich, wie dies die Klägerin der Sache nach sogar in der Form des Vorsatzes für geboten halte. Vielmehr diene die in § 74 Abs. 2 AuslG enthaltene Ermächtigung zur Androhung, Festsetzung und Beitreibung von Zwangsgeld ausschließlich der Vermeidung künftiger objektiver Rechtsverletzungen (so auch Urteil vom 21. Januar 2003, a.a.O., Rn. 28 f.). Die Überlegungen der Klägerin, aus denen sie ableitet, diese Entscheidung lasse sich nicht auf die hier maßgebliche Regelung in § 63 Abs. 2 AufenthG übertragen, überzeugen nicht. Insoweit ist zunächst anzumerken, dass das Bundesverwaltungsgericht in einer späteren Entscheidung bereits die neue Regelung einbezog, ohne eine Änderung festzustellen. Vielmehr nimmt es weiterhin an, „dass das Zwangsgeld zur Durchsetzung von Beförderungsverboten nach § 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG (jetzt: § 63 Abs. 2 und 3 AufenthG) eine ausschließlich präventive Funktion als Beugemittel hat, das darauf abzielt, künftige objektive Rechtsverletzungen zu vermeiden“ (Urteil vom 14. März 2006 – 1 C 11.05 – BVerwGE 125, 110-116, zitiert nach juris Rn. 9). Entgegen der Ansicht der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum strafähnlichen Charakter der zivilrechtlichen Unterlassungsvollstreckung nach § 890 ZPO in seinen Entscheidungen bereits umfassend berücksichtigt und als nicht einschlägig gewürdigt. Dem Urteil vom 21. Januar 2003 lässt sich insoweit Folgendes entnehmen (Rn. 19): „Soweit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur zivilrechtlichen Unterlassungsvollstreckung nach § 890 ZPO, auf die sich die Klägerin in der Revisionsverhandlung berufen hat, das rechtsstaatliche Schuldprinzip bei der Verhängung von Ordnungsgeld und Ordnungshaft anzuwenden ist, beruht dies auf deren auch strafähnlicher Wirkung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. April 1991 - 1 BvR 1443/87 - BVerfGE 84, 82 ; vgl. auch BVerfG, Kammer-Beschluss vom 28. Mai 1996 - 1 BvR 927/91 - NJW 1996, 2567 zu § 888 ZPO). Das ist jedenfalls auf das Zwangsgeld zur Durchsetzung eines Beförderungsverbots nach § 74 Abs. 2 AuslG i.V.m. §§ 6 ff. VwVG nicht übertragbar. Dabei kann offen bleiben, ob die Ermächtigung zur Erzwingung von Unterlassungen durch Zwangsgelder im Verwaltungsvollstreckungsrecht generell nur als striktes Beugemittel ohne strafähnlichen Ahndungscharakter ausgestaltet und zulässig ist (so Dünchheim NVwZ 1996, 117 ff. m.w.N.; a.A. Engelhardt/App, VwVG VwZG, 5. Aufl. 2001, § 14 VwVG Rn. 6). Jedenfalls für ein Zwangsgeld der vorliegenden Art ist das der Fall. Der Gesetzgeber hat, um die Einhaltung der Pass- und Visumpflicht zu sichern, neben dem Zwangsgeld zusätzliche Maßnahmen vorgesehen, so die Pflicht des Beförderungsunternehmers zur Rückbeförderung nach § 73 AuslG und dessen weitgehende Haftung für Kosten, die im Zusammenhang mit dem Versuch einer unerlaubten Einreise des beförderten Ausländers entstehen (§ 82 Abs. 3, § 83 AuslG). Außerdem hat er einen speziellen Ordnungswidrigkeiten-Tatbestand geschaffen, nach welchem dem Beförderungsunternehmer empfindliche Geldbußen bis 10 000 € (früher bis 20 000 DM) drohen, wenn er vorsätzlich oder fahrlässig "einer vollziehbaren Anordnung nach § 74 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 zuwiderhandelt" (§ 93 Abs. 3 Nr. 2 AuslG). Stellt sich die Beförderung als Einschleusen von Ausländern nach § 92 a i.V.m. § 92 Abs. 1 Nr. 6 AuslG dar, liegt eine Straftat vor. Betrachtet man diese Regelungen im Zusammenhang, ist die in § 74 Abs. 2 AuslG vorgesehene Ermächtigung zur Durchsetzung eines Beförderungsverbots im Wege des Verwaltungszwangs - durch Androhung, Festsetzung und Beitreibung von Zwangsgeld in dem gesetzlich vorgegebenen Rahmen - nach ihrem Regelungszweck ausschließlich auf eine präventive (Beuge-) Wirkung zur Vermeidung künftiger objektiver Rechtsverletzungen gerichtet. § 74 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AuslG ist demgemäß so auszulegen und anzuwenden, dass mit dem angedrohten Zwangsgeld auf den Beförderungsunternehmer eingewirkt werden soll, sich in Zukunft rechtstreu zu verhalten, d.h. das Beförderungsverbot und zugleich die Grenzen seiner Betriebsrechte unbedingt (in jedem Einzelfall) zu beachten. Dagegen darf das Zwangsgeld nicht als strafähnliche (repressive) Sanktion für begangenes Unrecht angedroht und verhängt werden; das folgt im Übrigen auch daraus, dass eine derartige Sanktion neben der gleichzeitig für dasselbe Verhalten vorgesehenen Geldbuße unverhältnismäßig wäre.“ Auf diese Ausführungen bezieht sich die Klägerin mit ihrer Überlegung, der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts sei mit der Abschaffung des Ordnungswidrigkeiten-Tatbestands die Grundlage entzogen worden. Insoweit lässt sich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung allerdings die von der Klägerin angenommene eindeutige Wertung nicht entnehmen. Dort heißt es: „Die Regelungen des § 93 Abs. 3 Nr. 2 und Abs. 5 letzte Alternative AuslG wurden nicht in das Aufenthaltsgesetz übernommen, da in diesen Fällen sowohl ein Zwangsgeld als auch ein Bußgeld zu zahlen wäre. Von einigen Gerichten wurden diese Regelungen unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen „Doppelbestrafung“ wiederholt in Frage gestellt“ (BT-Drs. 15/420, S. 99). Die Urheberin des Gesetzentwurfs will danach ein Nebeneinander von Zwangsgeld und Bußgeld vermeiden und führt dazu Gerichtsentscheidungen an, die sie weder als herrschende Meinung („einige“) darstellt noch sich selbst zu eigen macht. Ferner zieht sie daraus allein Schlüsse bezogen auf den Ordnungswidrigkeiten-Tatbestand, ohne damit die vorgefundene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Voraussetzungen für die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Frage zu stellen. Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht zur Bewertung eines Zwangsgeldes der vorliegenden Art als striktes Beugemittel ohne strafähnlichen Ahndungscharakter selbständig tragend auf zusätzliche, im Gesetz vorgesehene Maßnahmen abgestellt wie „die Pflicht des Beförderungsunternehmers zur Rückbeförderung nach § 73 AuslG und dessen weitgehende Haftung für Kosten, die im Zusammenhang mit dem Versuch einer unerlaubten Einreise des beförderten Ausländers entstehen (§ 82 Abs. 3, § 83 AuslG)“ und nur ergänzend („Außerdem“) den „speziellen Ordnungswidrigkeiten-Tatbestand“ angeführt. In der von der Klägerin nur punktuell zitierten Literatur wird jedenfalls von Dörig (NVwZ 2006, S. 1337 ff. ), Hailbronner (Ausländerecht, 91. Aktualisierung: September 2015, § 63 AufenthG Nr. 13), Bauer (in: Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 11. Auflage 2015, § 63 AufenthG, Rn. 13 ff.) und wohl auch Ott (in: GK-AufenthG, Stand: August 2008, § 63 Rn. 57 ff.) die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts weiterhin als zutreffend angesehen. Entsprechend wird auch in einer Kommentierung zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz betont, dass das Zwangsgeld (anders als die ältere Zwangsstrafe) heute keinen Strafcharakter mehr hat und kein Verschulden voraussetzt (Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, 10. Aufl. 2014, § 11 Rn. 1). Die Klägerin kann sich für ihre Auffassung allein auf Eberle (in: Storr u.a., Zuwanderungsrecht, 2. Aufl. 2008, § 63 AufenthG Rn. 6) und Geyer (in: Hofmann, Ausländerrecht, 2. Aufl. 2016, § 63 AufenthG Rn. 6) stützen. Eberle stellt jedoch pauschal und wenig überzeugend auf die Motive des Gesetzgebers ab, während Geyer auch dem Standard 3.55 des Anhangs 9 zum Internationalen Abkommen über die Zivilluftfahrt das Erfordernis eines Verschuldens („fine“?) entnimmt. Ähnlich argumentiert die Klägerin mit der Richtlinie 2001/51/EG („Sanktion“). Diese Überlegungen auf der Grundlage von Begriffen in einer Richtlinie bzw. einem Abkommen, die jeweils der Umsetzung in unterschiedliche nationale Rechtsordnungen bedürfen, führen jedoch nicht weiter, da sie jedenfalls einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen können, die Zwangsmittel vorsieht, bei denen die Zurechnung im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung erfolgt. Im Übrigen ist gerade der Hinweis auf Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2001/51/EG unergiebig, da dort von den erforderlichen Maßnahmen gesprochen wird, um sicherzustellen, dass die für Beförderungsunternehmen gemäß den Regelungen nach Artikel 26 Absätze 2 und 3 des Schengener Durchführungsübereinkommens vorgesehenen Sanktionen abschreckend, wirksam und angemessen sind. Der in der deutschsprachigen Fassung der Richtlinie verwendete Begriff der „erforderlichen Maßnahmen“ zeigt auf, dass das enge Verständnis der Klägerin, was unter „Sanktionen“ zu verstehen ist, nicht überzeugen kann, zumal die Richtlinie nach ihrem Art. 5 die Mitgliedstaaten nicht daran hindert, gegen die Beförderungsunternehmen, die ihren Verpflichtungen gemäß den Regelungen nach Artikel 26 Absätze 2 und 3 des Schengener Durchführungsübereinkommens und nach Artikel 2 dieser Richtlinie nicht nachkommen, andere Maßnahmen zu verhängen oder beizubehalten. Im Übrigen ist auch die Frage des Verschuldens im Sinne des § 890 ZPO nicht ohne Weiteres zu Gunsten der Klägerin zu beantworten. Denn bei juristischen Personen wie der Klägerin ist auf die für sie verantwortlich handelnden Personen in dem Sinne abzustellen, dass ein Verschulden auch auf einem schuldhaften Organisationsmangel beruhen kann, wobei der Pflichtige insbesondere alle erforderlichen und zumutbaren Maßnahmen treffen muss, um Zuwiderhandlungen durch Angestellte oder Beauftragte zu verhindern (vgl. Stöber, in: Zöller, Zivilprozessordnung, 31. Aufl. 2016, § 890 ZPO, Rn. 5 m.w.N.). Nach der Einlassung der Klägerin vor der Festsetzung des Zwangsgeldes spricht alles für ein Organisationsverschulden. Denn die Klägerin räumte eine Nachlässigkeit im Einzelfall ein und erklärte, alle Mitarbeiter seien noch einmal darauf hingewiesen worden, auf die Unterschrift in den Reisedokumenten der Fluggäste zu achten. Im Hinblick auf die zuletzt im Jahre 2007 wiederholte Unterlassungsverfügung spricht dies für ein Versäumnis der verantwortlich handelnden Führungskräfte der Klägerin, die nicht mit dem erforderlichen Nachdruck auf die Kontrolle der Unterschriften in Reisepässen, die eine entsprechende Eintragung vorsehen, hingewirkt haben. Selbst wenn sich diese Kontrollpflicht erst aus der Untersagungsverfügung vom 25. Juni 2007 ergeben habe sollte, hatte die Klägerin bis zu der von der Beklagten beanstandeten Unterlassung im Oktober 2008 hinreichende Gelegenheit, ihre Mitarbeiter auf entsprechende Kontrollen einzustellen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Revisionszulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO liegen nicht vor. Insbesondere sind die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt. Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes wegen des Verstoßes gegen eine Verfügung, mit der ihr die Beklagte untersagte, Ausländer ohne die erforderlichen Grenzübertrittsdokumente zu befördern. Die Klägerin, eine Aktiengesellschaft nach türkischem Recht mit Sitz in Istanbul, führt schon seit Jahrzehnten unter der Geschäftsbezeichnung „“ Linienflüge aus der Türkei u.a. zu verschiedenen Flughäfen in der Bundesrepublik Deutschland durch. Nach wiederholten Beanstandungen untersagte die Beklagte der Klägerin zuletzt durch Verfügung der Bundespolizeidirektion Koblenz vom 25. Juni 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Bundespolizeipräsidiums vom 3. November 2008, Ausländer ohne die erforderlichen Grenzübertrittsdokumente auf dem Luftweg in das Bundesgebiet zu befördern. Mit Bescheid vom 27. November 2007 drohte die Beklagte der Klägerin auf der Grundlage der vorgenannten Untersagungsverfügung ein Zwangsgeld in Höhe von 1 000 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an. Die Klagen gegen die Untersagungsverfügung und die Zwangsgeldandrohung blieben ohne Erfolg (Urteile des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 6. Juni 2012 – VG 8 K 2306/08 und VG 8 K 340/12 – und Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 8. März 2013 – OVG 7 N 90.13 und OVG 7 N 91.13 – juris). Verfassungsbeschwerden der Klägerin sind noch beim Bundesverfassungsgericht anhängig. Am 10. Oktober 2008 transportierte die Klägerin den sudanesischen Staatsangehörigen Z... mit dem Flug Nr. von Istanbul nach Hannover. Dieser verfügte über einen sudanesischen, nicht unterschriebenen Reisepass mit den folgenden, von deutschen Behörden erteilten und in den Reisepass eingebrachten Aufenthaltstiteln: Ein am 31. März 2008 in Riad ausgestelltes deutsches Visum sowie eine von der Stadt Hannover am 16. Juni 2008 erteilte Aufenthaltserlaubnis. Mit diesem Reisepass und dem darin eingebrachten Visum war der Passagier ausweislich der Stempel in seinem Pass bereits am 4. Juni 2008 über den Flughafen Frankfurt a.M. in die Bundesrepublik Deutschland eingereist, hatte im Rahmen seines Aufenthalts die Aufenthaltserlaubnis erhalten und war dann am 19. Juni 2008 über den Flughafen Hannover zunächst wieder ausgereist. Bei der Einreisekontrolle am Flughafen Hannover beanstandeten die Kontrollbeamten der Beklagten den Reisepass und gestatteten dem Passagier die Einreise erst, nachdem dieser die Unterschrift nachgetragen hatte. Die Beklagte unterrichtete die Klägerin mit Schreiben des Bundespolizeipräsidiums vom 2. Dezember 2008 von diesem Sachverhalt und gab ihr Gelegenheit, zu der beabsichtigten Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes Stellung zu nehmen. Die Klägerin versicherte, dass die Kontrollen durch geschulte und sehr erfahrene Mitarbeiter mit großer Sorgfalt ausgeführt worden seien, aber leider in den Reisedokumenten die fehlende Unterschrift übersehen worden sei. Alle Mitarbeiter seien noch einmal darauf hingewiesen worden, auf die Unterschrift in den Reisedokumenten der Fluggäste zu achten. Die Beklagte setzte mit Bescheid des Bundespolizeipräsidiums vom 10. Juni 2009 das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 1 000 Euro fest. Die Klägerin erhob fristgerecht Widerspruch, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 11. März 2011 zurückwies. Die Klägerin hat am 1. April 2011 beim Verwaltungsgericht Potsdam Klage erhoben und geltend gemacht, die Untersagungsverfügung und die Zwangsgeldandrohung seien rechtswidrig, weil das gesamte Verfahren der Beklagten zur Unterbindung unerlaubter Einreisen unverhältnismäßig und deshalb verfassungswidrig sei. Denn ihr könne die Vorverlagerung der Passkontrolle auf den Abflughafen nicht zugemutet werden. Ferner würdige die Beklagte den hohen sachlichen und personellen Aufwand nicht, den sie zur Vermeidung unerlaubter Beförderungen praktiziere, und die Beklagte torpediere Vergleichsverhandlungen. Jedenfalls sei es unverhältnismäßig, eine Unterschrift zu fordern, die kein zwingendes Gültigkeitsmerkmal von Pässen sei. Insoweit zeige schon die fehlende Unterschrift, dass die Ausstellungsbehörde diese nicht gefordert habe. Die Ahndung sei unverhältnismäßig. Hinzu komme, dass Aufenthaltstitel in den Pass eingetragen worden seien, ohne dass die Ausstellungsbehörde die fehlende Unterschrift gerügt hätte. Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid vom 10. Juni 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. März 2011 aufzuheben und die Beklagte zur Rückzahlung von 1 000 Euro nebst 5% Zinsen über dem Basiszinssatz seit dem 12. Juli 2009 zu verurteilen. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat vorgetragen, die Unterschrift sei eine unverzichtbare Gültigkeitsvoraussetzung für den Pass. Es komme nicht nur auf die Gültigkeit nach dem nationalen Recht des Ausstellerstaates, sondern gleichrangig hierneben auf die Anerkennung des Passes durch Deutschland an; nach deutschem Recht (§ 4 Abs. 1 i.V.m. § 11 Abs. 2 Nr. 2 PaßG) führe die fehlende Unterschrift zur Ungültigkeit. Auf die Aufenthaltstitel komme es nicht an, weil Passpflicht und Aufenthaltstitelpflicht unabhängig voneinander seien. Das Verwaltungsgericht Potsdam hat mit Urteil vom 24. Juni 2014 den Bescheid vom 10. Juni 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. März 2011 aufgehoben und die Beklagte verurteilt, an die Klägerin 1 000 Euro zu zahlen. Hinsichtlich des Zinsanspruchs wies es die Klage ab. Es vertrat die Auffassung, die allgemeinen vollstreckungsrechtlichen Voraussetzungen für die Festsetzung von Zwangsgeldern lägen vor, jedoch sei der Grundsatz der vollstreckungsrechtlichen Verhältnismäßigkeit nur zum Teil gewahrt. Dies sei dann nicht mehr der Fall, wenn die Anforderungen, die die Beklagte an das der Klägerin angesonnene Kontrollverhalten richte, in der Weise überspannt seien, dass der Klägerin eine Kontrolldichte und Kontrollgenauigkeit abverlangt würde, die entweder unzumutbar oder unerfüllbar wäre. Die vollstreckungsrechtliche Verhältnismäßigkeit sei dann nicht gewahrt, wenn die fehlende Unterschrift das einzige Ungültigkeitsmerkmal für den Pass sei und eine deutsche Ausländerbehörde oder Auslandsvertretung trotz der Ungültigkeit des Passes einen Aufenthaltstitel in den Pass eingebracht habe. Die Aufenthaltstitelpflicht und die Passpflicht bestünden zwar unabhängig voneinander und seien beide zu erfüllen. Das bedeute jedoch nicht, dass sie vollständig isoliert voneinander zu betrachten wären. Im Gegenteil stünden beide Pflichten in einem gesetzlich angeordneten Verhältnis zueinander: Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4 AufenthG gehöre die Erfüllung der Passpflicht zu den allgemeinen Voraussetzungen für die Erteilung von Aufenthaltstiteln. Sei ein Pass ungültig, so dürfe mangels Erfüllung der Passpflicht und vorbehaltlich des Vorliegens einer Ausnahme gemäß § 5 Abs. 3 AufenthG kein Aufenthaltstitel erteilt werden. Indem die für den Passagier zuständige Ausländerbehörde entgegen § 5 Abs. 1 Nr. 4 AufenthG eine „Niederlassungserlaubnis“ in den Pass eingeklebt habe, obwohl dieser mangels Unterschrift nicht gültig gewesen sei, habe diese die Anforderungen an die Kontrollen der Klägerin nachhaltig erhöht: Solle die Klägerin einen Passagier wegen Ungültigkeit des Passes zurückweisen, obwohl die zuständige Ausländerbehörde gleichwohl einen Aufenthaltstitel in diesen Pass eingeklebt habe, so werde ihr abverlangt, entweder auch das Vorliegen einer Ausnahme gemäß § 5 Abs. 3 AufenthG zu überprüfen, was faktisch nicht möglich sei, oder aber sich als Kontrollorgan über das Handeln der Ausländerbehörde zu gerieren. Beides sei der Klägerin nicht zuzumuten. Der Zahlungsausspruch rechtfertige sich aus § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Der Zinsantrag sei hingegen abzulehnen, weil eine Rechtsgrundlage für die Zinsforderung nicht ersichtlich sei. Die Beklagte hat die vom Senat mit Beschluss vom 15. Juli 2015 - OVG 7 N 132.14 - zugelassene Berufung mit am 14. August 2015 begründet. Sie meint, es treffe nicht zu, dass ein Luftfahrtunternehmen den Ausnahmetatbestand des § 5 Abs. 3 AufenthG prüfen müsse, denn über solche Ausnahmen entscheide gemäß § 3 Abs. 2 AufenthG das vom Bundesministerium des Innern beauftragte Bundesamt für Migration und Flüchtlinge durch einen Bescheid, mit dem der betreffende Ausländer vor der Einreise die Ausnahmegenehmigung nachweisen könne. Zu den Pflichten eines Luftfahrtunternehmens gehöre es hingegen zu prüfen, ob der Ausländer im Besitz eines erforderlichen Passes und eines erforderlichen Aufenthaltstitels sei. Mit der Prüfung, ob ein Pass unterschrieben sei oder im Falle der Eintragung minderjähriger Kinder im Pass der Eltern, ob nach Vollendung des zehnten Lebensjahres ein Lichtbild im Pass angebracht sei, werde von einem Luftfahrtunternehmen auch nichts Unzumutbares verlangt. Dies habe das Verwaltungsgericht in früheren Entscheidungen, z.B. im Urteil vom 18. September 2013 - VG 8 K 2841/12, zutreffend erkannt. Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 24. Juni 2014 zu ändern und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie hält das Urteil des Verwaltungsgerichts für zutreffend und weist ergänzend darauf hin, dass der Verstoß gegen das Beförderungsverbot für die Klägerin zum Zeitpunkt der Kontrolle am 10. Oktober 2008 nicht erkennbar gewesen sei. Zwar habe die Klägerin erkennen können, dass der Reisepass des Passagiers nicht unterschrieben gewesen sei. Allerdings sei für die Klägerin nicht erkennbar gewesen, dass in der fehlenden Unterschrift ein Verstoß gegen die Passpflicht liege. Denn es sei für die Klägerin bereits nicht ersichtlich gewesen, ob ein den Anforderungen der Passpflicht entsprechender Pass überhaupt erforderlich gewesen sei. Zudem sei durch die Praxis der im Vorfeld des streitgegenständlichen Vorfalls tätigen deutschen Behörden, die die fehlende Unterschrift im Reisepass des Passagiers mehrfach unbeanstandet gelassen hätten, für die Klägerin ein Vertrauenstatbestand gesetzt worden, der einer vollstreckungsrechtlichen Zurechenbarkeit des (unterstellten) Verstoßes gegen das Beförderungsverbot entgegenstehe. Darüber hinaus sei der Klägerin der (unterstellte) Verstoß gegen das Beförderungsverbot nicht anzulasten, da die Festsetzung des Zwangsgeldes gemäß § 63 AufenthG ein Verschulden der Klägerin voraussetze. Ein solches Verschulden könne der Klägerin im vorliegenden Einzelfall aufgrund der mangelnden Erkennbarkeit des Verstoßes gerade nicht zur Last gelegt werden. Zudem ergebe sich insbesondere aus dem behördlichen Vorverhalten und der mehrfachen, für die Klägerin erkennbaren Nichtbeanstandung des Passes ein erhebliches Mitverschulden der staatlichen Stellen, das ein etwaiges Verschulden der Klägerin in jedem Fall überwiege. Soweit das Bundesverwaltungsgericht für das Zwangsgeld nach § 74 Absatz 2 AuslG 1990 entschieden habe, dass ein Verschulden des Beförderungsunternehmers für die Zurechnung grundsätzlich nicht erforderlich sei, sei diese Rechtsprechung auf die aktuelle Rechtslage und den vorliegenden Sachverhalt nicht übertragbar: Das heutige Aufenthaltsgesetz enthalte - im Gegensatz zum Ausländergesetz 1990 - keinen gesonderten Ordnungswidrigkeiten-Tatbestand mehr. Der Gesetzgeber habe von einer Übernahme der vormaligen Bußgeldvorschrift bewusst abgesehen, da er sich den von einigen Gerichten geäußerten Bedenken gegen eine „Doppelbestrafung" angeschlossen habe. Für eine strafähnliche Wirkung des Beförderungsverbots spreche ferner deutlich der Wortlaut der europäischen Regelungen, die § 63 AufenthG zugrunde lägen. Die Ausgestaltung des Zwangsgeldes diene der Umsetzung der Richtlinie 2001/51/EG. Die Richtlinie wiederum ergänze Art. 26 Absatz 1 Buchst. b Absatz 2 des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ), der von den Mitgliedstaaten verlange, Sanktionen gegen Beförderungsunternehmer einzuführen, die Drittausländer, welche nicht über die erforderlichen Reisedokumente verfügten, auf dem Luft- oder Seeweg aus einem Drittstaat in ihr Hoheitsgebiet verbrächten. Die Richtlinie 2001/51/EG treffe in Art. 4 Absatz 1 nähere Vorgaben zur Ausgestaltung dieser Sanktionen. Die Verwendung des Begriffs „Sanktionen" lege bereits eine - zumindest auch - strafähnliche Wirkung der geforderten Maßnahmen nahe. In der Zusammenfassung zur Richtlinie 2001/51/EG würden die finanziellen Sanktionen sogar mit dem Wort „Geldstrafe" beschrieben. Zudem werde in den englischen Sprachfassungen des Art. 26 SDÜ sowie der Richtlinie 2001/51/EG für die Sanktionen der Begriff penalty verwendet, der sich ebenfalls mit „Strafe" übersetzen lasse. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei „eine strafrechtliche oder strafähnliche Ahndung einer Tat ohne Schuld des Täters rechtsstaatswidrig und verletze den Betroffenen in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Daher sei jedenfalls seit der Einführung des Aufenthaltsgesetzes das rechtsstaatliche Schuldprinzip bei der Festsetzung des Zwangsgeldes zu beachten. Dies werde bestätigt durch die Kommentarliteratur, in der beim Beförderungsverbot unter Verweis auf die Motive des Gesetzgebers darauf abgestellt werde, „ob der Unternehmer durch zumutbare Kontrollen eine Einreise hätte verhindern können und ob ihn diesbezüglich ein Verschulden trifft“. Ebenso stelle die allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zu § 63 AufenthG darauf ab, ob der Beförderungsunternehmer „bei Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt" hätte erkennen können, dass der Ausländer die nach § 63 Absatz 1 AufenthG erforderlichen Dokumente nicht besitze. Auch dies spreche deutlich für ein Verschuldenserfordernis. Setze die Festsetzung eines auf Grundlage von § 63 AufenthG verfügten Zwangsgeldes folglich ein Verschulden des Beförderungsunternehmers voraus, so könne ihm ein Verstoß gegen das Beförderungsverbot nur zur Last gelegt werden, wenn der Beförderungsunternehmer vorwerfbar, d.h. vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt habe. Dies ergebe sich aus § 276 Absatz 1 und 2 BGB, der als Ausdruck allgemeiner Rechtsgedanken auch im öffentlichen Recht sinngemäß anwendbar sei. Erste Voraussetzung der Fahrlässigkeit sei die Erkennbarkeit der Gefahr vor deren Verwirklichung. Es sei für die Klägerin jedoch nicht erkennbar gewesen, dass die fehlende Unterschrift des Reisepasses den (unterstellten) Verstoß gegen die Passpflicht zur Folge habe und das Beförderungsverbot verletze. Darüber hinaus ergebe sich insbesondere aus dem behördlichen Vorverhalten und der mehrfachen, für die Klägerin erkennbaren Nichtbeanstandung des Passes jedenfalls ein erhebliches Mitverschulden der staatlichen Stellen, das ein etwaiges Verschulden der Klägerin in jedem Fall überwiege. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen; ihr wesentlicher Inhalt ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.