OVG 4 B 22.17

Leitsatz: Berliner Richterinnen und Richter sind nicht vom Geltungsbereich des Landesgleichstellungsgesetzes erfasst.(Rn.19) Die Berufung wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zulässig. Sie ist nach § 18a Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 20 Satz 1 des Landesgleichstellungsgesetzes (LGG) vom 18. November 2010 (GVBl. S. 502), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. Mai 2016 (GVBl. S. 282, 287) als Feststellungsklage in einem gesetzlich besonders ausgeformten Organstreit statthaft (vgl. Senatsurteil vom 11. Juni 2013 – OVG 4 B 31.12 – juris Rn. 15). Die Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO, das Feststellungsinteresse gemäß § 43 Abs. 1 VwGO und das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin hat das Verwaltungsgericht mit zutreffender Begründung, auf die Bezug genommen wird, bejaht. Die Klage ist nicht begründet. Der Beklagte hat die Klägerin durch die unterlassene Beteiligung bei der Entscheidung über Berufungsvorschläge für die Bundesrichterwahl nicht in ihren organschaftlichen Rechten als Gesamtfrauenvertreterin verletzt. Dies folgt bereits daraus, dass das Landesgleichstellungsgesetz nicht für Richterinnen und Richter gilt. Maßnahmen, Vorlagen, Berichte und Stellungnahmen im Sinne von § 17 LGG, die allein Richterinnen und Richter betreffen, lösen kein Beteiligungsrecht der gemäß §§ 16, 16a LGG für die einzelnen Gerichte gewählten Frauenvertreterinnen und der nach § 18a LGG gewählten Gesamtfrauenvertreterin der Berliner Justiz aus. Der Geltungsbereich des Landesgleichstellungsgesetzes bestimmt sich nach § 1 LGG. Danach gilt das Gesetz für die Berliner Verwaltung (§ 2 des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes), für landesunmittelbare öffentlich-rechtliche Körperschaften, Anstalten und Stiftungen (§ 28 des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes), für die Gerichte des Landes Berlin, für den Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin, den Rechnungshof von Berlin und den Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit. Allein aus der Geltung des Gesetzes „für die Gerichte des Landes Berlin“ folgt nicht, dass damit neben den bei den Gerichten beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie Beamtinnen und Beamten auch die Richterinnen und Richter erfasst sind. § 1 LGG bedarf insoweit der Auslegung. Für die Auslegung einer Norm kommt es auf den in dieser zum Ausdruck kommenden objektivierten Willen des Gesetzgebers an, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist (BVerfG, Urteil vom 17. Januar 2017 – 2 BvB 1/13 – BVerfGE 144, 20 Rn. 555 auch zum Folgenden). Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder. Der Entstehungsgeschichte kommt für die Auslegung regelmäßig nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den allgemeinen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die ansonsten nicht ausgeräumt werden können. Die in den Gesetzesmaterialien dokumentierten Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen können nicht mit dem objektiven Gesetzesinhalt gleichgesetzt werden. Für die Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers sind vielmehr alle anerkannten Auslegungsmethoden heranzuziehen, die sich gegenseitig ergänzen und nicht in einem Rangverhältnis zueinander stehen. In Anwendung dieser Auslegungsgrundsätze sieht der Senat keine Grundlage für eine Auslegung von § 1 LGG im Sinne der bisherigen Rechtsanwendungspraxis, die Richterinnen und Richter vom Geltungsbereich des Landesgleichstellungsgesetzes erfasst sieht. Die systematische Auslegung führt zum gegenteiligen Ergebnis. Bei Betrachtung von § 1 LGG im Sinnzusammenhang mit den übrigen Regelungen des Landesgleichstellungsgesetzes findet sich kein Anhaltspunkt für eine Erstreckung des Geltungsbereichs auch auf Richterinnen und Richter. Vielmehr spricht die unveränderte Beibehaltung des auf das Personalvertretungsrecht Bezug nehmenden Regelungssystems des Landesgleichstellungsgesetzes bei Einfügung der Worte „für die Gerichte des Landes Berlin“ in § 1 LGG mit dem Neunten Gesetz zur Änderung des Landesgleichstellungsgesetzes vom 28. November 2010 (GVBl. S. 502) dagegen. Das Landesgleichstellungsgesetz gibt an keiner Stelle zu erkennen, dass es sich auch für Richterinnen und Richter Geltung beimisst. Dort, wo es die Personalvertretungen nach dem Personalvertretungsgesetz (PersVG) in den Blick nimmt (z.B. § 4 Abs. 5, § 10 Abs. 6, § 17 Abs. 2 Satz 4, § 18a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 LGG), finden die Richtervertretungen keine Erwähnung. Im Falle einer Erstreckung des Geltungsbereichs des Gesetzes auf die Richterschaft hätte dies nicht zuletzt zur Vermeidung der vom Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren und im Verfahren OVG 4 B 23.17 aufgezeigten Auslegungsschwierigkeiten zumindest nahegelegen. Insbesondere lassen § 16 Abs. 1 LGG und § 18a Abs. 1 LGG nicht nur eine Einbeziehung der Richterinnen und Richter in den Anwendungsbereich des Gesetzes nicht erkennen, sie stehen dieser bei wörtlichem Verständnis sogar entgegen. Auch wenn die in § 2 LGG formulierte Zielsetzung des Landesgleichstellungsgesetzes eine andere ist als diejenige des Personalvertretungsgesetzes, lehnt sich das Landesgleichstellungsgesetz eng an das Personalvertretungsgesetz an. Insbesondere inkorporiert es in § 16 Abs. 1 LGG und § 18a Abs. 1 LGG die „Dienststellen im Sinne des Personalvertretungsgesetzes“ als Bezugsgröße für die Wahl und die Tätigkeitsbereiche der einzelnen Frauenvertreterinnen und Gesamtfrauenvertreterinnen. Bei einer vom Wortlaut intendierten, am personalvertretungsrechtlichen Begriffsverständnis orientierten Auslegung sind Richterinnen nicht vom Anwendungsbereich erfasst. Denn der Begriff der Dienststelle ist im Berliner Personalvertretungsrecht nicht maßgeblich durch die räumliche oder organisatorisch - institutionelle Zuordnung, sondern durch die jeweilige Gesamtheit der in den in der Anlage zum Personalvertretungsgesetz genannten Stellen tätigen Dienstkräfte im Sinne des Personalvertretungsgesetzes geprägt (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 3 bis 5 PersVG, Nr. 12 Buchstaben a), b) und c) der Anlage zum PersVG). Gericht im Sinne der Nr. 6 der Anlage zum Personalvertretungsgesetz ist danach die Gesamtheit der dort tätigen Dienstkräfte im Sinne von § 3 PersVG. Zu diesen gehören Richterinnen und Richter nicht. Vor diesem Hintergrund lässt das Fehlen einer Richterin und Richter ausdrücklich vom Geltungsbereich des Gesetzes ausnehmenden Regelung nicht im Rahmen der systematischen Auslegung den Gegenschluss zu, diese seien selbstverständlich vom Geltungsbereich erfasst. Auch teleologische Erwägungen tragen nicht diesen Schluss. Sinn und Zweck des Landesgleichstellungsgesetzes werden nicht in Frage gestellt, wenn Richterinnen und Richter nicht vom Geltungsbereich des Gesetzes erfasst sind. Auch gebieten weder das europäische Gleichstellungsrecht (RL 2006/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen) noch das nationale Verfassungsrecht deren Gleichbehandlung mit Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern beziehungsweise Beamtinnen und Beamten in einem auf alle Beschäftigtengruppen gleichermaßen Anwendung findenden Gleichstellungsgesetz. Die von Verfassungs wegen besondere Rechtsstellung der Richterinnen und Richter als Organ der rechtsprechenden Gewalt (vgl. Art. 92, 97 und 98 GG) rechtfertigt gemessen an Art. 3 Abs. 1 GG auch insoweit eine gesonderte Betrachtung, wovon etwa der Gesetzgeber in Brandenburg durch die Schaffung einer richterlichen Gleichstellungsbeauftragten Gebrauch gemacht hat (§ 9a des Brandenburgischen Richtergesetzes in der Fassung vom 19. Juni 2019). Die Gesetzesmaterialien dokumentieren keine eindeutige gesetzgeberische Intention, die Richterschaft in den Geltungsbereich des Gesetzes einzubeziehen, der im Rahmen der Auslegung von § 1 LGG ausschlaggebendes Gewicht zukommen könnte. Die Entstehungsgeschichte bietet vielmehr Anlass, eine solche bewusste Entscheidung des Gesetzgebers in Frage zu stellen. Im ursprünglichen, im Juni 2010 eingebrachten Gesetzentwurf für ein Neuntes Gesetz zur Änderung des Landesgleichstellungsgesetzes (AbgH-Drs. 16/3267) war die Einbeziehung der Richterinnen und Richter in den Anwendungsbereich des Gesetzes ausdrücklich vorgesehen. Ein neuer Absatz 2 zu § 1 sollte, dem Vorbild „anderer Gleichstellungs- bzw. Gleichberechtigungsgesetze der Länder und des Bundes“ folgend (AbgH-Drs. 16/3267, S. 21), mit folgendem Wortlaut eingefügt werden: „Dieses Gesetz gilt für Beamtinnen und Beamte, Angestellte, Arbeiterinnen und Arbeiter, Richterinnen und Richter sowie zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigte unabhängig von der Rechtsform der Einrichtung gemäß § 1 Absatz 1, in der sie beschäftigt sind.“ Dieser Absatz hat keinen Eingang in das am 18. November 2010 vom Abgeordnetenhaus verabschiedete Gesetz gefunden. Die Gründe hierfür erschließen sich nicht aus den Materialien. Insbesondere ergibt sich aus diesen nicht, dass dem vorgesehenen neuen Absatz 2 zweifelsfrei kein eigenständiger Regelungsgehalt beigemessen wurde. Die Begründung des Gesetzentwurfs trifft hierzu keine eindeutige Aussage, wenn einerseits ausgeführt wird, der neue § 1 Absatz 2 schaffe hinsichtlich des personellen Geltungsbereichs mehr Klarheit, „ohne inhaltliche Änderungen bzw. Erweiterungen vorzunehmen“, andererseits aber ausdrücklich betont wird, dass das Landesgleichstellungsgesetz „damit insbesondere auch für die Richterinnen und Richter der Berliner Gerichtsbarkeit“ gelte (AbgH-Drs. 16/3267, S. 21). Soweit Absatz 2 zu § 1 in den Ausschussprotokollen Erwähnung findet, wird die Erweiterung des Geltungsbereichs auf Richterinnen und Richter als dessen Regelungsgehalt thematisiert. So erklärte die Vertreterin der Landesarbeitsgemeinschaft der gewählten Frauenvertreterinnen in den Dienststellen des Landes Berlin im Rahmen der Anhörung im Ausschuss für Wirtschaft, Technologie und Frauen am 6. September 2010 auf Bitte der Abgeordneten der SPD, „noch mal deutlicher ein paar Worte“ dazu zu sagen, „wie durch den vorgeschlagenen neuen Absatz 2 in § 1, also § 1 Abs. 2, ein höheres Maß an Klarheit darüber geschaffen wird, für wen das LGG gelten soll“ (Wortprotokoll WiTechFrau 16/65, S. 11): „Zu dem neuen Abs. 2 in § 1: Das Einzige, was für mich eindeutig eine Erweiterung des LGG darstellt, ist der Hinweis auf den Geltungsbereich der Richterinnen und Richter. Alles andere ist mir suspekt, und ich denke, das könnte man vielleicht auch in Abs. 1 unterbringen“ (Wortprotokoll WiTechFrau 16/65, S. 16). Die damalige Justizsenatorin bedauerte in der Sitzung des Rechtsausschusses vom 3. November 2010 mit Blick auf den später Gesetz gewordenen Änderungsantrag der Fraktionen der SPD und der Linken (Anlage 3 zum Beschlussprotokoll WiTechFrau 16/69 vom 8. November 2010), „dass insbesondere die Anregung der Justizverwaltung, dass darunter auch Richterinnen und Richter fielen, wieder gestrichen werden solle“ (Inhaltsprotokoll Recht 16/66, S. 5). Die Art und Weise, wie das Land Berlin seine Verpflichtung aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG und Art. 10 Abs. 3 Satz 2 der Verfassung von Berlin erfüllt, die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern auch in der Richterschaft zu fördern und auf die Beseitigung bestehender Nachteile hinzuwirken, obliegen der Ausgestaltungsbefugnis der Exekutive und des Gesetzgebers (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. November 2003 – 1 BvR 302/96 – BVerfGE 109, 64 und juris Rn. 212). Es ist dem Senat verwehrt, Regelungsdefiziten unter dem Mantel der (teleologischen) Auslegung anstelle des Gesetzgebers abzuhelfen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Insbesondere wirft die streitentscheidende Auslegung nicht revisiblen Landesrechts keine in einem Revisionsverfahren zu klärenden Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung auf. Die Beteiligten streiten um das Beteiligungsrecht der Klägerin bei der Entscheidung des Beklagten über Berufungsvorschläge zur Bundesrichterwahl im März 2015. Der Beklagte lehnte die von der Klägerin im November 2014 erbetene Beteiligung mit der Begründung ab, bei der Entscheidung über die Berufung der Richterinnen und Richter an Bundesgerichten handele es sich nicht um eine dem Landesgleichstellungsgesetz (LGG) unterfallende Maßnahme. Der Beklagte sei ausschließlich in seiner Funktion als Mitglied des Bundesrichterwahlausschusses in das Berufungsverfahren eingebunden. Auf die Beanstandung der Klägerin, bei den Besetzungsvorschlägen handele es sich um selbständige, beteiligungsfähige Zwischenentscheidungen zu personellen Maßnahmen, an denen sie zu beteiligen sei, hielt der Beklagte mit Schreiben vom 9. Januar 2015 an seiner Auffassung fest. Mit Schreiben vom 16. Januar 2015 wandte sich die Klägerin an die damalige Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen und beanstandete gemäß § 18a Abs. 4 Satz 2, § 18 Abs. 2 LGG ihre Nichtbeteiligung. Die Senatsverwaltung erachtete die Beanstandung mit an die damalige Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz gerichtetem Schreiben vom 17. Februar 2015 als begründet. Seit der Gesetzesänderung im Jahr 2010 gelte das Landesgleichstellungsgesetz auch ausdrücklich für die Gerichte des Landes Berlin und somit auch für die Richterschaft. Die Entscheidung über die Aufnahme von Richterinnen und Richtern in die Berliner Vorschlagsliste stelle eine beteiligungspflichtige Maßnahme im Sinne des Landesgleichstellungsgesetzes dar. Im Nachgang zur Bundesrichterwahl vom 5. März 2015 bekundete die Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz die Absicht, künftig zur Gewinnung der Wahlvorschläge ein Interessenbekundungsverfahren durchzuführen und die Klägerin hieran zu beteiligen. Die Klägerin hat am 3. September 2015 gemäß § 20 LGG das Verwaltungsgericht Berlin angerufen mit dem sinngemäßen Antrag festzustellen, dass der Beklagte sie dadurch in ihren Rechten nach dem Landesgleichstellungsgesetz verletzt habe, dass er sie bei der Entscheidung über die Auswahl von Berliner Richterinnen und Richtern für die Besetzungsvorschläge zur Bundesrichterwahl im März 2015 nicht beteiligt habe. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 4. Oktober 2017 als unbegründet abgewiesen. Es hat in Zweifel gezogen, aber im Ergebnis offen gelassen, ob das Landesgleichstellungsgesetz auf die Berliner Richterinnen und Richter Anwendung findet. Der Wortlaut des Gesetzes und dessen Entstehungsgeschichte seien nicht eindeutig. Jedenfalls unterfalle die Entscheidung über die Besetzungsvorschläge für die sich nach weitgehend nicht justiziablem Bundesrecht richtende Bundesrichterwahl nicht dem Landesgleichstellungsgesetz. Die Entscheidungsfindung und Auswahl der Besetzungsvorschläge sei überdies keine Maßnahme im Sinne des § 17 LGG, da dadurch weder die Vorgeschlagenen noch die Nichtberücksichtigten in ihrer Rechtsstellung berührt seien. Im Übrigen ergäbe sich ohnehin keine Zuständigkeit der Klägerin. Nach § 18a Abs. 4 Satz 1 LGG sei die Gesamtfrauenvertreterin zuständig für die Beteiligung an den Angelegenheiten, an denen der Gesamtpersonalrat zu beteiligen sei, sowie für die Beteiligung bei allen sozialen, organisatorischen und personellen Maßnahmen, für die die Zuständigkeit einer Frauenvertreterin nicht gegeben sei, sowie für Angelegenheiten, für die die Zuständigkeit des Hauptpersonalrats begründet worden sei. Hier seien weder der Gesamt- noch der Hauptpersonalrat zu beteiligen gewesen, weil es sich nicht um eine personalvertretungsrechtliche, sondern um eine richterrechtliche Personalmaßnahme gehandelt habe. Die Richtervertretungen nach dem Berliner Richtergesetz (Richterrat und Präsidialrat) seien in § 18a Abs. 4 Satz 1 LGG aber nicht genannt. Die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung von § 18a Abs. 4 LGG lägen nicht vor. Im Übrigen wäre weder der Richter- oder Präsidialrat noch der Gesamt- oder Hauptpersonalrat bei der dem Streit zugrundeliegenden Einzelpersonalmaßnahme zu beteiligen gewesen. Die Zuständigkeit der Klägerin ergebe sich auch nicht aus § 18a Abs. 4 Satz 1 Alt. 2 LGG, der nicht den Charakter einer materiellen Auffangbefugnisnorm habe. Gegen dieses ihr am 27. Oktober 2017 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 24. November 2017 beim Verwaltungsgericht die von diesem wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt und diese am 29. Januar 2018 innerhalb der bis zu diesem Tag verlängerten Berufungsbegründungsfrist begründet. Sie macht im Wesentlichen geltend, entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sei der Anwendungsbereich des Landesgleichstellungsgesetzes auch auf Berliner Richterinnen und Richter gegeben. Einer insoweit lediglich den Charakter einer Klarstellung habenden Änderung im Rahmen des Neunten Gesetzes zur Änderung des Landesgleichstellungsgesetzes habe es nicht bedurft. Der Anwendungsbereich sei bereits vorher eröffnet gewesen. Er sei nicht durch die beabsichtigte, letztlich aber nicht erfolgte Klarstellung verändert worden, die lediglich eine Anpassung an andere Vorschriften habe bewirken sollen. Dies ergebe sich aus Seite 11 des Protokolls des Ausschusses für Wirtschaft, Technologie und Frauen vom 6. September 2010. Diese Auffassung habe auch die Senatsverwaltung für Justiz vertreten, wie sich aus einem Schreiben des damaligen Präsidenten des Landgerichts vom 4. April 2011 ergebe. Bei der Vorauswahl und Benennung von Kandidatinnen und Kandidaten an den Richterwahlausschuss handele es sich um eine Maßnahme im Sinne des § 17 LGG. Mit dem Vorschlag an den Bundesrichterwahlausschuss sei nicht nur eine rechtlich unverbindliche Aussicht verbunden, sondern wegen der Bindung des Richterwahlausschusses an die Vorschläge seiner Mitglieder ein hinreichend verfestigter Anspruch. Die Beteiligung an dieser Maßnahme habe nach § 18a Abs. 4 Satz 1 Alt. 2 LGG in der Zuständigkeit der Klägerin gelegen. Es komme allein darauf an, dass jedenfalls eine andere Frauenvertreterin nicht zuständig gewesen sei und nicht, ob zeitgleich das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung bestanden habe. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Oktober 2017 zum Aktenzeichen VG 5 K 242.15 zu ändern und festzustellen, dass der Beklagte ihre Rechte nach dem Landesgleichstellungsgesetz dadurch verletzt hat, dass er sie bei der Entscheidungsfindung und Auswahl der Besetzungsvorschläge für die Bundesrichterwahl am 5. März 2015 Berliner Richterinnen und Richter betreffend nicht gemäß § 17 Abs. 1 des Landesgleichstellungsgesetzes beteiligt hat. Der Beklagte beantragt, die Berufung der KIägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Oktober 2017 zurückzuweisen. Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und weist ergänzend darauf hin, dass der im Gesetzgebungsentwurf noch enthaltene Absatz 2 zu § 1 LGG auf Vorschlag der damaligen Senatsverwaltung für Justiz in den ursprünglichen Gesetzentwurf aufgenommen worden sei, nachdem diese die im Gesetzgebungsverfahren federführende Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Frauen darauf hingewiesen habe, dass die ausdrückliche Erstreckung des Anwendungsbereichs auf die „Gerichte des Landes Berlin“ nicht dazu führen werde, dass die Frauenvertreterinnen künftig bei Maßnahmen im Richterrecht zu beteiligen seien. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie den Verwaltungsvorgang der Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz und den Verwaltungsvorgang der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.