OVG 12 S 82.16

Leitsatz: Zu Bildung und Sitzverteilung in den Ausschüssen der Bezirksverordnetenversammlung der Berliner Bezirke.(Rn.3) Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. November 2016 wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt. Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat sich das Verfahren nicht durch die Wahl der Bürgerdeputierten in der Hauptsache erledigt. Abgesehen davon, dass sich die von der Antragstellerin behauptete Fehlerhaftigkeit der Entscheidung der Antragsgegnerin über die Besetzung der Ausschüsse im Bereich der Bürgerdeputierten nicht auswirken dürfte, könnten solche Vollzugsschritte auch als unbeachtlich behandelt bzw. aufgehoben werden. Das Beschwerdevorbringen, anhand dessen die Entscheidung zu überprüfen ist (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), rechtfertigt jedoch eine Änderung des angefochtenen Beschlusses nicht. Unter diesen Umständen sieht der Senat von einer Beiladung ab, wie sie die Antragstellerin angeregt hat (gemeint ist offenbar eine Beiladung des Landes, vertreten durch die für die Bezirksaufsicht zuständige Senatsverwaltung für Inneres und Sport). Es liegt kein Fall einer notwendigen Beiladung vor (§ 65 Abs. 2 VwGO); eine einfache Beiladung gemäß § 65 Abs. 1 VwGO ist selbst bei einer als grundsätzlich zu bewertenden Fragestellung des Bezirksverwaltungsrechts nicht geboten, wenn sie die Beschwerdeentscheidung im Eilverfahren verzögern würde. Die Beteiligten streiten über die Sitzverteilung in bestimmten Ausschüssen der Bezirksverordnetenversammlung im Bezirk Neukölln, die die Antragsgegnerin – nachdem eine Vereinbarung der Fraktionen nicht zustande gekommen war – mit Beschluss vom 27. Oktober 2016 dahin festgelegt hat, dass sich die Ausschüsse jeweils aus zehn Bezirksverordneten und vier Bürgerdeputierten zusammensetzen, wobei von den auf die Bezirksverordneten entfallenden Sitzen nach dem d´Hondtschen Höchstzahlverfahren vier auf die SPD, zwei auf die CDU, zwei auf die Grünen und jeweils einer auf die AfD und die Antragstellerin entfallen und nach erneuter Anwendung des genannten Höchstzahlverfahrens von den Sitzen der Bürgerdeputierten zwei von der SPD und jeweils einer von der CDU sowie von den Grünen zu besetzen sind. Die Antragstellerin vertritt die Auffassung, das Höchstzahlverfahren hätte nur einmal unter Einschluss der Bürgerdeputierten für alle 14 Sitze zur Anwendung kommen dürfen mit der Folge, dass fünf Sitze auf die SPD, drei auf die CDU und jeweils zwei auf die Grünen, die AfD und die Antragstellerin entfallen wären. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer auf vorläufige Nichtanwendung des genannten Beschlusses zur Ausschussbesetzung gerichteten einstweiligen Anordnung abgelehnt. Zur Begründung hat es auf die Vorschrift des § 9 Abs. 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes - BezVG - in der Fassung vom 10. November 2011 (GVBl. S. 693) hingewiesen, wonach jede Fraktion ein Grundmandat erhält (Satz 1) und die Verteilung der Ausschusssitze einschließlich der Sitze der Bürgerdeputierten insgesamt zwischen den Fraktionen nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen in der Bezirksverordnetenversammlung vereinbart werde; komme eine solche Vereinbarung nicht zustande, entscheide die Bezirksverordnetenversammlung nach den vorstehenden Grundsätzen (Satz 2). Ein bestimmtes Berechnungsverfahren zur Ermittlung der Sitzverteilung sei nicht vorgeschrieben. Vielmehr verbleibe der Bezirksverordnetenversammlung bei Beachtung der im Gesetz festgelegten Grundsätze und des sonstigen höherrangigen Rechts, soweit dieses unter Beachtung der besonderen Rechtsnatur der Bezirke als Selbstverwaltungseinheiten ohne Rechtspersönlichkeit (§ 2 Abs. 1 BezVG) Anwendung finde, ein Gestaltungsspielraum, der etwa auch die Übernahme einer zuvor nicht zustande gekommenen Vereinbarung einschließe. Da das Stärkeverhältnis der Fraktionen in der Bezirksverordnetenversammlung in den Ausschüssen als bedeutend kleineren Gremien durch die bekannten Berechnungsverfahren regelmäßig nicht absolut verzerrungsfrei oder proporzgenau widergespiegelt werden könne, dürfe der Abbildung der Mehrheitsverhältnisse besondere Bedeutung beigemessen werden. Dies entspreche Sinn und Zweck der Ausschüsse, die ohne eigene Entscheidungsbefugnis die Beschlüsse der Bezirksverordnetenversammlung maßgeblich vorbereiteten. Es sei nicht ersichtlich, dass der hiernach eröffnete Gestaltungsspielraum durch die zweistufige Anwendung des Höchstzahlverfahrens nach d´Hondt überschritten sei. Die auf diese Art ermittelte Sitzverteilung bilde insbesondere die Mehrheitsverhältnisse in der Bezirksverordnetenversammlung (SPD: 19 Sitze, CDU: 10 Sitze, Grüne: 9 Sitze, AfD: 8 Sitze und Die Linke: 7 Sitze) detailgetreuer ab als die von der Antragstellerin reklamierte Berechnung. So verfüge auch die Konstellation SPD/Grüne sowohl im Plenum über eine Mehrheit (28 Sitze) als auch in den betroffenen Ausschüssen (Bezirksverordnete: sechs von zehn Stimmen; mit Bürgerdeputierten insgesamt neun von 14 Stimmen). Nach der Berechnungsweise der Antragstellerin würden SPD und Grüne dagegen nur über sieben von 14 Stimmen verfügen. Zudem werde mit der angewandten Verfahrensweise der Unterscheidung zwischen Bezirksverordneten und Bürgerdeputierten Rechnung getragen. Demgegenüber vermag die Beschwerde nicht glaubhaft zu machen, dass das angewandte zweistufige Berechnungsverfahren einer Überprüfung im Hauptsacheverfahren mit erheblicher Wahrscheinlichkeit, die hier wegen der Auswirkungen der begehrten einstweiligen Anordnung für die Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlung zu fordern ist, nicht standhalten wird. § 9 Abs. 2 Satz 2 BezVG räumt den Fraktionen wie auch der subsidiär vorgesehenen Entscheidung der Bezirksverordnetenversammlung einen Gestaltungsspielraum ein (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. März 2006 – OVG 7 S 7.06 – BA S. 5). Dieser Gestaltungsspielraum findet seine äußere Grenze in den gesetzlichen Festlegungen zur Größe der Ausschüsse in § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 BezVG, die aber ihrerseits einen Spielraum eröffnen, um dem grundsätzlich auch für die Ausschüsse der Berliner Bezirksverordnetenversammlungen geltenden Spiegelbildlichkeitsgrundsatz nach den jeweiligen konkreten Umständen möglichst weitgehend Rechnung zu tragen. Auch dieser Grundsatz, der in § 9 Abs. 2 Satz 2 BezVG mit der Wendung „nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen in der Bezirksverordnetenversammlung“ seinen Ausdruck findet, schränkt den nach der Vorschrift eröffneten Gestaltungsspielraum ein und intendiert, wie davon Gebrauch zu machen ist. Einer exakten oder proporzgenauen Abbildung des Stärkeverhältnisses der Fraktionen setzt die gesetzliche Festlegung der maximalen Anzahl der Ausschusssitze allerdings Grenzen (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 22. Februar 1996 – OVG 8 S 37.96 – juris Rn. 20). Zudem ist bei der Ausfüllung des Gestaltungsspielraums zu beachten, dass Art. 73 Abs. 2 VvB und § 9 Abs. 1 Satz 4 BezVG die Möglichkeit der Zuwahl von Bürgerdeputierten (§ 20 ff. BezVG) eröffnen, die nach den Vorschlägen der Fraktionen von der Bezirksverordnetenversammlung gewählt werden (§ 21 Abs. 1 Satz 1 BezVG). Für die Aufstellung dieser Listen muss klar sein, wieviel Bürgerdeputierten-Sitze auf die Fraktionen entfallen, wenn das Gesetz postuliert, dass die Vorschläge mindestens doppelt soviel Bewerber enthalten sollen, wie auf die Fraktionen Sitze entfallen (§ 21 Abs. 1 Satz 2 BezVG). Im Übrigen bestehen zwischen Bezirksverordneten und Bürgerdeputierten wesentliche Unterschiede, die zu beachten sind (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 17. Dezember 1990 – VG 1 A 651.90 – LKV 1991, 351); der Umstand, dass die Bürgerdeputierten „hinzuzuwählen“ sind, steht einem zweischrittigen Berechnungsvorgang, bei dem zunächst die Ausschusssitze unter den Bezirksverordneten verteilt werden und in einem zweiten Schritt zu ermitteln ist, wie sich die Bürgerdeputierten auf die Fraktionen verteilen, nicht entgegen. Insofern erhebt auch die Beschwerde keine Bedenken dagegen, die Verteilung der Bürgerdeputierten nach dem d´Hondtschen Höchstzahlverfahren vorzunehmen, denn auch sie hält eine Zuweisung von zwei Bürgerdeputierten an die SPD und von jeweils einem an die CDU und die Grünen für sachangemessen. Anders als die Antragsgegnerin sieht sie aber eine Gesamtverteilung der Ausschusssitze ohne Differenzierung zwischen Bezirksverordneten und Bürgerdeputierten nach einem einheitlichen Berechnungsverfahren als den maßgeblichen Schritt zur Abbildung des Stärkeverhältnisses an. Auch wenn keine Zweifel daran bestehen, dass die (weiteren) Ausschüsse jeweils in ihrer Gesamtheit, also Bezirksverordnete und Bürgerdeputierte zusammen, nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen in der Bezirksverordnetenversammlung zu bilden sind, ist nicht offensichtlich, dass dies nur auf dem von der Antragstellerin für richtig gehaltenen Weg, nicht aber auch durch ein mehrstufiges Verfahren, wie es die Antragsgegnerin ihrer Beschlussfassung zugrunde gelegt hat, erreicht werden kann. Der Umstand, dass ein solches gestuftes Verfahren von einschlägigen Kommentatoren nicht erwogen wird, ist entgegen der Beschwerde kein Beleg dafür, dass es nicht rechtmäßig sein kann. Die gesetzliche Regelung bestimmt kein Berechnungsverfahren, sondern setzt auf eine einvernehmliche Lösung, so dass auch eine ausgehandelte Besetzung, u.U. unterschiedlich in den einzelnen Ausschüssen, ein mit den gesetzlichen Anforderungen vereinbares Ergebnis darstellen kann. Deshalb belegt eine bestimmte Berechnungsweise nicht ohne weiteres, dass das mit ihr bewirkte Ergebnis allein rechtmäßig ist; vielmehr schließt die Eröffnung eines Gestaltungsspielraums regelmäßig ein, dass nicht nur ein Ergebnis als rechtmäßige Folge angesehen werden kann. Ob eine Bildung des Ausschusses nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen der Bezirksverordnetenversammlung vorliegt, beurteilt sich daher nicht nur nach der Methode, sondern auch danach, inwieweit das Ergebnis tatsächlich die Mehrheits- und Stärkeverhältnisse widerspiegelt. Der Gesetzeswortlaut stellt dabei nicht nur auf das Stärkeverhältnis der Fraktionen ab (zu dessen Bedeutung bei der Besetzung kommunaler Ausschüsse: BVerwG, Urteile vom 28. April 2010 – 8 C 18.08 – BVerwGE 137, 21, juris Rn. 20, und vom 10. Dezember 2003 – 8 C 18.03 – BVerwGE 119, 305, juris Rn. 13), sondern auch auf die Mehrheitsverhältnisse, die idealiter Ausdruck des Stärkeverhältnisses sind. Damit berücksichtigt der Gesetzgeber, dass sich infolge der begrenzten Sitzanzahl in den Ausschüssen die Verhältnisse des Plenums nur näherungsweise abbilden lassen; das Ergebnis soll beiden Gesichtspunkten soweit wie möglich Rechnung tragen. Dies kann dazu führen, dass die geforderte Berücksichtigung der Mehrheitsverhältnisse im konkreten Fall einer Sitzverteilung rein nach dem Stärkeverhältnis entgegensteht (vgl. dazu Ottenberg, Bezirksverwaltungsgesetz, Online-Kommentar, Stand 30.09.2015, § 9 Anm. 13). Damit ist es zu vereinbaren, wenn das Verwaltungsgericht in den Blick genommen hat, dass der Beschluss der Antragsgegnerin die Mehrheitsverhältnisse in der Bezirksverordnetenversammlung umfassender abbildet, weil SPD und Grüne zusammen neun von 14 Ausschussmitgliedern stellen, während auf diese Konstellation nach dem Rechenmodell der Antragstellerin nur sieben der Ausschusssitze entfallen würden und damit eine Patt-Situation entstünde, wie sie im Plenum der Bezirksverordnetenversammlung nicht gegeben ist. Dem ist die Beschwerde nicht entgegengetreten; vielmehr verweist sie allein auf eine nach ihrer Berechnung verbleibende Mehrheit der Fraktionen von CDU und SPD. Unter dem Aspekt, dass die Bezirksverordnetenversammlung Teil der Bezirksverwaltung ist, deren Funktionsfähigkeit gewährleistet sein muss, kann es für die Arbeit in den Ausschüssen, insbesondere die Vorbereitung der Plenarbeschlüsse, nicht als dienlich angesehen werden, wenn dort mit abweichenden Mehrheiten jeweils Vorlagen beschlossen werden könnten, die im Plenum nicht mehrheitsfähig sind. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin gibt auch die Verwendung des Wortes „insgesamt“ in § 9 Abs. 2 Satz 2 BezVG nichts Hinreichendes dafür her, dass einzig ein einstufiges Berechnungsverfahren für die Sitzverteilung zur Anwendung kommen darf. Nach dem Gesamtzusammenhang der Vorschrift wird damit zum Ausdruck gebracht, dass die geforderte Vereinbarung zwischen den Fraktionen nicht nur die Sitzverteilung bezüglich der Bezirksverordneten, sondern auch die Zuwahl von Bürgerdeputierten regeln muss, soweit diese in gesetzlich zulässigem Umfang vorgesehen ist. Das schließt es – wie ausgeführt – ein, dass die Ausschussbesetzung die Mehrheits- und Stärkeverhältnisse in der Bezirksverordnetenversammlung unter Berücksichtigung der Bürgerdeputierten beachten muss. Die These der Antragstellerin, eine gesonderte Berechnung für die Bezirksverordneten und die Bürgerdeputierten stelle dies in Frage, wird durch die vorliegend beschlossene Sitzverteilung nicht belegt. Denn die Sitzverteilung spiegelt, dass die SPD die größte Fraktion in der Bezirksverordnetenversammlung stellt und ihre Stärke etwa doppelt so groß wie die nächstfolgenden Fraktionen von CDU und Grünen ist, während die weiteren Fraktionen kleiner sind, wenngleich auch annähernd so stark wie die Fraktion der Grünen, wobei die Fraktion der Antragstellerin die kleinste ist. Dieses Verhältnis wird durch die beschlossene Besetzung von insgesamt 6:3:3:1:1 Ausschusssitzen unter Beachtung der Mehrheitsverhältnisse im Plenum der Antragsgegnerin nicht offensichtlich fehlerhaft abgebildet. Die Antragstellerin kann auch aus dem bereits genannten Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. Dezember 1990 (a.a.O.) nichts für ihre Auffassung herleiten. Diese Entscheidung verneint die Befugnis zu einer Regelung, nach der Fraktionen mit weniger als fünf Mitgliedern die Hälfte der ihnen in den Ausschüssen zustehenden Grundmandate mit Bürgerdeputierten besetzen können, weil damit anderen (größeren) Fraktionen infolge der begrenzten Anzahl von Bürgerdeputierten die Möglichkeit zu eigenen Wahlvorschlägen genommen würde. Das Verwaltungsgericht verdeutlicht hier Unterschiede zwischen den gewählten Bezirksverordneten und den „hinzugewählten“ (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 4 BezVG) Bürgerdeputierten (§§ 20 ff. BezVG). Es stellt klar, dass zwischen der Besetzung der Ausschüsse mit Bezirksverordneten und der Zuwahl der Bürgerdeputierten differenziert werden muss, wobei die Mehrheits- und Stärkeverhältnisse im Plenum auch bei der Wahl der Bürgerdeputierten maßgeblich sind und die Chancengleichheit der Fraktionen insgesamt ausformen. Dem lässt sich nichts entnehmen, was gegen ein mehrstufiges Sitzverteilungsverfahren der vorliegenden Art spricht. Maßgeblich ist auch nach dieser Entscheidung, ob die Sitzverteilung in den Ausschüssen insgesamt die Mehrheits- und Stärkeverhältnisse in der Bezirksverordnetenversammlung noch hinreichend widerspiegelt. Was die Beschwerde mit dem Hinweis auf den systematischen Zusammenhang mit § 21 BezVG erläutern möchte, bleibt unklar. Die Zuwahl der Bürgerdeputierten durch die Bezirksverordnetenversammlung setzt die vorherige Zuweisung der Ausschusssitze für Bürgerdeputierte an bestimmte Fraktionen in der Vereinbarung oder dem subsidiären Beschluss nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BezVG voraus. Dagegen lässt sich aus den Bestimmungen zur Wahl der Bürgerdeputierten nicht herleiten, wie die auf die Bürgerdeputierten entfallenden Ausschusssitze auf die Fraktionen zu verteilen sind. Der Senat kann auch den von der Beschwerde zitierten Erläuterungen der Senatsverwaltung für Inneres und Sport („Rechtliche Hinweise für die Tätigkeit von Bezirksverordnetenversammlung und Bezirksamt“), bei denen schon fraglich ist, inwieweit ihnen die von der Beschwerde angenommene Verbindlichkeit für bezirkliche Organe zukommt (vgl. Vorbemerkung S. 4), soweit diesen politische Gestaltungsspielräume offenstehen, die aber jedenfalls gegenüber Gerichten keine Bindungswirkung entfalten, nicht entnehmen, dass sie eine Vorgabe oder auch nur Aussage dahin enthielten, dass das vorliegend gewählte Verfahren bei der Besetzung der Ausschüsse unzulässig ist. Die mit der Beschwerde in Bezug genommene Passage (II.8.1, S. 19) enthält lediglich einen Hinweis darauf, dass die Bürgerdeputierten bei der Verteilung der Sitze mitzählen. Das zielt aber nicht auf das Verfahren, sondern auf die Beachtung des Grundsatzes, dass die Ausschüsse insgesamt nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen in der Bezirksverordnetenversammlung zu bilden sind. Im Übrigen wird mit Rücksicht auf die Aufgabenstellung der Ausschüsse und die gesetzlich gewollte Begrenzung der Ausschussgröße der Gesichtspunkt der Widerspiegelung der Mehrheitsverhältnisse hervorgehoben. Auch die von der Beschwerde referierte Entstehungsgeschichte der Norm lässt zwingende Schlüsse auf ein bestimmtes Berechnungsverfahren nicht zu; allein die Aufgabe der in der Vorgängervorschrift vorgesehenen Ermittlung der Sitze im d´Hondtschen Verfahren kann als Indiz dafür gelten, dass es dem Gesetzgeber darum ging, unter Begrenzung der Ausschussgröße einen – auch politisch auszufüllenden – Gestaltungsspielraum zu schaffen, innerhalb dessen dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz unter Beachtung der Mehrheitsverhältnisse nach den konkreten Gegebenheiten Rechnung getragen werden kann. Schließlich überzeugen die zentralen Ausführungen dazu, weshalb die Sitzverteilung in ihrem Ergebnis die Mehrheits- und Stärkeverhältnisse des Plenums der Antragsgegnerin nicht abbilden soll, gleichfalls nicht. Hierzu wurde bereits oben ausgeführt, dass die von der Antragstellerin prozentual dargestellten Verzerrungen des Stärkeverhältnisses einerseits kein solches Ausmaß erreichen, dass sie die Verhältnisse im Plenum nicht mehr zutreffend abbilden; andererseits werden die Mehrheiten durch die gegebene Sitzverteilung deutlicher widergespiegelt als durch die einseitig auf das Stärkeverhältnis abstellende Betrachtung der Antragstellerin, die in den Ausschüssen zu einer Patt-Situation führt, die den kleineren Fraktionen, namentlich auch der Antragstellerin, in der praktischen Arbeit einen politischen Einfluss zukommen ließe, der letztlich dem Wahlergebnis und dem Proporz in der Bezirksverordnetenversammlung nicht entspricht. Die Darstellung der Abweichungen in Prozentzahlen macht zwar anschaulich, wie weit die gegebene Sitzverteilung in den Ausschüssen von einer Proporzgenauigkeit gegenüber dem Plenum entfernt ist. Bei den Größenordnungen muss aber berücksichtigt werden, dass bei 14 Mitgliedern ein Ausschusssitz rechnerisch bereits 7,14 v.H. der Größe des Ausschusses beträgt und Zuweisung wie Verlust allein eines Sitzes eine entsprechende Differenz bewirken. Die dargestellten Abweichungen ändern daher nichts an den vorstehenden Befunden und auch nichts daran, dass die Antragstellerin nach ihrem Anteil am Plenum nur einen Sitz in den Ausschüssen „sicher“ hat. Es spricht nach allem nichts dafür, dass der Beschluss der Antragsgegnerin die Antragstellerin unter Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit benachteiligt. Die von der Antragstellerin dafür als Beleg angeführte Berechnungsweise der Sitzverteilung führt zu einem Ergebnis, das ihren Anteil am Plenum ebenfalls nicht exakt abbildet und zu ihrer Begünstigung führt. Da diese Berechnungsweise zugleich die Mehrheitsverhältnisse nicht umfassend berücksichtigen würde, kann diese Berechnungsweise nicht als Beleg für einen Rechtsverstoß und eine Benachteiligung der Antragstellerin herhalten. Dass der Beschluss der Antragsgegnerin formal Bestimmungen verletzt, die der Wahrung der Chancengleichheit aller Fraktionen dienen, ist schon in Ermangelung konkreter Festlegungen für das anzuwendende Berechnungsverfahren nicht ersichtlich. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).