OVG 11 N 1.18

Leitsatz: 1. Eine wasserbehördliche Befreiung vom Bauverbot im Geltungsbereich einer Wasserschutzgebietsverordnung kann abgelehnt werden, wenn durch die Errichtung eines Neubaus prinzipiell sowohl in der Errichtungs- als auch in der Nutzungsphase Schadstoffe vom Bauwerk bzw. von seinen Nutzern in das Grundwasser gelangen und dessen Qualität verschlechtern können, etwa durch Undichtigkeiten in Abwasserleitungen, Auswaschungen von Stoffen aus dem Baukörper, fehlerhaft gelagerten Baustoffen und Abfällen oder unsachgemäßer Nutzung des Grundstücks mit Eintrag von Stoffen in den Boden.(Rn.7) (Rn.8) 2. § 52 Abs. 1 S. 3 WHG und § 52 Abs. 4 WHG setzen eine unzumutbare Beschränkung des Eigentums voraus. Insoweit sind die Situationsgebundenheit und die objektive Nutzbarkeit des im Wasserschutzgebiet belegenen Grundstücks relevant. Durfte das Grundstück ohnehin nicht bebaut werden, ist eine Entschädigungspflicht zu verneinen, während diese anzunehmen sein dürfte, wenn das betroffene Grundstück zuvor bebaubar war.(Rn.14) Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 11. November 2016 wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin. Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 25.000,00 EUR festgesetzt. Durch Urteil vom 11. November 2016 hat das Verwaltungsgericht es abgelehnt, den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 8. Oktober 2014 zu verpflichten, der Klägerin eine wasserbehördliche Befreiung vom Verbot des § 11 Abs. 1 Nr. 8 Wasserschutzgebietsverordnung Friedrichshagen zur Errichtung eines Wohngebäudes mit zwei Wohnungen auf einem näher bezeichneten Grundstück zu erteilen. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil sie den von ihr einzig geltend gemachten Berufungszulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht begründet dargelegt hat. Die Rechtsbehelfsbegründung rechtfertigt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung ausgeführt, maßgebende Rechtsgrundlage für eine Befreiung von den Verboten der Wasserschutzgebietsverordnung sei § 52 Abs. 1 S. 2 und 3 WHG. Gegen diesen rechtlichen Ansatz erhebt die Klägerin keine Einwände. Nach § 52 Abs. 1 S. 2 Wasserhaushaltsgesetz kann die zuständige Behörde von Verboten, Beschränkungen sowie Duldungs- und Handlungspflichten nach § 52 Abs. 1 S. 1 WHG eine Befreiung erteilen, wenn der Schutzzweck nicht gefährdet wird oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Sie hat gemäß § 52 Abs. 1 S. 3 WHG eine Befreiung zu erteilen, soweit dies zur Vermeidung unzumutbarer Beschränkungen des Eigentums erforderlich ist und hierdurch der Schutzzweck nicht gefährdet wird. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass überwiegende Gründe des Allgemeinwohls, die eine Befreiung erfordern würden, weder ersichtlich noch dargetan seien, was die Klägerin ebenfalls nicht angreift. Weiter ist es davon ausgegangen, dass das Bauvorhaben der Klägerin den Schutzzweck des Wasserschutzgebietes gefährden werde, sodass beide Regelungen tatbestandlich nicht erfüllt seien. Schutzzweck der Wasserschutzgebietsverordnung sei der Schutz des Grund- und Oberflächenwassers vor nachteiligen Einwirkungen im Einzugsgebiet des Wasserwerkes. Mit der Gefährdung des Schutzzweckes sei jede begründete Annahme einer erheblichen Absenkung des notwendigen Erhaltungsniveaus im Wasserschutzgebiet gemeint. Durch die von der Klägerin beabsichtigten Baumaßnahmen würden sich nachteilige Einwirkungen auf das Grundwasser im Einzugsgebiet des Wasserwerkes Friedrichshagen im Sinne einer derartigen Gefährdung des Schutzzwecks ergeben können. Durch die Errichtung eines Neubaus könnten sowohl in der Errichtungs- wie auch in der Nutzungsphase Schadstoffe vom Bauwerk bzw. von seinen Nutzern in das Grundwasser gelangen und seine Qualität verschlechtern. Dies könne auf unterschiedliche Weise geschehen, etwa durch Undichtigkeiten in Abwasserleitungen, Auswaschungen von Stoffen aus dem Baukörper, fehlerhaft gelagerten Baustoffen und Abfällen oder unsachgemäßer Nutzung des Grundstücks mit Eintrag von Stoffen in den Boden. Jede zusätzliche Bebauung gefährde auf diese Weise die Güte des Grundwassers, weil ein Mehr an Schadstoffen in das Grundwasser gelangen könne. Das von der Klägerin beabsichtigte Bauvorhaben komme einem Neubau des Gebäudes gleich. Die Klägerin habe ihr Vorhaben selbst als Neuerrichtung beschrieben. Spätestens mit der Entfernung der Bodenplatte sei der ehemalige Messbunker gar nicht mehr vorhanden und genieße insoweit auch keinen baurechtlichen Bestandsschutz. Sonstige atypische Umstände tatsächlicher Art, die ausnahmsweise die Erteilung einer Befreiung von den Verboten der Wasserschutzgebietsverordnung im Rahmen des § 52 Abs. 1 S. 2 und 3 WHG geboten erscheinen lassen könnten, seien weder ersichtlich noch vorgetragen. Die hiergegen erhobenen Einwände der Klägerin greifen nicht durch. 1. Die Klägerin beanstandet, dass das Verwaltungsgericht darauf abgestellt habe, ob atypische Umstände tatsächlicher Art vorlägen, die trotz der bei Neubauvorhaben grundsätzlich anzunehmenden Gefährdung des Schutzzwecks des Wasserschutzgebietes ausnahmsweise die Erteilung einer Befreiung von den Verboten der Wasserschutzgebietsverordnung geboten erscheinen lassen könnten. Die Klägerin habe atypische Umstände tatsächlicher Art nicht vorgetragen, weil diese weder einfach-gesetzlich noch verfassungsrechtlich zutreffender Befreiungsmaßstab nach § 52 Abs. 1 S. 2 und 3 WHG seien. Anders als § 15 Abs. 1 Nr. 2 der Wasserschutzgebietsverordnung Friedrichshagen von 1999, der noch das Erfordernis einer unzumutbaren Härte bei Durchführung des Verbots „im Einzelfall“ enthalten habe, dienten die (neue) Befreiungspflicht nach § 52 Abs. 1 S. 3 WHG und die Befreiungsmöglichkeit nach § 52 Abs. 1 S. 2 WHG nicht mehr dazu, besonders gelagerten Sachverhalten, die aus tatsächlichen Gründen atypisch aus der Regel fallen, gerecht werden zu können. Sie seien vielmehr verfassungsrechtliche Notwendigkeit aus dem normativen Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums zur Vermeidung von dessen Nichtigkeit, denen ein Bauverbot für ein planungsrechtlich bebaubares Grundstück ausgesetzt wäre, wenn der Gesetzgeber keine realen Vorkehrungen gegen eine unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkung durch Ausnahme- und Befreiungsvorschriften schaffe. Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund sei verfassungslegitime und übereinstimmende Voraussetzung für eine Befreiung nach beiden Vorschriften des § 52 Abs. 1 WHG, dass der Schutzzweck nicht gefährdet werde, der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgt werde. Es gehe also nicht mehr um einen regelmäßigen oder atypischen Sachverhalt, sondern vielmehr um die eigentumsbeschränkende Wirkung eines Bauverbots und deren Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dem Einwand der Klägerin ist entgegenzuhalten, dass die beanstandeten Ausführungen des Verwaltungsgerichts allein das für eine Befreiung sowohl nach § 52 Abs. 1 S. 2 als auch S. 3 WHG erforderliche Tatbestandsmerkmal betreffen, dass der Schutzzweck des Bauverbots der Wasserschutzgebietsverordnung nicht gefährdet wird. Die von der Klägerin ins Feld geführten verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitserwägungen mögen im Rahmen der Prüfung des für einen Befreiungsanspruch nach § 52 Abs. 1 S. 3 WHG erforderlichen Tatbestandsmerkmals ihren Platz haben, dass die Befreiung zur Vermeidung unzumutbarer Beschränkungen des Eigentums erforderlich ist; gleiches mag für die Überprüfung einer Ermessensausübung bei der Versagung einer Befreiung nach § 52 Abs. 1 S. 2 WHG gelten. Zu derartigen Prüfungen ist das Verwaltungsgericht jedoch folgerichtig nicht gelangt, weil es das in beiden Vorschriften geforderte Tatbestandsmerkmal verneint, dass der Schutzzweck der Wasserschutzgebietsverordnung nicht gefährdet sei. Angesichts der Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dass durch die Errichtung eines Neubaus prinzipiell sowohl in der Errichtungs- als auch in der Nutzungsphase Schadstoffe vom Bauwerk bzw. von seinen Nutzern in das Grundwasser gelangen und dessen Qualität verschlechtern können, etwa durch Undichtigkeiten in Abwasserleitungen, Auswaschungen von Stoffen aus dem Baukörper, fehlerhaft gelagerten Baustoffen und Abfällen oder unsachgemäßer Nutzung des Grundstücks mit Eintrag von Stoffen in den Boden, hätte es der Darlegung konkreter Umstände bedurft, warum im vorliegenden Fall dennoch eine Gefährdung des Schutzzwecks des Wasserschutzgebiets nicht zu erwarten sei. Davon ausgehend hat es den Begriff der Atypik - im Einklang mit der auch von der Klägerin angeführten Auffassung von Hünnekens (in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 WHG, Rn 37 a.E.) - als eine Fallgestaltung verstanden, die den Fall von dem Regelfall unterscheidet, der den Verordnungsgeber bewogen hat, das dem Befreiungsantrag zugrunde liegende Verbot zu erlassen. Hierzu hat die Klägerin, wie sie selbst einräumt, gegenüber dem Verwaltungsgericht nichts vorgetragen und dies in der Begründung ihres Antrags auf Zulassung der Berufung auch nicht nachgeholt. 2. Die Klägerin macht im Rahmen ihrer – nach dem Vorstehenden nicht entscheidungserheblichen – Erwägung, ob das angefochtene Urteil aus anderen Gründen richtig sein könne, weiterhin geltend, das Verwaltungsgericht beschränke sich bei der Prüfung einer Gefährdung des Schutzzwecks der Wasserschutzgebietsverordnung unzulässig auf die Wiedergabe generell-abstrakter Maßstäbe für eine potentiell nachteilige Einwirkung des Neubauvorhabens auf das Grundwasser, anstatt einen konkreten Bezug zum entscheidungserheblichen Sachverhalt herzustellen, das heiße, das Vorhaben der Klägerin unter die generell-abstrakten Maßstäbe zu subsumieren. Allein die Verwendung des Konjunktives durch das Verwaltungsgericht belege, dass das Urteil nicht konkret-fallbezogen die Gefährdung des Schutzzwecks geprüft und bejaht habe, geschweige denn den Ausschluss einer Gefährdung durch entsprechende Auflagen. Wenn jede zusätzliche Bebauung wegen ihrer potentiellen Grundwassergefährdung damit generell ausgeschlossen sei, ohne Rücksicht auf die konkret-einzelfallbezogene Gefährdung und ohne Rücksicht auf den Ausschluss der Gefährdung durch Auflagen in einer Befreiung, so entspreche dies schon nicht den Vorschriften des § 52 Abs. 1 S. 2 und 3 WHG, die davon ausgingen, dass eine zusätzliche Bebauung den Schutzzweck des wasserrechtlichen Bauverbots gefährden könne oder nicht, denn andererseits wäre die Befreiungsmöglichkeit für das Bauvorhaben bei nicht gefährdetem Schutzzweck obsolet. Auch dieser (im Sinne einer Hilfserwägung letztlich nicht entscheidungserhebliche) Einwand verfängt nicht. Das Verwaltungsgericht hat plausibel ausgeführt, aufgrund welcher Umstände bei einem Neubauvorhaben grundsätzlich mit einer Gefährdung des Grundwassers gerechnet werden kann. Demgemäß wäre es an der Klägerin gewesen darzulegen, warum diese generelle Erwartung in ihrem Fall dennoch nicht gerechtfertigt sein sollte oder welche Nebenbestimmungen sich anbieten sollten, um eine Gefährdung des Schutzzwecks im konkreten Einzelfall auszuschließen. Die Klägerin verkennt ihre Darlegungsanforderungen im Berufungszulassungsverfahren, wenn sie vorträgt, dass ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens sich nicht beantworten lasse, ob es keinerlei technische Möglichkeiten gebe, eine Grundwassergefährdung auszuschließen, dies also allein durch ein Bauverbot möglich sei. Denn der nicht näher substantiierte Hinweis, dass ein Berufungsverfahren Sachverhaltsaufklärungen ermögliche, genügt noch nicht, um die Erforderlichkeit der Durchführung eines solchen Verfahrens darzulegen. 3. Soweit die Klägerin weiter geltend macht, der Beklagte habe sein wasserbehördliches Einvernehmen für die Nutzungsänderung des Hauses D zum Wohngebäude mit zwei Wohneinheiten unter bestimmten Auflagen erteilt, vernachlässigt sie, dass ihr hier in Rede stehendes Bauvorhaben nicht lediglich die Nutzungsänderung eines vorhandenen Gebäudes betrifft. Dass und ggf. weshalb dies für das wasserrechtliche Gefährdungspotential unbeachtlich sein sollte, wird mit der auf die Unbeachtlichkeit der baurechtlichen Einordnung verweisenden Zulassungsbegründung nicht nachvollziehbar dargelegt. 4. Schließlich macht die Klägerin ohne Erfolg geltend, das angefochtene Urteil unterliege ernstlichen Zweifeln an seiner Richtigkeit, weil es auf der Grundlage seiner Rechtsansicht von der wasserrechtlichen Befreiungsunfähigkeit eines Neubaus vom Bauverbot der §§ 11 Abs. 1 Nr. 8 Wasserschutzgebietsverordnung, 52 Abs. 1 S. 1 WHG nicht über die Frage des Entschädigungsanspruchs der Klägerin nach § 52 Abs. 4 WHG entschieden habe, obgleich sie erstinstanzlich darauf hingewiesen habe. Das Verwaltungsgericht sei, wie zuvor schon der Beklagte im Ablehnungsbescheid, verpflichtet gewesen, gleichzeitig mit der Ablehnung der Befreiung bzw. mit der Abweisung der Vornahmeklage auf Erteilung der Befreiung den Entschädigungsanspruch nach § 52 Abs. 4 WHG jedenfalls dem Grunde nach zuzusprechen und zwar nach dem eindeutigen Wortlaut von § 98 Abs. 1 WHG unbeschadet dessen, dass die abgelehnte Befreiung weder im Zeitpunkt der Behörden- noch der gerichtlichen Entscheidung bestandskräftig gewesen sei. Ein generelles Bauverbot für die Neuerrichtung eines Wohnungsbauvorhabens im Wasserschutzgebiet ohne Befreiungspflicht nach § 52 Abs. 1 S. 3 WHG selbst mit grundwasserschützenden Auflagen schließe jedwede wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Grundstücks aus, obwohl das Grundstück planungsrechtlich nach Maßgabe von § 34 BauGB ohne das Bauverbot der Wasserschutzgebietsverordnung bebaubar gewesen wäre, wie die erteilte Baugenehmigung vom 19. April 2011 im Einvernehmen mit dem Beklagten nach § 14 Abs. 2 Wasserschutzgebietsverordnung belege. Ein generelles Bauverbot für ein Grundstück, das ohne das normative Bauverbot bebaubar werde, weder allgemein als eine unzumutbare Eigentumsbeschränkung im Sinne von § 52 Abs. 4 WHG angesehen, die die gesetzliche Entschädigungspflicht auslöse. Dieser Einwand vermag dem Zulassungsbegehren schon deshalb nicht zum Erfolg zu verhelfen, weil es darauf für das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich ankam. Denn die Klägerin hat erstinstanzlich nicht - auch nicht hilfsweise - eine Feststellung der Entschädigungsberechtigung dem Grunde nach, sondern nur die Erteilung einer Befreiung begehrt. Auch die Frage, ob der ablehnende Bescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides wegen der fehlenden Entschädigungsentscheidung rechtswidrig ist, war nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Einen nach dem gestellten Antrag allein verfahrensgegenständlichen Anspruch auf Befreiung vermag die Unterlassung einer gleichzeitigen Entscheidung über einen finanziellen Ausgleich im behördlichen Bescheid nicht zu begründen (vgl. zu einer vergleichbaren Konstellation BVerwG, Beschluss v. 20. September 2011 - 7 B 46.11 -, juris Rn 14 f.). Im Übrigen hat die Klägerin die Voraussetzungen eines Entschädigungsanspruchs nach § 52 Abs. 4 WHG nicht dargelegt. Diese Vorschrift bestimmt, dass eine Entschädigung zu leisten ist, soweit eine Anordnung nach Abs. 1 S. 1 Nr. 1 oder 2, auch i.V.m. Abs. 2 oder Abs. 3, das Eigentum unzumutbar beschränkt und diese Beschränkung nicht durch eine Befreiung nach Abs. 1 S. 3 oder andere Maßnahmen vermieden oder ausgeglichen werden kann. Die Vorschrift trägt ebenso wie § 52 Abs. 1 S. 3 WHG dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung und ermöglicht eine (ausgleichspflichtige) Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG (vgl. BT-Drs. 16/12275, Seite 67). Sie setzt, wie auch § 52 Abs. 1 S. 3 WHG, eine unzumutbare Beschränkung des Eigentums voraus. Insoweit ist die Situationsgebundenheit und die objektive Nutzbarkeit des im Wasserschutzgebiet belegenen Grundstücks relevant. Durfte das Grundstück ohnehin nicht bebaut werden, ist eine Entschädigungspflicht zu verneinen, während diese anzunehmen sein dürfte, wenn das betroffene Grundstück zuvor bebaubar war (vgl. Breuer/Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht, 4. Aufl. 2017, Rn. 1106; Gößl in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG AbwAG, 55. EL September 2020, Rn. 97 ff.; Hünnekens in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 95. EL Mai 2021, WHG § 52, Rn. 54 ff.). Diesbezüglich führt die Klägerin aber lediglich aus, dass ihr Grundstück bauplanungsrechtlich nach Maßgabe von § 34 BauGB ohne das Bauverbot der Wasserschutzgebietsverordnung bebaubar wäre, wie die erteilte Baugenehmigung vom 19. April 2011 im Einvernehmen mit dem Beklagten nach § 14 Abs. 2 Wasserschutzgebietsverordnung belege. Wie bereits ausgeführt, betraf die von der Klägerin in Bezug genommene Baugenehmigung vom 19. April 2011 aber lediglich die Nutzungsänderung Haus D, also eines vorhandenen Gebäudes zum Wohngebäude, nicht aber die von der Klägerin beabsichtigte Neuerrichtung eines Gebäudes. Dass das Grundstück der Klägerin ohne die Verbotswirkungen der Wasserschutzgebietsverordnung in der von ihr beabsichtigten Weise bebaubar gewesen wäre, hat die Klägerin nicht substantiiert dargelegt. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).