OVG 11 N 15.16

Leitsatz: 1. Bei Sperrmüll handelt es sich um sammlungsfähige Abfälle.(Rn.9) 2. Der Wortlaut des § 18 Abs 5 S 2 KrWG („anders nicht zu gewährleisten“) gebietet eine Erforderlichkeit der Untersagungsverfügung in dem Sinne, dass kein milderes, gleich geeignetes Mittel in Betracht kommt.(Rn.10) Die Anträge des Beklagten und der Beigeladenen auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. November 2015 werden abgelehnt. Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens tragen der Beklagte und die Beigeladene zu gleichen Teilen. Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 30.000,00 EUR festgesetzt. I. Durch Bescheid vom 30. September 2014 untersagte der Beklagte der Klägerin unter Berufung auf § 62 KrWG und § 18 Abs. 5 Satz 2, Alt. 2 KrWG die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll im Stadtgebiet von Berlin, setzte ihr eine dreimonatige Frist, um dieser Verpflichtung nachzukommen, und drohte ihr widrigenfalls ein Zwangsgeld i.H.v. 6500 € an. Auf die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 30. September 2014 durch Urteil vom 20. November 2015 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagte habe der Klägerin die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll weder gemäß § 62 KrWG noch gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2, Alt. 2 KrWG untersagen und ihr auch kein Zwangsgeld androhen dürfen. Die Voraussetzungen des § 62 KrWG seien nicht erfüllt, denn die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll sei entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen nicht gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG unzulässig. Bei Sperrmüll handle es sich nicht um gemischte Abfälle aus privaten Haushaltungen. Dies ergebe sich aus den anhand der Abfallverzeichnis-Verordnung zu bestimmenden Abfallbegriffen des § 17 KrWG, dem aus den Gesetzgebungsmaterialien zu entnehmenden Sinn und Zweck des § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG sowie dem europarechtlichen Hintergrund dieser Vorschrift. Im Übrigen leide die Untersagungsverfügung an einem Ermessensdefizit (§ 114 VwGO). Soweit der Beklagte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2, Alt. 2 KrWG stütze, habe er weder das Vorliegen überwiegender öffentlicher Interessen, die der Sammlung der Klägerin entgegenstünden, hinreichend dargelegt noch sich in der gebotenen Weise mit der Frage auseinandergesetzt, ob an Stelle des Verbots der gewerblichen Sammlungen eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG in Betracht komme. Mangels Vorliegens der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen sei auch die im Bescheid enthaltene Zwangsmittelandrohung aufzuheben gewesen. II. Die gegen dieses Urteil gerichteten Anträge des Beklagten und der Beigeladenen auf Zulassung der Berufung haben keinen Erfolg, weil weder der Beklagte noch die Beigeladene die von ihnen jeweils geltend gemachten Berufungszulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO begründet dargelegt haben. 1. Das Berufungszulassungsvorbringen beider Rechtsbehelfsführer rechtfertigt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Derartige Zweifel bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 23. Juni 2000 – 1 BvR 830/00 –, NVwZ 2000, 1136 f.) und nicht nur die Begründung der angefochtenen Entscheidung oder nur einzelne Elemente dieser Begründung, sondern auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung derartigen Zweifeln unterliegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004, Buchholz 310 § 124 Nr. 33). Hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung auf mehrere jeweils selbstständig tragende Gründe gestützt, müssen die Darlegungsanforderungen hinsichtlich jedes einzelnen tragenden Entscheidungsgrundes erfüllt sein (vgl. Senatsbeschluss vom 31. Juli 2012 – 11 N 1.12 –, bei Juris, Rn. 8; Senatsbeschluss vom 5. Dezember 2012 – 11 N 57.11 –, bei Juris, Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Dezember 2011 – 2 N 27.09 –, bei Juris, Rn. 2; VGH Bayern, Beschluss vom 21. September 2016 – 10 ZB 16.1296 –, bei Juris, Rn. 3). Das ist hier nicht der Fall. Der Beklagte führt zur Begründung der von ihm geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Wesentlichen aus: Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts habe er die gewerbliche Sammlung von Sperrmüll bereits aufgrund von § 62 KrWG untersagen dürfen. Es bestehe eine Überlassungspflicht für „Sperrabfälle“ gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, da es sich - wie im Folgenden dezidiert ausgeführt wird - bei Sperrmüll um gemischte Abfälle aus privaten Haushaltungen handle. Zusätzlich seien die Voraussetzungen von § 18 Abs. 5 Satz 2, Alt. 2 KrWG erfüllt. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts stünden der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG entgegen. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liege - wie im Folgenden ebenfalls eingehend ausgeführt wird - nämlich vor, da die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt werde. Entsprechend begründet die Beigeladene die ihres Erachtens bestehenden ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils: Bei zutreffender Würdigung ergebe sich, dass es sich bei Sperrmüll um gemischte Abfälle aus privaten Haushaltungen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG handle und daher eine gewerbliche Sammlung unzulässig sei. Soweit das Verwaltungsgericht weiterhin davon ausgehe, dass die gewerblichen Sammlungen auch nicht aufgrund von § 18 Abs. 5 Satz 2, Alt. 2 KrWG hätten untersagt werden können und den Sammlungen keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegenstehen würden, erwiesen sich die Ausführung des Verwaltungsgerichts bei – im folgenden dargelegter – genauerer Betrachtung als unzutreffend und ließen erhebliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils aufkommen. Zusammengefasst seien dem Verwaltungsgericht mehrere Fehler unterlaufen, die – bereits jeweils einzeln betrachtet – ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils aufkommen ließen: Das Gericht verkenne die wesentliche Fragestellung, ob eine Wesentlichkeitsschwelle überhaupt auf nicht werthaltige Fraktionen anwendbar sein könne, es übersehe, dass wesentliche überwiegende öffentliche Interessen umfassend geltend gemacht worden seien und es gehe an mehreren Stellen von einem unzutreffenden Sachverhalt aus. Diese Begründungen sind nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils aufzuzeigen, weil sie das Urteil jeweils selbstständig tragende Begründungen nicht angreifen. a) Soweit der angefochtene Bescheid auf § 62 KrWG gestützt ist, hat das Verwaltungsgericht nicht nur dessen tatbestandliche Voraussetzungen mit der Begründung verneint, dass es sich bei Sperrmüll um sammlungsfähige Abfälle handle, sondern es hat darüber hinaus ausgeführt, dass die Untersagungsverfügung im Übrigen an einem Ermessensdefizit (§ 114 VwGO) leide, und damit einen selbstständig tragenden Grund für die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Untersagungsbescheides angenommen. Hierauf gehen sowohl der Beklagte als auch die Beigeladene in ihren innerhalb der Antragsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO eingereichten Begründungsschriftsätzen nicht ein. Insbesondere fehlt jeweils eine argumentative Auseinandersetzung mit der - wenn auch knappen - Begründung des Verwaltungsgerichts, der Beklagte führe in seinem Bescheid im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ohne nähere Erläuterung aus, ein milderes Mittel als die Untersagung sei nicht ersichtlich und habe sich aufdrängende weniger einschneidende Maßnahmen, insbesondere die Beauflagung der Sammlung, inhaltlich nicht erwogen (UA S. 8). b) Soweit der angefochtene Bescheid auf § 18 Abs. 5 Satz 2, Alt. 2 KrWG gestützt ist, gilt ebenfalls, dass sowohl der Beklagte als auch die Beigeladene eine selbstständig tragende Begründung des Verwaltungsgerichts nicht angegriffen haben. Denn dieses hat nicht nur angenommen, dass der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid das Vorliegen überwiegender öffentlicher Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht hinreichend dargelegt habe, sondern ferner ausgeführt, dass sich die Untersagungsverfügung zudem als rechtswidrig erweise, weil der Beklagte die – auf zweiter Stufe gebotene – Verhältnismäßigkeitsprüfung in unzureichender Weise vorgenommen habe. Der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG („anders nicht zu gewährleisten“) gebiete eine Erforderlichkeit der Untersagungsverfügung in dem Sinne, dass kein milderes, gleich geeignetes Mittel in Betracht komme. Denn die Untersagung, die ein vollständiges Verbot einer gewerblichen Sammlung bedeute, stelle im Vergleich zu den Maßnahmen des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG zur Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG den intensivsten Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG eines gewerblichen Sammlers dar und komme daher bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen nur als ultima ratio in Betracht. Der Beklagte habe die im Rahmen des § 18 Abs. 5 KrWG gesetzlich vorgeschriebene zweistufige Prüfung nicht durchgeführt, sondern behaupte lediglich, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht durch Bedingungen, Befristungen oder Auflagen gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG eingehalten werden könnten. So ziehe der Beklagte etwa keine Obergrenze für die gewerbliche Sammlung der Klägerin in Erwägung, obwohl es nach seinen Ausführungen zu der nun erreichten Schwelle zum Einschreiten bei einer von Privaten gesammelten Menge von 4000 t jährlich nahe gelegen hätte (UA S. 12 f.). Auch mit dieser selbstständig tragenden Begründung (“zudem“) setzen sich weder der Beklagte noch die Beigeladene in ihren fristgerechten Begründungsschriftsätzen in der gebotenen Weise auseinander. Gleiches gilt für die weitere Begründung des Verwaltungsgerichts, „darüber hinaus“ könne sich die Klägerin auf Vertrauensschutz berufen. § 18 Abs. 7 KrWG bestimme, dass soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bislang nicht gefährdet habe, bei Anordnungen nach Abs. 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten sei. In fehlerhafter Weise gehe der Beklagte davon aus, dass der Vertrauenstatbestand des § 18 Abs. 7 KrWG nicht auf Untersagungsverfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG anzuwenden sei. Der Gesetzgeber habe ausweislich des Wortlauts den Verweis auf Abs. 5 nicht auf dessen Satz 1 beschränkt. Des Weiteren ergebe sich aus § 18 Abs. 7 KrWG nicht, dass dieser nur für formell wie materiell rechtmäßig vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes durchgeführte Sammlungen gelten solle (UA S. 13). c) Aus dem Vorstehenden folgt, dass das Verwaltungsgericht nach der Begründung seines Urteils auch dann zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides gelangt wäre, wenn die von dem Beklagten und der Beigeladenen jeweils angegriffenen Begründungsteile des Urteils hinweggedacht würden. Deren Einwände sind daher nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils zu begründen. d) Die Ausführungen des Beklagten in seinen nach Ablauf der Begründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO eingegangenen Schriftsätzen vom 25. Juli 2016 und 6. September 2016 rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Soweit der Beklagte darin ausführt, dass das Verwaltungsgericht rechtsfehlerhaft ein Ermessensdefizit und eine Unverhältnismäßigkeit bzgl. der §§ 62 KrWG, 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG angenommen habe und sich insoweit mit den diesbezüglichen Begründungen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt, muss dieses Vorbringen aus prozessualen Gründen außer Betracht bleiben. Denn die Überprüfung des Senats ist auf die vom Zulassungsantragsteller innerhalb der Begründungsfrist gemäß § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO geltend gemachten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte beschränkt. Dies entspricht dem fristgebundenen Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 1 und 4 VwGO. Die sich daraus ergebende Beschränkung betrifft nicht nur die gemäß § 124 Abs. 2 VwGO geltend gemachten, dort im einzelnen bezeichneten Gründe, sondern beschränkt die Prüfung im Zulassungsverfahren grundsätzlich auf die vom Zulassungsantragsteller vorgetragene inhaltliche Begründung seines Rechtsschutzbegehrens (vgl. Senatsbeschluss vom 11. März 2011 – 11 S 61.10 –, bei Juris, Rn. 7). Späterer Vortrag ist nur insoweit zu berücksichtigen, als er fristgerecht angeführte Gründe lediglich erläutert und vertieft, während die Geltendmachung neuer Aspekte außer Betracht zu bleiben hat (vgl. Senatsbeschluss vom 6. Juni 2007 – 11 N 2.07 –, bei Juris, Rn. 2). Danach ist weiterer Vortrag nicht nur dann prozessual unerheblich, wenn ein neuer, bislang noch nicht dargelegter Zulassungsgrund im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO nach Ablauf in der Begründungsfrist vorgebracht wird, sondern auch dann, wenn innerhalb eines Zulassungsgrundes neue selbstständige Gründe angeführt werden (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom einen 20. September 2016 – 10 ZB 16.1296 –, bei Juris, Rn. 11). Das ist hier der Fall, denn das Vorbringen des Beklagten in seinen nachgereichten Schriftsätzen dient nicht nur der Vertiefung und Erläuterung seines fristgerechten Vortrags, sondern der Geltendmachung von Einwänden, die in seinem fristgerechten Vorbringen nicht enthalten waren. Soweit der Beklagte in seinem nachgereichten Schriftsatz vom 25. Juli 2016 geltend macht, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Ermessensdefizit und zur Unverhältnismäßigkeit würden dessen Entscheidung für sich genommen nicht tragen, ist ihm nicht zu folgen. Er macht insoweit geltend, dass die Frage, ob ein Ermessensdefizit vorliege, eine Frage der Rechtsfolge sei und sich erst beurteilen lasse, wenn zuvor die tatbestandlichen Voraussetzungen geprüft worden seien. Gleiches gelte hinsichtlich der Annahme des Verwaltungsgerichts, die Untersagungsverfügung erweise sich als rechtswidrig, weil der Beklagte die erst auf zweiter Stufe gebotene Verhältnismäßigkeitsprüfung in unzureichender Weise vorgenommen habe. Eine solche Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen des Wortlauts von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG („anders nicht zu gewährleisten“) setze, wie das Verwaltungsgericht durch seine Formulierung zum Ausdruck bringe, die Überwindung der ersten Stufe voraus. Dabei sei zu prüfen, ob der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegenstünden. Der Beklagte habe in der Begründung seines Berufungszulassungsantrags ausdrücklich und substantiiert die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu dieser ersten Stufe gerügt. Diese Überlegungen führen nicht weiter. Denn zum einen wäre für die Beurteilung, ob eine Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt ist, die Begründung dieser Entscheidung auch dann maßgebend, wenn sie nicht der gesetzlichen Systematik folgen sollte. Insoweit ergibt sich, wie bereits dargelegt worden ist, eindeutig, dass die mit Wendungen wie „im Übrigen“ sowie „zudem“ eingeleiteten Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu einer ermessensfehlerhaften Untersagung nach § 62 KrWG sowie einer unzureichenden Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen einer Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG das Entscheidungsergebnis des Verwaltungsgerichts selbstständig tragen. Zum anderen vernachlässigt der Beklagte mit seiner Betrachtung zur „Zweistufigkeit“ der jeweiligen Prüfungen, dass die von ihm in Anspruch genommene Überwindung der jeweils ersten Stufe es geboten hätte, zu den vom Verwaltungsgericht reklamierten und nach dessen Ansicht jeweils bereits für sich zur Rechtswidrigkeit des Bescheides führenden Fehlern auf der zweiten Stufe substantiiert Stellung zu nehmen. Entsprechendes gilt für das Vorbringen der Beigeladenen in ihrem nachgereichten Schriftsatz vom 29. Juli 2016, die Frage, ob ein Ermessensdefizit vorliege oder eine Untersagung verhältnismäßig sei, betreffe die Rechtsfolgenseite und könne erst beurteilt werden, wenn zuvor die tatbestandlichen Voraussetzungen geprüft worden seien. 2. Der Beklagte sowie die Beigeladene zeigen auch keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache auf, die die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO rechtfertigen würden. In seinem innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO eingereichten Schriftsatz macht der Beklagte geltend, es werfe besondere rechtliche Schwierigkeiten auf, ob von § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG auch „Sperrabfälle“ erfasst seien, sowie, wann überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstünden, insbesondere im Hinblick auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Die Rechtssache sei auch in tatsächlicher Hinsicht anspruchsvoll. So habe das Verwaltungsgericht etwa verkannt, dass neben den streitigen gewerblichen Sammlungen auch weitere angezeigte Sammlungen zu berücksichtigen sein könnten. Damit erfasst der Rechtsbehelfsvortrag wiederum nicht die oben angeführten selbstständig tragenden Begründungen des angefochtenen Urteils. Entsprechendes gilt für den § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO betreffenden fristgerechten Vortrag der Beigeladenen. Die in seinem nachgereichten Schriftsatz vom 25. Juli 2016 vorgebrachten Argumente des Beklagten zur Begründungsstruktur des angefochtenen Urteils entsprechen denen zum Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, sodass insoweit auf die oben stehenden Ausführungen Bezug genommen werden kann. 3. Schließlich rechtfertigen die Vorträge des Beklagten und der Beigeladenen auch nicht die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. In seinem fristgerechten Begründungsschriftsatz vom 9. März 2016 wirft der Beklagte als klärungsbedürftig lediglich die Rechtsfrage auf, ob Sperrmüll ein gemischter Abfall im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG sei. Diese Frage ist nicht entscheidungserheblich, weil das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung, soweit sie auf § 62 KrWG gestützt ist, jedenfalls auch wegen eines Ermessensfehlers als rechtswidrig angesehen hat. Entsprechendes gilt für das Vorbringen der Beigeladenen in ihrem fristgerechten Schriftsatz vom 7. März 2016, es sei als grundsätzlich bedeutsam zu klären, ob eine Erfassung von „Sperrabfällen“ grundsätzlich im Wege einer gewerblichen Sammlung möglich sei. Die nachgereichten Schriftsätze der Rechtsbehelfsführer enthalten insoweit keine gesondert zu würdigenden Aspekte. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).