5 L 447/25.NW

Leitsatz: 1. Teilinhalte der für ein Vorhaben erteilten baurechtlichen Zulassung, die den Brandschutz betreffen, sind in aller Regel keiner isolierten Betrachtung zugänglich und damit in prozessualer Hinsicht nicht abtrennbar.(Rn.12) 2. Liegt eine Genehmigungsinhaltsbestimmung vor, so hat der Widerspruch dagegen keine aufschiebende Wirkung.(Rn.14) 3. Da eine Genehmigungsinhaltsbestimmung als integraler Bestandteil des Hauptverwaltungsakts nicht direkt vollstreckbar ist und deshalb die Vollstreckung nur mittelbar erfolgen kann, kommt eine, für sofort vollziehbar erklärte, Nutzungsuntersagung in Betracht. Denn ein Verstoß gegen eine solche Genehmigungsinhaltsbestimmung führt dazu, dass der Betroffene ohne Genehmigung handelt, was formell illegal ist.(Rn.16) Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Baueinstellungsverfügung vom 17. März 2025 wird wiederhergestellt. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Wert des Streitgegenstands wird auf 5.000 € festgesetzt. Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthafte Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid vom 17. März 2025, mit dem der Antragsgegner die Einstellung sämtlicher Bauarbeiten zur Errichtung des antragsgegenständlichen Umbaus und der Erweiterung der Einrichtung zur Pflege und Betreuung von älteren Menschen auf dem Grundstück Flurstück … in E verfügt hat, ist zulässig und auch in der Sache begründet. 1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung im Bescheid vom 17. März 2025 ist allerdings formell rechtmäßig. Der Antragsgegner hat dazu ausgeführt, es sei im öffentlichen Interesse dringend geboten, die weitere Bauausführung – auch für den Fall der Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen die Baueinstellung – zu unterbinden. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Stilllegung eines rechtswidrigen Bauvorhabens sei höher zu bewerten, als die eigenmächtig erlangte Position des Bauherrn und dessen privates Interesse daran, während des Verfahrens die Anlage fertig zu stellen. Eine Weiterführung des Bauvorhabens unter dem Schutz der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs würde die Baubehörde vor Erlangung der Bestandskraft der Baugenehmigung vor vollendete Tatsachen stellen. Dies würde zu einer nicht vertretbaren Besserstellung desjenigen führen, der sich über bestehende gesetzliche Vorschriften hinwegsetze. Zwar ist nicht zu verkennen, dass diese Begründung durchaus auf mehrere oder gar eine Vielzahl gleich gelagerter Fälle zutreffen kann. Dies ist hier aber unschädlich. Um einer Baueinstellungsverfügung, die sinnvollerweise nur auf eine kurzfristige, von Suspensiveffekten nicht gehinderte Unterbindung der Bauarbeiten zielt, die notwendige Geltung zu verschaffen, ist es in der Regel angebracht, die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO anzuordnen (s. z.B. Bay. VGH, Beschluss vom 16. September 2013 - 14 CS 13.1383 -, juris; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. Januar 2020 - 8 B 11791/19.OVG -). An die Begründungspflicht nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO sind dabei keine hohen Anforderungen zu stellen (s. z.B. OVG Saarland, Beschluss vom 29. März 2007 – 2 B 7/07 –, NVwZ-RR 2007, 581). Denn die Verhinderung gesetzeswidriger Bauarbeiten und ihrer Fortsetzung oder die Schaffung bzw. Verfestigung von gesetzeswidrigen Zuständen ist stets als im besonderen öffentlichen Interesse an einer geordneten baulichen Entwicklung gelegen anzusehen (Kerkmann, in: Jeromin, Landesbauordnung RhPf, 5. Auflage 2022, § 80 Rn. 42). Die Begründung darf zwar nicht formularmäßig sein, die praktisch auf alle Arten der von der Behörde erlassenen Verwaltungsakte passen würde. Kann eine bestimmte und ausreichende Begründung im Sinne des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO aber auf mehrere gleich gelagerter Fälle zutreffen, kann es der Behörde nicht verwehrt sein, die gleiche Formulierung mehrfach zu benutzen. Denn es wäre ein übertriebener Formalismus, wenn man verlangen würde, dass die Behörde denselben Inhalt einer Begründung mit stets wechselnden Ausdrücken wiedergeben müsste, um den Schein einer Formularbegründung zu vermeiden (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 30. März 2005 – 1 B 10231/05.OVG –; s. auch Beschluss vom 23. Juni 2006 – 1 B 10586/06.OVG –). 2. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist jedoch materiell rechtswidrig. Die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Abwägung der gegenseitigen Interessen der Beteiligten fällt zu Lasten des Antragsgegners aus. Das private Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs überwiegt das öffentliche Interesse am Sofortvollzug des Bescheids. Denn nach der im Eilverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Überprüfung ist die angefochtene Baueinstellungsverfügung vom 17. März 2025 rechtswidrig. Der Antragsteller hat seine Verfügung auf § 80 Abs. 1 Landesbauordnung – LBauO – gestützt. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Bauaufsichtsbehörde die Einstellung von Bauarbeiten u.a. dann anordnen, wenn sie im Widerspruch zu baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften ausgeführt werden. Diese Voraussetzungen sind nach Auffassung der Kammer jedoch derzeit nicht gegeben. Zwar hat die Antragstellerin mit Bauarbeiten auf dem Baugrundstück bereits begonnen. Diese sind aber nicht unzulässig. Ein Baurechtsverstoß im Sinne des Tatbestands des § 80 Abs. 1 LBauO liegt nicht vor, wenn die Errichtung, Änderung oder Beseitigung baulicher Anlagen von einer Baugenehmigung gedeckt ist. In diesem Fall greift die sog. Legalisierungswirkung der Baugenehmigung ein (Kerkmann, in: Jeromin, a.a.O., § 80 Rn. 5). Regelungsinhalt einer Baugenehmigung ist die Feststellung, dass der geplanten Errichtung, Änderung oder Beseitigung einer baulichen Anlage keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen und somit kein Baurechtsverstoß besteht. Darüber hinaus ist mit der Baugenehmigung nach rheinland-pfälzischem Landesrecht eine umfassende Baufreigabewirkung verbunden (vgl. § 77 LBauO), so dass es einer gesonderten Baufreigabeerklärung nicht bedarf (Jeromin, in: Jeromin a.a.O., § 70 Rn. 53 und 67). Vorliegend verfügt die Antragstellerin über eine Baugenehmigung vom 13. Dezember 2023. Der Antragsgegner moniert zwar, dass die Antragstellerin mit den Rohbaumaßnahmen zum Umbau und der Erweiterung im westlichen Gebäudebereich begonnen habe, obwohl sie hierzu nicht berechtigt sei. Dies begründet der Antragsgegner damit, die Antragstellerin habe am 21. Januar 2024 Widerspruch gegen die Baugenehmigung vom 13. Dezember 2023 eingelegt, der aufschiebende Wirkung entfalte, so dass der Bescheid bis zum Abschluss des Widerspruchs- bzw. Klageverfahrens nicht in Bestandskraft erwachse. Die Antragstellerin dürfe daher bis zur Bestandskraft des Bescheides von der erteilten Genehmigung keinen Gebrauch machen; die Baumaßnahmen seien bis auf Weiteres nicht zulässig. Diese Rechtsauffassung teilt die Kammer indessen nicht. Die Baugenehmigung vom 13. Dezember 2023 betrifft den Umbau und die Erweiterung (51 Betten) einer Einrichtung zur Pflege und Betreuung von älteren Menschen auf dem Grundstück Flurstück-Nr. …. in E. In der von der Antragstellerin beanstandeten Ziffer 11 der „Nebenbestimmungen Brandschutz“ hat der Antragsgegner die folgende Anordnung getroffen: „Im östlichen Treppenraum sowie zusätzlich an der Außentreppe auf der Westseite sind Löschwasseranlagen „trocken“ (Steigleitung „trocken“) nach DIN 14462 zu installieren. Die Entnahmeeinrichtungen (DIN 14 461-2 und DIN 14 461-5) sind im Treppenraum und an der Außentreppe in jedem Geschoss anzuordnen. Jede Entnahmestelle muss mit einem Schild nach DIN 4066-D1 – 74 x 210 mm mit der Aufschrift „Steigleitung trocken für Feuerwehr“ versehen sein. Die Einspeiseeinrichtungen für Löschwasser sind im Bereich des Treppenraumzugangs im Freien und im Bereich der Außentreppe im Erdgeschoß nach DIN 14 461-2 und DIN 14 461-4 jeweils mit Anschluss an die Löschwasserleitungen „trocken“ vorzusehen. Die Einspeisung sind jeweils mit einem Schild nach DIN 4066 – D1 – 148 x 420 mm mit der Aufschrift „Löschwassereinspeisung“ zu kennzeichnen. Die Türen und Schränke zu Einspeiseeinrichtungen und Entnahmeeinrichtungen müssen mit einem Verschluss nach DIN 14 925 versehen werden.“ Die in der erteilten Baugenehmigung als „Nebenbestimmung Nr. 11“ bezeichnete Brandschutzanforderung ist kein eigenständiger Verwaltungsakt bzw. kein abtrennbarer Teil des Baugenehmigungs-Verwaltungsakts, der isoliert angefochten werden könnte. Vielmehr ist die angegriffene Brandschutzanforderung eine Inhaltsbestimmung der erteilten Baugenehmigung. Teilinhalte der für ein Vorhaben erteilten baurechtlichen Zulassung, die den Brandschutz betreffen, sind in aller Regel keiner isolierten Betrachtung zugänglich und damit auch in prozessualer Hinsicht nicht abtrennbar (VG Aachen, Urteil vom 17. Juli 2018 – 3 K 103/15 –, juris). Die vom Antragsgegner im Baugenehmigungsbescheid für die Brandschutzanforderung gewählte Bezeichnung als „Nebenbestimmung Nr. 11“ ändert daran nichts. Maßgeblich ist der für die Antragstellerin erkennbare Regelungsinhalt, der sich aus der Vorgehensweise des Antragsgegners erschließt. Der Antragsgegner hat mit der behördlichen Bestimmung der Brandschutzanforderung Nr. 11 die baurechtliche Zulassung ohne entsprechenden Antrag der Antragstellerin modifiziert (sog. „modifizierende Auflage“ bzw. „Genehmigungsinhaltsbestimmung“, s. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42 Rn. 21). Für eine solche Inhaltsbestimmung kennzeichnend ist, dass die Gewährung vom Antrag derart qualitativ abweicht, dass der gestellte Antrag als abgelehnt und gleichzeitig ein anderer Gewährungsinhalt – ein Aliud – als „angeboten“ angesehen werden muss (Bay. VGH, Beschluss vom 17. März 1994 – 14 CE 94.239 –, juris Rn. 28). Mit der „Nebenbestimmung Nr. 11“ wollte der Antragsgegner dem Interesse der Antragstellerin an einem zügigen Genehmigungsverfahren Rechnung tragen. Der Antragsgegner hat den Inhalt der Baugenehmigung u.a. mit der „Nebenbestimmung Nr. 11“ qualitativ verändert und damit die Feststellung, dass die beantragte Baugenehmigung den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht, vom Bauantrag abweichend einschränkt. Entgegen der Ansicht des Antragsgegners hat der Widerspruch der Antragstellerin gegen diese Genehmigungsinhaltsbestimmung keine aufschiebende Wirkung. Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Wäre vorliegend eine isoliert anfechtbare Auflage zu bejahen, so hätte der Suspensiveffekt des isolierten Widerspruchs zur Folge, dass die Antragstellerin von der Baugenehmigung einstweilen uneingeschränkt Gebrauch machen könnte, d.h. die Einrichtung ohne die in Ziffer 11 der „Nebenstimmung Nr. 11“ geforderten Maßnahmen betreiben dürfte. Liegt aber nach den obigen Ausführungen eine Genehmigungsinhaltsbestimmung vor, so hat der Widerspruch dagegen keine aufschiebende Wirkung. Der Widerspruch der Antragstellerin ist darauf gerichtet, unter Aufhebung der erteilten Baugenehmigung (mitsamt der der Bestandskraft fähigen Genehmigungsinhaltsbestimmung) antragsgemäß eine Baugenehmigung ohne die „Nebenbestimmung Nr. 11“ zu erhalten. In einem ggf. nachfolgenden Klageverfahren entspräche diesem Ziel eine Verpflichtungsklage in der Form einer Versagungsgegenklage (s. hierzu § 113 Abs. 5 VwGO). Der einer Verpflichtungsklage vorausgehende Widerspruch ist jedoch kein Widerspruch im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 1996 – 11 VR 33/95 –, LKV 1996, 246; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 1. Dezember 2017 – 13 B 676/17 –, juris; VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2021 – 1 L 277/21 –, juris; Hoppe, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Auflage 2022, § 80 Rn. 15). Bereits aus der Wortfassung ("Widerspruch u n d Anfechtungsklage") ergibt sich, dass nur der einer Anfechtungsklage vorausgehende (Anfechtungs-)Widerspruch gemeint ist. Dieses Ergebnis steht mit dem Sinn und Zweck des § 80 VwGO im Einklang. Die Vorschrift soll in Ausfüllung der Rechtsweg- und Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz – GG – sicherstellen, dass vor Unanfechtbarkeit eines belastenden Verwaltungsaktes nicht vollendete Tatsachen geschaffen und Rechte beeinträchtigt werden können, ohne dass die Betroffenen die Möglichkeit wirksamen Rechtsschutzes haben (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 80 Rn. 7ff.). Ein Bürger, der sich gegen die Versagung einer beantragten Gewährung wendet, benötigt keinen derartigen Schutz (Bay. VGH, Beschluss vom 17. März 1994 – 14 CE 94.239 –, juris). Die aufschiebende Wirkung tritt nur ein bei Verwaltungsakten, die die bisherige Rechtsposition des Betroffenen einengen. Sie ist hingegen begrifflich ausgeschlossen gegenüber Verwaltungsakten, die eine beantragte Ausdehnung der Rechtsposition ablehnen. Das hat auch dann zu gelten, wenn eine Behörde einen gestellten Antrag nicht strikt ablehnt, sondern den Weg der modifizierten Gewährung wählt. Macht der Betroffene unbeschadet seiner Rechtsbehelfe davon Gebrauch, so maßt er sich nicht eine ihm nicht zugestandene Rechtsposition an, sondern handelt rechtmäßig. Ein Verwaltungsakt wird gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist, in dem Zeitpunkt wirksam, indem er ihm bekannt gemacht wird (s. § 43 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG –). Ein Widerspruch ändert daran nichts. Der Betroffene kann allerdings von der Gewährung nur in dem ihm erteilten, nicht aber in dem von ihm erstrebten Umfang Gebrauch machen (Bay. VGH, Beschluss vom 17. März 1994 – 14 CE 94.239 –, juris). Mithin ist die Antragstellerin unmittelbar kraft Gesetzes befugt, von der Baugenehmigung im erteilten Umfang – also unter Beachtung der „Nebenstimmung Nr. 11“ – nicht lediglich einstweilen, sondern auf Dauer der Genehmigung Gebrauch zu machen. Sollte die Antragstellerin jedoch nicht bereit sein, den in der „Nebenbestimmung Nr. 11“ genannten Maßnahmen nachzukommen, wäre der Antragsgegner berechtigt, insoweit gegen die Antragstellerin vorzugehen. Da eine Genehmigungsinhaltsbestimmung als integraler Bestandteil des Hauptverwaltungsakts nicht direkt vollstreckbar ist (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 3. Juli 2008 – W 5 K 06.524 –, juris) und deshalb die Vollstreckung nur mittelbar erfolgen kann, käme eine – für sofort vollziehbar erklärte – Nutzungsuntersagung in Betracht. Denn ein Verstoß gegen eine solche Genehmigungsinhaltsbestimmung führt dazu, dass der Betroffene ohne Genehmigung handelt, was formell illegal ist (Happ, in: Eyermann, a.a.O., § 42 Rn. 46). Hat der Widerspruch der Antragstellerin gegen die „Nebenbestimmung Nr. 11“ somit keine aufschiebende Wirkung, darf sie von der Baugenehmigung im genehmigten Umfang Gebrauch machen. Die Baugenehmigung vom 13. Dezember 2023 enthält unter Ziffer 2 der „Allgemeinen Bestandteile der Baugenehmigung“ den Zusatz, dass mit der Ausführung des Vorhabens erst begonnen werden darf, wenn die Bauherrin oder der Bauherr den Beginn der Bauarbeiten mindestens eine Woche vorher schriftlich mitgeteilt hat. Diesem Erfordernis ist die Antragstellerin mit Schreiben vom 26. Juni 2024 nachgekommen und hat als Baubeginn den 15. Juli 2024 genannt. Soweit der Antragsgegner einwendet, die Antragstellerin dürfe von der Baugenehmigung nur in dem mit an die Antragstellerin und ihren Ehemann gerichteten Schreiben vom 19. Februar 2024 freigegebenen Umfang – Erd- und Fundamentierungsarbeiten zur Vorbereitung des Pavillonanbaus und der externen Rettungstreppe – Gebrauch machen, trifft dies angesichts der Regelung in der Baugenehmigung vom 13. Dezember 2023 nicht zu. Sind damit im Ergebnis die Bauarbeiten derzeit nicht formell illegal, ist nach alledem die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Baueinstellung wiederherzustellen. Allerdings betont die Kammer nochmals, dass der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin jederzeit eine – für sofort vollziehbar erklärte – Nutzungsuntersagung aussprechen kann, sollte die Antragstellerin der „Nebenbestimmung Nr. 11“ bis zum Beginn der Nutzung der Pflegeeinrichtung nicht nachkommen und bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht bestandskräftig über den Verpflichtungswiderspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer Baugenehmigung ohne die „Nebenbestimmung Nr. 11“ entschieden worden sein. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung basiert auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes – GKG –).