5 K 250/20.NW

Leitsatz: Ist für die Ausübung des Vorkaufsrechts der Gemeinderat einer Ortsgemeinde zuständig, kann der Mangel der fehlenden Anhörung im Widerspruchsverfahren nur durch den Gemeinderat, nicht aber durch die Verbandsgemeindeverwaltung und auch nicht durch den Kreisrechtsausschuss geheilt werden.(Rn.30) Der Bescheid vom 8. Mai 2019 und der Widerspruchsbescheid des Rhein-Pfalz-Kreises vom 31. Januar 2020 werden aufgehoben. Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Klage, über die die Kammer im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –), ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO statthaft und auch ansonsten zulässig. Insbesondere sind sowohl der Kläger zu 1) als Grundstücksverkäufer und damit Adressat des Vorkaufsrechtsbescheids (§ 28 Abs. 2 Satz 1 Baugesetzbuch – BauGB –) als auch der Kläger zu 2) als Grundstückskäufer gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zur Anfechtung des Vorkaufsrechtsbescheids befugt. Denn die Ausübung des Vorkaufsrechts hat die Rechtsnatur eines privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakts und damit auch gegenüber dem Erwerber eines davon betroffenen Grundstücks belastende Wirkung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. November 2009 – 4 B 52/09 –, BRS 74 Nr. 130 = juris Rn. 5; OVG Sachsen, Urteil vom 12. März 2020 – 1 A 526/16 –, juris Rn. 49). Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid vom 8. Mai 2019 ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Rhein-Pfalz-Kreises vom 31. Januar 2020 rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Nach § 28 Abs. 2 BauGB kann das Vorkaufsrecht nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden. Gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Ob die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB hier gegeben sind, bedarf keiner Entscheidung. Denn der Bescheid ist bereits formell rechtswidrig und unterliegt deswegen schon der Aufhebung. 1. Zwar hat die Beklagte die bei der Ausübung des Vorkaufsrechts zu beachtenden Formvorschriften eingehalten. Insbesondere wurde die Ermächtigung des Ortsbürgermeisters der Beklagten zur Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte in der nach § 49 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 Gemeindeordnung – GemO – erforderlichen Form unter Beifügung der eigenhändigen Unterschrift des Ortsbürgermeisters der Beklagten gewahrt. 2. Die Kammer geht mangels Entscheidungserheblichkeit nicht näher auf die von den Beteiligten aufgeworfene Frage ein, ob der Gemeinderat der Beklagten über die Ausübung des Vorkaufsrechts in nicht öffentlicher Sitzung entscheiden durfte (zum Streitstand s. Schaaf, in: Gabler/Höhlein, Gemeindeordnung RhPf, Stand Juli 2018, § 35 GemO Anm. 3.4.4.2.2 mit dem Hinweis auf OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. November 1994 – 8 A 12462/92 – und vom 27. Juli 1999 – 1 A 11103/99 –, wonach der Gemeinderat nach § 35 Abs. 1 a. F. GemO in nicht öffentlicher Sitzung über die Ausübung des Vorkaufsrechts zu entscheiden hatte; näher dazu s. auch Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2020, § 28 Rn. 37). 3. Die Kläger wurden jedenfalls vor der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht angehört, was einen Verfahrensmangel darstellt (3.1.). Dieser Verstoß wurde auch nicht ordnungsgemäß nachgeholt (3.2.). 3.1. Gemäß § 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG – i.V.m. § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts handelt es sich, wie oben ausgeführt, um einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt, so dass die Vorschrift des § 28 Abs. 1 VwVfG anwendbar ist. Ungeachtet der in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB enthaltenen Regelung ist nicht nur der Verkäufer als Adressat des Verwaltungsakts, sondern auch der Käufer als weiterer Beteiligter vor Ausübung des Vorkaufsrechts grundsätzlich nach Maßgabe von § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 28 Abs. 1 VwVfG anzuhören (s. z.B. VG Mainz, Urteil vom 13. Februar 2019 – 3 K 167/18.MZ –; Kronisch, in: Brügelmann, a.a.O., § 28 Rn. 43). Zum einen wird die (zivilrechtliche) Rechtsposition des Käufers durch die Ausübung des Vorkaufsrechts als privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt berührt, und zum anderen ist die Anhörung auch im Hinblick auf das Abwendungsrecht des Käufers (§ 27 Abs. 1 BauGB) geboten. Eine Anhörung der Kläger hat indes – wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist – vor Ausübung des Vorkaufsrechts nicht stattgefunden. Von der Anhörung durfte nicht gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 28 Abs. 2 VwVfG abgesehen werden. Selbst wenn man annimmt, dass die Zweimonatsfrist des § 28 Abs. 2 BauGB für die Ausübung des Vorkaufsrechts bereits durch das am 14. März 2019 bei der Beklagten eingegangene Schreiben des Notars vom 12. März 2019 zu laufen begonnen hatte (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 2. Oktober 2013 – 1 BV 11.1944 –, juris Rn 32), wäre die Einhaltung dieser Frist nicht durch die Anhörung in Frage gestellt worden, weil die Beklagte zulässiger Weise eine vergleichsweise kurze Äußerungsfrist hätte setzen dürfen (vgl. § 28 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG). 3.2. Der in der fehlenden Anhörung der Kläger liegende Verfahrensmangel ist auch nicht geheilt worden. 3.2.1. Allerdings kann auch in den Fällen der Ausübung des Vorkaufsrechts eine unterbliebene Anhörung gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden (vgl. Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 14. Auflage 2019, § 28 Rn. 4; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2020, § 28 Rn. 23). Eine mit der Nachholung der Anhörung verbundene Heilung des Verfahrensfehlers ist indes nur dann anzunehmen, wenn der Sinn der Anhörung noch erreicht werden kann, die Entscheidung anhand der Stellungnahme der Beteiligten zu überprüfen (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 45 Rn. 74). Dies setzt in inhaltlicher Hinsicht voraus, dass die Behörde die Argumente des Beteiligten zu Kenntnis nimmt und sich mit diesen auseinandersetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1982 – 1 C 22/81 –, BVerwGE 66, 111 = juris Rn. 18; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. November 2019 – 1 A 10428/19.OVG –). Welche Behörde für die Nachholung der Anhörung – insbesondere im Rahmen eines Widerspruchs- oder Klageverfahrens – zuständig ist, ist in § 45 Abs. 2 VwVfG selbst nicht geregelt. Da es sich um eine Handlung des Verwaltungsverfahrens handelt, die nur zeitlich mit dem Prozess zusammentrifft, ist dies nicht notwendig die als bzw. für den Klagegegner prozessbeteiligte Behörde. Vielmehr kommt es auf die Zuständigkeit im Verwaltungsverfahrens an, die nach dem Widerspruchsbescheid wieder allein der Ausgangsbehörde zukommt. Hat diese unter Mitwirkung weiterer Stellen zu entscheiden, müssen diese auch bei der Heilung mitwirken. Ferner muss die Nachholung ihrerseits verfahrensfehlerfrei erfolgen (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 45 Rn. 81). 3.2.2. Hiervon ausgehend wurde der Verfahrensverstoß bis zur Entscheidung des Gerichts nicht wirksam geheilt. a) Zuständig für die Ausübung des Vorkaufsrechts war hier der Ortsgemeinderat der Beklagten. Denn beim Kauf von Grundstücken nach dem Baugesetzbuch, wie sie hier erfolgt ist, bildet die Ausübung eines Vorkaufsrechts in einer Gemeinde wie der Beklagten kein dem Ortsbürgermeister obliegendes Geschäft der laufenden Verwaltung i.S.v. § 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GemO. Vielmehr ist insoweit die Zuständigkeit des Gemeinderats gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 GemO gegeben (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. April 2006 – 1 A 11596/05.OVG –, ESOVG; VG Neustadt/Wstr., Urteil vom 19. Februar 2015 – 4 K 544/14.NW –, juris Rn. 28; VG Trier, Urteil vom 25. September 2008 – 5 K 531/08 –, BeckRS 2008, 40219 und juris Rn. 25). Zwar kann in Angelegenheiten, deren Erledigung nicht ohne Nachteil für die Gemeinde bis zu einer Sitzung des Gemeinderats aufgeschoben werden kann, der Bürgermeister gemäß § 48 Satz 1 GemO im Benehmen mit den Beigeordneten anstelle des Gemeinderats entscheiden. Von dieser (Ausnahme-) Möglichkeit hat die Beklagte vorliegend jedoch keinen Gebrauch gemacht. Im Übrigen geben die Verwaltungsakten nichts dafür her, dass die Voraussetzungen dafür vorgelegen haben könnten. b) Da der Verfahrensmangel hier gerade darin begründet ist, dass der Rat der Beklagten vor seiner Beschlussfassung am 24. April 2019 die Kläger nicht angehört hatte, hätte dieser Mangel im Widerspruchsverfahren nur geheilt werden können, wenn aufgrund des Widerspruchs der Rat der Beklagten sich erneut mit dieser Angelegenheit befasst hätte (vgl. OLG Hamm, Urteil vom 29. Mai 1996 – 11 U 217/95 –, juris Rn. 17; VG Mainz, Urteil vom 13. Februar 2019 – 3 K 167/18.MZ –; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. November 2019 – 1 A 10428/19.OVG –). Die bloße Überprüfung der Ausgangsentscheidung durch die Verwaltung der Verbandsgemeinde V – die jedenfalls die Zweckmäßigkeit der Entscheidung des Rates nicht selbstständig überprüfen konnte – reichte deshalb nicht aus. c) Die fehlende Anhörung durch den Rat der Beklagten konnte auch nicht durch eine Anhörung durch die Widerspruchsbehörde, hier also des Kreisrechtsausschusses des Rhein-Pfalz-Kreises im Rahmen seiner nunmehr begründeten Verfahrenszuständigkeit nachgeholt werden. Eine Nachholung einer fehlenden Anhörung durch die Widerspruchsbehörde ist nur dann möglich, wenn und soweit dadurch der gleiche Zweck voll erreicht werden kann wie bei einer Anhörung durch die Ausgangsbehörde. Dies setzt voraus, dass die Widerspruchsbehörde in ihrer Kontrolldichte gegenüber der Ausgangsbehörde nicht beschränkt ist. Liegt – wie hier – eine im Ermessen der Ausgangsbehörde stehende Entscheidung vor, so muss die Widerspruchsbehörde zu einer Zweckmäßigkeitskontrolle befugt sein. So liegt der Fall bei der Ausübung des Vorkaufsrechts aber nicht. Dabei handelt es sich um eine kommunale Selbstverwaltungsangelegenheit (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. März 1996 – 3 S 13/94 –, juris Rn. 42; VG Neustadt/Wstr., Urteil vom 19. Februar 2015 – 4 K 544/14.NW –, juris Rn. 28; VG Trier, Urteil vom 25. September 2008 – 5 K 531/08 –, BeckRS 2008, 40219; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 28 Rn. 107). Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 Landesgesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO – können Verwaltungsakte, die u.a. von einer Verbandsgemeindeverwaltung oder der Gemeindeverwaltung einer kreisangehörigen Gemeinde in Selbstverwaltungsangelegenheiten erlassen worden sind, vom Rechtsausschuss jedoch nur auf ihre Rechtmäßigkeit nachgeprüft werden. War folglich der Kreisrechtsausschuss des Rhein-Pfalz-Kreises im Vorverfahren nicht zu einer Zweckmäßigkeitskontrolle befugt, konnte er auch nicht den Verfahrensmangel der fehlenden Anhörung heilen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung – ZPO –. Beschluss Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 9.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, LKRZ 2014, 169). Die Kläger wenden sich gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte. Der Kläger zu 1) ist Eigentümer des 747 m² großen und derzeit als Ackerland genutzten Grundstücks Flurstück-Nr. ... in A-Dorf, Gewanne „Hinter der Kirche“. Dieses Grundstück liegt im Geltungsbereich der im März 1994 vom Ortsgemeinderat beschlossenen Vorkaufsrechtssatzung „Südlich der Kirche St. L., A-Dorf“, die am 18. April 1994 vom Ortsbürgermeister der Beklagten ausgefertigt und am 21. April 1994 im Amtsblatt der Beklagten öffentlich bekannt gemacht worden war. Das Grundstück Flurstück-Nr. ... liegt ferner im Geltungsbereich des am 14. Juli 2006 öffentlich bekannt gemachten Bebauungsplans „Südlich der Kirche St. L.“. Im Bereich des genannten Grundstücks sind u.a. Flächen zur Wohnbebauung vorgesehen. Mit notariellem Vertrag vom 8. März 2019 (Urkundenrolle Nummer .../2019 des Notariats Justizrat Dr. S...) verkaufte der Kläger zu 1) das oben genannte Grundstück dem Kläger zu 2) zu einem Preis von 30.000 € (pro m² ca. 40 €). Mit Schreiben vom 12. März 2019, bei der Beklagten am 14. März 2019 eingegangen, übersandte der beurkundende Notar den Kaufvertrag der Gemeindevertretung mit Bitte um Mitteilung, ob an dem Grundstück ein Vorkaufsrecht zustehe. Der Ortsgemeinderat der Beklagten übte in seiner Sitzung vom 24. April 2019 das gemeindliche Vorkaufsrecht vorbehaltlich der haushaltsrechtlichen Genehmigung aus. Daraufhin wandte sich der Ortsbürgermeister der Beklagten mit Schreiben vom 30. April 2019 an den Rhein-Pfalz-Kreis und bat um Erteilung einer Einzelkreditgenehmigung. Nachdem der Rhein-Pfalz-Kreis am 8. Mai 2019 die Beklagte vom Vorbehalt einer Einzelkreditgenehmigung befreit hatte, teilte die Beklagte dem Notariat noch an diesem Tag mit, dass die Beklagte von dem Vorkaufsrecht Gebrauch mache. Ferner übte die Beklagte mit vom Ortsbürgermeister unterschriebenen Bescheid vom 8. Mai 2019 gegenüber dem Kläger zu 1) das Vorkaufsrecht aus. Zur Begründung führte die Beklagte aus, das Flurstück liege im Geltungsbereich der Änderung des Bebauungsplanes „Südlich der Kirche St. L.“. Um städtebauliche Maßnahmen in Betracht zu ziehen (zügige Bereitstellung von Wohnbauland, Verbesserung der Infrastruktureinrichtung im Ortsteil ..., Bereitstellung von Flächen für die Erschließung und den ökologischen Ausgleich) liege die Ausübung des besonderen Vorkaufsrechts im Wohl der Allgemeinheit und fördere die zügige Baulandumlegung. Dem Kläger zu 2) wurde mit Schreiben vom selben Tage ein Abdruck des Bescheids bekannt gegeben. Dagegen erhoben die Kläger am 27. Mai 2019 Widerspruch, den der Kreisrechtsausschuss des Rhein-Pfalz-Kreises mit Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2020, den Klägern getrennt zugestellt am 4. Februar 2020, zurückwies. Die Kläger haben am 3. März 2020 Klage erhoben. Sie führen aus, die Ausübung des Vorkaufsrechts sei bereits formell fehlerhaft erfolgt und beruhe ferner ausschließlich auf monetären Interessen und somit sachfremden Motiven. Anlass für den Verkauf des streitgegenständlichen Grundstücks zwischen ihnen sei ihr familienähnliches Verhältnis gewesen. Die formelle Rechtswidrigkeit ergebe sich daraus, dass der Gemeinderat der Beklagten über die Ausübung des Vorkaufsrechts zu Unrecht in nicht öffentlicher Sitzung beraten habe. Sie seien überdies vor der Ausübung des Vorkaufsrechts entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG nicht angehört worden. Deshalb hätten sie vor Ausübung des Vorkaufsrechts keine Gelegenheit gehabt, ihre Interessen vorzutragen. Auch sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Beschluss des Gemeinderates der Öffentlichkeit nicht bekanntgegeben worden sei. Der Bescheid sei darüber hinaus auch materiell fehlerhaft. Denn die Ausübung sei nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Zunächst sei die Vorkaufsrechtssatzung „Südlich der Kirche St. L.“ zu unbestimmt. Ziel und Zweck des Vorkaufsrechts sei in der Satzung nicht genannt. Auf die gemeindliche Zielsetzung sei nicht hingewiesen. Es liegt eine unzulässige Übervorteilung der Beklagten vor. Das Vorkaufsrecht sei von der Beklagten vorliegend missbraucht worden, um monetäre Interessen zu verfolgen. Nach diesseitiger Auffassung liege auch ein massiver Ermessensfehlgebrauch bzw. Ermessensnichtgebrauch vor. Die Kläger beantragen, den Bescheid vom 8. Mai 2019 und den Widerspruchsbescheid des Rhein-Pfalz-Kreises vom 31. Januar 2020 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie führt u.a. aus, sie halte den streitgegenständlichen Bescheid nicht für formell rechtswidrig. Über die Ausübung des Vorkaufsrechts sei entgegen der Ansicht der Kläger in nicht öffentlicher Sitzung zu beraten. Zwar sei keine Anhörung nach § 28 VwVfG erfolgt. Jedoch sei der Verfahrensfehler anhand des Widerspruchsverfahrens geheilt worden. Der Betroffene könne aufgrund der ihm erteilten Rechtsbehelfsbelehrung im Rahmen dieses Verfahrens seine Vorbehalte gegen die Entscheidung vorbringen, welche ihm gegenüber ergangen sei. Die Widerspruchsbehörde, hier der Kreisrechtsausschuss des Rhein-Pfalz-Kreises, habe während des Widerspruchsverfahrens, in dem die sowohl die Verwaltung der Verbandsgemeinde V als auch die Beklagte anwesend gewesen seien, die Kläger ausreichend angehört. Auch habe es seit dem Einlegen des Widerspruchs einen Schriftwechsel zwischen den Klägern mit der Verwaltung gegeben, in dem die Verwaltung im Namen der Beklagten die privaten Gegebenheiten der beiden Herren gegen das Wohl der Allgemeinheit abgewogen habe. Damit sei die fehlende Anhörung anhand des Widerspruchsverfahrens geheilt worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten in den Gerichtsakten Bezug genommen. Die Verwaltungsakten der Beklagten und die Widerspruchsakten des Kreisrechtsausschusses lagen dem Gericht vor und waren Gegenstand der Beratung.