9 L 408/18

Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 7.500 Euro festgesetzt. G r ü n d e Der – sinngemäße – Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage 9 K 1246/18 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. März 2018 hinsichtlich Ziffer 3 dieses Bescheides (Untersagungsverfügung für die Spielhalle 2 unter der Anschrift H. T. in N. ) wiederherzustellen, hat keinen Erfolg. Der zulässige Antrag ist in der Sache unbegründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der auf § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO gestützten Untersagung des weiteren Betriebs der Spielhalle 2 ab dem 15. April 2018 ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Sie genügt den Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Pflicht, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen, soll vorrangig die Behörde mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Daneben hat die Begründungspflicht den Zweck, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtsschutzverfahren dem Gericht die Erwägungen zur Kenntnis zu bringen. Hierzu bedarf es regelmäßig der Darlegung besonderer Gründe, die über die Gesichtspunkte hinausgehen, die den Verwaltungsakt selbst rechtfertigen. Geringere Begründungsanforderungen gelten aber ausnahmsweise in Fällen besonderer Dringlichkeit, etwa bei Verfügungen, die sich durch Zeitablauf erledigen oder dann, wenn – wie häufig im Gefahrenabwehrrecht – aus Sicht der Behörde nur die Anordnung der sofortigen Vollziehung erheblichen Gefahren oder der Begehung von Straftaten vorbeugen kann. In solchen Fällen reicht es aus, wenn diese besonderen Gründe, die sich aus der Begründung des zu vollziehenden Verwaltungsakts ergeben können, benannt werden und deutlich gemacht wird, dass sie ein solches Gewicht haben, das ein besonderes öffentliches Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung zu belegen fähig ist. Bei gleichartigen, häufig wiederkehrenden Gefahrenlagen können dem Begründungserfordernis auch gleichartige Begründungen genügen und ist eine gewisse Formelhaftigkeit unvermeidlich. Hierdurch kann die Behörde angesichts der besonderen Sachlage noch genügend dokumentieren, dass ihr der Ausnahmecharakter des Sofortvollzugs bewusst war. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juli 2017 – 4 B 592/17 –, juris Rn. 5 f. mit weiterem Nachweis. Diesen Anforderungen hat die Antragsgegnerin entsprochen. Sie hat in der Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs deutlich gemacht, dass aufgrund des öffentlichen Interesses an der Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels des Spieler- und Jugendschutzes sowie der Spielsuchtbe-kämpfung und -prävention ein Weiterbetrieb der Spielhalle nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist verhindert werden müsse. Dies gelte, zumal die Fortsetzung des Gewerbes eine fortdauernde Ordnungswidrigkeit darstelle, negative Vorbildfunktion besitze und sich der Antragsteller Vorteile im Vergleich zu gesetzestreuen Gewerbetreibenden verschaffe. Auch dürfe die behördliche Prüfung und Entscheidung mit Blick auf die Erlaubniserteilung für eine größere Einzelhalle nicht vorweggenommen werden. Im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO, bei der das Gericht eine eigene Ermessensentscheidung trifft, bedarf es einer Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen. Diese richtet sich in erster Linie nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Stellt sich im Rahmen der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung heraus, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtwidrig ist, so überwiegt das private Aussetzungsinteresse. Das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt dagegen, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich oder mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtmäßig ist und darüber hinaus ein besonderes Vollzugsinteresse besteht. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, so sind die Interessen der Beteiligten unabhängig von der Rechtmäßigkeitsfrage gegeneinander abzuwägen. Nach diesen Grundsätzen überwiegt hier das öffentliche Vollziehungsinteresse, da die Untersagung des weiteren Betriebs der Spielhalle 2 ab dem 15. April 2018 bereits nach Prüfung in diesem Verfahren offensichtlich rechtmäßig ist und ein besonderes Vollzugsinteresse besteht. Die – hier durch die Antragsgegnerin erfolgte – Untersagung des Betriebs einer Spielhalle wegen Fehlens der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag kann in Nordrhein-Westfalen rechtmäßig entweder auf § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO oder § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt werden. Dabei kann offen bleiben, welche Ermächtigungsnorm einschlägig ist. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2017 – 4 A 1607/16 –, juris Leitsatz Nr. 1 und Rn. 30 ff. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO nicht bereits deshalb nicht einschlägig ist, weil es sich – wie der Antragsteller meint – bei der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW um eine rein sach- bzw. standortbezogene Genehmigung handeln soll, für die der Anwendungsbereich von § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO schon nicht eröffnet ist. Denn für Nordrhein-Westfalen ist nach der Rechtsprechung mittlerweile geklärt, dass es sich bei der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW um eine auch personenbezogene Genehmigung handelt, die das Erlaubniserfordernis des § 33i GewO ersetzt hat. Insbesondere betrifft auch das Erfordernis der persönlichen Zuverlässigkeit aus § 33i Abs. 2 Nr. 1 GewO einen vom Landesgesetzgeber in §§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW i. V. m. §§ 2 Abs. 3, 4 Abs. 1, 24 GlüStV zugleich als Voraussetzung für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis aufgegriffenen Regelungsbereich und findet somit nunmehr im Landesglücksspielrecht eine Entsprechung. Siehe dazu OVG NRW, Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 –, juris. Fraglich ist vielmehr, ob § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO im Bereich des mittlerweile in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangenen Rechts der Spielhallen (Art. 70, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG als Bundesrecht fortgilt, nachdem lediglich § 33i GewO zeitlich gestuft gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG durch Landesrecht ersetzt worden ist. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2017 – 4 A 1607/16 –, juris Rn. 30 f. mit weiteren Nachweisen. Abgesehen von der Unsicherheit über die Fortgeltung des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO für das Recht der Spielhallen liegen sowohl seine Voraussetzungen, als auch die Voraussetzungen der ordnungsrechtlichen Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW vor. Denn der Antragsteller verfügt nicht über die für den Betrieb seiner Spielhalle 2 erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW (dazu 1.). Beide in Betracht kommenden Ermächtigungsnormen dienen zudem demselben Zweck, so dass die Ermessenserwägungen die Verfügung nach beiden Vorschriften tragen (dazu 2.). Insbesondere ist die Entscheidung ermessensgerecht, weil die Voraussetzungen der Erlaubniserteilung nicht offensichtlich vorliegen. Siehe zu diesem beide in Betracht kommenden Ermächtigungsnormen einbeziehenden Prüfungsaufbau ausführlich OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2017 – 4 A 1607/16 –, juris Rn. 32 ff. 1. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne Zulassung betrieben wird. Die Bestimmung setzt voraus, dass ein grundsätzlich nach Gewerberecht oder gewerberechtlichem Nebenrecht zulassungsfähiges Gewerbe betrieben wird, eine derartige Zulassung aber fehlt. Das auf das in Rede stehende Gewerbe bezogene Zulassungserfordernis kann sich auch aus landesrechtlichen Vorschriften ergeben. Nach § 14 Abs. 1 OBG NRW können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren. Zum Schutzgut der öffentlichen Sicherheit gehört die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, so dass eine Handlung ohne die dafür gesetzlich vorgesehene Erlaubnis die öffentliche Sicherheit verletzt. Deshalb kann eine formell illegale Nutzung auf der Grundlage der ordnungsrechtlichen Generalklausel regelmäßig rechts- und ermessensfehlerfrei untersagt werden. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2017 – 4 A 1607/16 –, juris Rn. 37 ff. Der Antragsteller verfügt nicht über die für die Spielhalle 2 erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW. Zwar gilt die fünfjährige Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV für Altspielhallen, deren Betrieb vor dem Stichtag des 28. Oktober 2011 gewerberechtlich unbefristet erlaubt wurde, auch im Fall eines Betreiberwechsels nach diesem Stichtag – wie hier mit Eintritt des Antragstellers – fort und verkürzt sich durch den Wechsel nicht auf eine einjährige Frist gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16/16 –, juris. In Nordrhein-Westfalen müssen Altspielhallen, für die die fünfjährige Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV gilt, für den weiteren Betrieb ab dem 1. Juli 2017 – also nach Ablauf der Übergangsfrist – jedoch eine glücksspielrechtliche Erlaubnis haben. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 –, juris Leitsatz Nr. 5. Dem Antragsteller wurde unter dem 20. März 2018 lediglich für seine Spielhalle 1 mit derselben Anschrift durch die Antragsgegnerin eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt. Mit Blick auf die bauliche Verbundenheit der Spielhallen 1 und 2 (siehe Verwaltungsvorgang Blatt 41, 90) stünde einer Erlaubniserteilung für die Spielhalle 2 zudem das so genannte Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV entgegen, wonach die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen ist. Nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW sowie § 29 Abs. 4 Satz 4 i. V. m. § 25 Abs. 2 GlüStV wäre damit für die Spielhalle 2 des Antragstellers eine glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Befreiung von diesem Verbundverbot zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich. 2. Die Untersagungs- und Schließungsverfügung vom 21. März 2018 ist auch nicht ermessensfehlerhaft und insbesondere nicht unverhältnismäßig. § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO und § 14 Abs. 1 OBG NRW dienen bezogen auf formell illegale Nutzungen demselben Zweck. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2017 – 4 A 1607/16 –, juris Rn. 63. Die Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin tragen die Verfügung nach beiden Vorschriften. Die Antragsgegnerin hat das ihr eingeräumte Ermessen, das gerichtlich nur in den Grenzen des § 114 Satz 1 VwGO überprüft werden kann, mit der getroffenen Untersagung ab dem 15. April 2018 rechtmäßig ausgeübt. Sie hat von ihrem Ermessen in einer dem – hier auf formell illegale Nutzungen bezogenen und damit identischen – Zweck der beiden in Betracht kommenden Ermächtigungsnormen entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten. Dies gilt, zumal dem Antragsteller mit der Untersagungs- und Schließungsverfügung vom 21. März 2018 genügend Zeit zur Einstellung der Spielhalle 2 ab dem 15. April 2018 verblieb und er auch bereits unter dem 13. November 2017 hierzu angehört wurde. Ebenso wenig verpflichtet insbesondere das Verhältnismäßigkeitsgebot die Antragsgegnerin, die formell illegale Spielhalle 2 des Antragstellers zu dulden. Anderes wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, das heißt ohne weitere Prüfung erkennbar wäre, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich wäre. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2017 – 4 A 1607/16 –, juris Rn. 70 f. mit weiteren Nachweisen. Dies zugrunde gelegt, liegen die Erlaubnisvoraussetzungen hier derzeit jedenfalls nicht offensichtlich vor. Dabei ist zu beachten, dass für die Spielhalle 2 – wie festgestellt – eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW unter Befreiung von dem so genannten Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV zur Vermeidung unbilliger Härten gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV erforderlich ist. Nach der letztgenannten Vorschrift können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV zuständigen Behörden nach Ablauf des in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV sowie § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen. Mit Blick auf den Ausnahmecharakter von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV liegt eine unbillige Härte nicht offenkundig vor, soweit sich der Antragsteller in seinem Erlaubnisantrag vom 20. Februar 2017 (siehe Verwaltungsvorgang Blatt 70 ff.) allgemein auf die städtebauliche und planungsrechtliche Situation im Umfeld der streitgegenständlichen Spielhalle 2 bezieht. Zu Recht weist die Antragsgegnerin dazu in ihrem Bescheid vom 21. März 2018 darauf hin, dass sich die Situation insoweit entweder gerade als absolut (kerngebiets-)typisch oder aber als unerheblich für die Beurteilung des Vorliegens einer unbilligen Härte im Einzelfall darstelle (dort Seite 4, Abs. 4). Nichts anderes ergibt sich, soweit der Antragsteller darüber hinaus allgemein bezweifelt, dass mit dem Verbot baulicher Verbünde nach § 25 Abs. 2 GlüStV ein hinreichender Kanalisierungseffekt im Sinne des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV mit dem Ziel der Lenkung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen erreicht werde. Nach dem Willen des Gesetzgebers wird nämlich mit der grundsätzlichen Möglichkeit des Fortbestandes einer Spielhalle aus dem vormaligen Spielhallenverbund diesem Effekt entsprochen. Auch insoweit erweist sich der vorliegende Fall gerade als typisch. Schließlich kann der Antragsteller ebenso wenig mit dem Verweis auf seine Gewinnprognose für 2018 im Falle des Verlustes der Spielhalle 2 (siehe Verwaltungsvorgang Blatt 103 ff. und 110 ff.) durchdringen. Denn es handelt sich um wirtschaftliche Nachteile bzw. Einbußen, denen der Gesetzgeber im Interesse der angestrebten Reduzierung des Spielhallenangebots ein geringeres Gewicht beigemessen und verfassungsrechtlich zulässig die damit verbundenen Härten bewusst in Kauf genommen hat. Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. März 2017 – 4 A 1607/16 –, juris Rn. 188 ff. sowie zur einjährigen Übergangsfrist OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2017 – 4 A 1607/16 –, juris Rn. 64 f. In diesem Zusammenhang fällt zudem ins Gewicht, dass der hier einschlägige Mietvertrag zwischen dem Vermieter der Spielhallen 1 und 2, Herrn B. T1. , und der O. M. den Beginn des zunächst auf fünf Jahre befristeten Mietverhältnisses erst zum 1. Januar 2012 – also nach Ablauf des unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes maßgeblichen Stichtags 28. Oktober 2011, vgl. § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV – vorsah (siehe dort § 3 Satz 1). Auch die in dem Schreiben der Steuerberater T2. T3. vom 5. April 2017 (siehe Verwaltungsvorgang Blatt 104 f.) benannten Investitionen seit 2012 in Höhe von 115.000 Euro wurden erst nach dem genannten Stichtag getätigt. Hinzu kommt, dass der Antragsteller selbst erst ab dem 1. Januar 2016 als Betreiber mit gewerberechtlicher Erlaubnis den Betrieb übernommen hatte. Es wurde zudem nach § 3 Satz 3 des Mietvertrages die Option gezogen, den Vertrag nach Ablauf der fünfjährigen Mietzeit mit Ende des Jahres 2016 um weitere fünf Jahre zu verlängern. Dies geschah auf eigenes unternehmerisches Risiko. Der Antragsteller kann sich auch nicht darauf berufen, dass er für eine Erweiterung der Spielhalle 1 auf insgesamt 12 Spielgeräte eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erhalten könne und die Anzahl der Spielgeräte in den Spielhallen 1 und 2 derzeit – nach einer Reduzierung durch den Antragsteller – ebenfalls die Zahl 12 nicht übersteige. Denn es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass dem Antragsteller eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für eine solche Erweiterung erteilt werden könnte. Das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung, welches gegenüber dem privaten Aufschubinteresse des Antragstellers überwiegt, lässt sich bereits aus den hohen Schutzgütern des Spieler- und Jugendschutzes sowie der Spielsuchtbekämpfung und -prävention herleiten, denen die mit der Untersagungsverfügung beabsichtigte Verwirklichung des Verbundverbotes (§ 25 Abs. 2 GlüStV) dient. Im Übrigen ist – wie festgestellt – jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Spielhalle 1 für eine Erweiterung auf 12 Spielgeräte eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erhalten könnte. Damit bedarf es hier keiner Klärung, ob der Vollzug der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung unter Berufung hierauf für eine – nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist erneute – Übergangszeit ausgesetzt werden kann. Auch der zeitlich übliche Ablauf des Verwaltungsverfahrens der Antragsgegnerin steht dem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht entgegen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG (vgl. auch Nrn. 1.5 Satz 1, 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit – Stand: Juli 2013).