1 K 1277/08

Leitsatz: 1. Die Vorschriften über die Sitzungsöffentlichkeit (§ 12 Abs. 2 Satz 1 HG, § 20 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Senats) i.V.m. dem Grundrecht auf Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG begründen ein klagefähiges subjektives Recht Studierender auf Teilnahme an den Sitzungen des Senates der Universität. 2. Die vom Senat gem. § 21 Abs. 4 Satz 5 HG zu treffende Entscheidung über die vom Auswahlgremium erstellte Liste zukünftiger Mitglieder des Hochschulrates der Universität ist eine zwingend in nichtöffentlicher Sitzung zu behandelnde Personalangelegenheit. Es handelt sich dabei nicht um eine Wahl, sondern um einen Akt der Partizipation in einem mehrstufigen Auswahlverfahren, während dessen ein besonderes Diskretionsinteresse der Betroffenen besteht. Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Kläger die Klage zurückgenommen haben. Die weitergehende Klage wird abgewiesen. Die Kläger tragen zu je ½ die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H. des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten. Die Kläger sind Studierende der Universität N. und wenden sich gegen den Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Senatsentscheidung über den Hochschulrat. Am 6. Februar 2008 fand im Senatssaal des Schlosses ab 16.00 Uhr eine Sitzung des Senats der Universität N. statt. Die mit der Einladung vom Vorsitzenden des Senates an die Senatsmitglieder versandte Tagesordnung sah im nichtöffentlichen Teil unter Tagesordnungspunkt 21 die "Beschlussfassung über den Vorschlag des Auswahlgremiums für den Hochschulrat zur Besetzung des Hochschulrats gem. § 21 Abs. 4 Hochschulgesetz" vor. Die Kläger nahmen als Zuhörer an der zunächst öffentlichen Sitzung des Senates teil. Zu wesentlichen Störungen des Sitzungsverlaufs kam es nicht. Ein studentisches Senatsmitglied beantragte unter dem letzten Tagesordnungspunkt des öffentlichen Teils der Sitzung, den Tagesordnungspunkt 21 im öffentlichen Teil zu behandeln. Ein anderes Senatsmitglied hielt Gegenrede und erklärte, es handele sich um eine Personalangelegenheit, die im nichtöffentlichen Teil der Senatssitzung behandelt werden müsse. Der Antrag des studentischen Senatsmitglieds wurde bei 4 Ja-Stimmen abgelehnt, die Öffentlichkeit sodann ausgeschlossen. Im Zuschauerraum anwesende Studierende, darunter die Kläger, weigerten sich allerdings auch nach mehrmaliger Aufforderung durch den Senatsvorsitzenden, den Sitzungssaal zu verlassen. Sie äußerten, die Wahl des Hochschulrates sei von öffentlichem Interesse, sie wollten mitdiskutieren. Daraufhin unterbrach der Senatsvorsitzende um 17.45 Uhr die Sitzung und kündigte die Fortsetzung der nichtöffentlichen Sitzung um 18.00 Uhr im Festsaal an. Den Klägern und anderen Studierenden wurde mit Hilfe vorbereiteter Einlasskontrollen der Zugang zum Sitzungssaal verwehrt. Die Studierenden begehrten einige Minuten nach Beginn der Sitzung mit lauten Sprechchören Einlass und übten starken Druck auf die Flügeltüren des Festsaales aus. Mehrere Senatsmitglieder und Verwaltungsangehörige stemmten sich von innen gegen die Tür, um das Eindringen zu verhindern. Die Rektorin forderte schließlich die Kläger und die weiteren Beteiligten unter Berufung auf ihr Hausrecht auf, das Haus unverzüglich zu verlassen. Im nichtöffentlichen Teil der Sitzung bestätigte der Senat mit 13 Ja-Stimmen bei 6 Gegenstimmen und 4 Enthaltungen die vom Auswahlgremium erarbeitete Liste der Mitglieder des Hochschulrats. Die Kläger haben am 26. Mai 2008 Klage erhoben. Zur Begründung machen sie geltend, der Ausschluss der Öffentlichkeit verletze sie in ihrem Recht auf Teilnahme an der Sitzung. Die Sitzungen des Senats seien gem. § 12 Abs. 2 Satz 1 HG grundsätzlich öffentlich. Die Bestimmung des § 20 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Senates, wonach die Öffentlichkeit mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen ausgeschlossen werden könne, sei einschränkend auszulegen. Ein Ausschluss könne nur aus gewichtigen Gründen zulässig sein. Insbesondere könne er nicht mit der Wahl von Mitgliedern des Hochschulrates gerechtfertigt werden. Ein irgendwie geartetes Geheimhaltungsinteresse bestehe insoweit nicht. Es handele sich auch nicht um Personalangelegenheiten. Dieser Begriff sei als Ausnahmeregelung von der grundsätzlich statuierten Öffentlichkeit der Senatssitzungen eng auszulegen. Personalangelegenheiten seien nur solche, bei der die Belange der betroffenen Personen im Vordergrund ständen, bei denen ein Bezug zur dienstlichen Stellung bestehe, wie etwa bei Disziplinarangelegenheiten, Ermittlungsverfahren, Anerkennung von Hochschulgraden. Bei der Wahl einer Person in ein Amt seien hingegen die allgemeinen Belange der Hochschule betroffen und das Demokratieprinzip stehe regelmäßig im Vordergrund. Trotz des zweifelsohne vorhandenen Bezugs zu den Kandidaten überwiege das Interesse an der Öffentlichkeit der Sitzung. Die Entscheidung des Senates über den Listenvorschlag des Auswahlgremiums sei als Abstimmung ausgestaltet, bei der zudem Persönlichkeitsrechte eher in geringerem Maße betroffen seien als bei einer echten Auswahlentscheidung. Die Kläger haben ursprünglich Anträge auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des gegen sie ausgesprochenen Hausverbotes sowie des Ausschlusses der Öffentlichkeit bei der Senatsentscheidung zum Hochschulrat am 6. Februar 2008 gestellt. In der mündlichen Verhandlung haben sie ihre Klage hinsichtlich des Hausverbotes zurückgenommen. Die Kläger beantragen nunmehr, gegenüber der Beklagten zu 2. festzustellen, dass die Behandlung des Tagesordnungspunktes 21 im nichtöffentlichen Teil der Senatssitzung am 6. Februar 2008 sie in ihrem Teilnahmerecht verletzt hat. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung trägt sie vor, bei der Bestätigung der vom Auswahlgremium erarbeiteten Liste durch den Senat habe es sich um eine Personalangelegenheit gehandelt, weil ein Bezug zur Person von Mitgliedern der Hochschule bestehe. Wie auch die Begründung von Dienstverhältnissen zu den Personalangelegenheiten zähle, müsse angesichts der im Rahmen des Hochschulrechts vorzunehmenden weiten Auslegung dieses Begriffs das Verfahren, das zu einer Mitgliedschaft im Hochschulrat und damit gem. § 9 Abs. 1 HG zur Mitgliedschaft in der Hochschule führe, ebenso als Personalangelegenheit angesehen werden. Bei der Bestätigung der vom Auswahlgremium erarbeiteten Liste habe es sich auch nicht um eine Wahl gehandelt. Der deshalb zwingende Ausschluss der Öffentlichkeit nach § 12 Abs. 2 Satz 3 HG diene dem Schutz der Persönlichkeit sowie der Privatsphäre und entspreche allgemeiner Verwaltungsübung. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e Soweit die Kläger ihre Klage zurückgenommen haben, ist das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Die weitergehende Klage hat keinen Erfolg. Sie ist als Feststellungsklage zulässig. Gem. § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Der unter Berufung auf das Hochschulgesetz sowie die Geschäftsordnung des Senates behauptete Anspruch "auf öffentliche Sitzung" des Senates hinsichtlich des Tagesordnungspunktes Hochschulrat ist ein konkretes Rechtsverhältnis in diesem Sinne. Nach § 12 Abs. 2 HG sind die Sitzungen des Senats grundsätzlich öffentlich (Satz 1). Das Nähere bestimmen die jeweiligen Geschäftsordnungen (Satz 2). Gem. § 20 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Senats der X. X2. -Universität vom 9. Januar 2003 (im Folgenden: GO-Senat) sind die Sitzungen des Senats für die Mitglieder und Angehörigen der X. X1. -Universität sowie für Presse und Rundfunk nach Maßgabe der verfügbaren Plätze öffentlich. An der baldigen Feststellung, dass die Behandlung des Tagesordnungspunktes 21 unter Ausschluss der Öffentlichkeit sie in ihrem Teilnahmerecht verletzt hat, haben die Kläger aus Gründen der Wiederholungsgefahr auch ein berechtigtes Interesse. Die Kläger können ferner in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch den Ausschluss der Öffentlichkeit in ihrem subjektiven Recht auf Teilnahme an der Sitzung verletzt zu sein, das aus den vorgenannten Vorschriften in Verbindung mit dem Grundrecht auf Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG abzuleiten ist. Auch (und gerade) denjenigen Universitätsmitgliedern und -angehörigen, die nicht Mitglied des Senats sind, steht ein (Klage-)Recht auf Wahrung und ggf. Herstellung der Sitzungsöffentlichkeit zu. Denn die Bestimmungen des § 12 Abs. 2 Satz 1 HG und § 20 Abs. 1 GO-Senat sind keine ausschließlich objektiv-rechtlichen Verfahrensvorschriften, sondern zumindest auch den Interessen der Kläger zu dienen bestimmt. Die Vorschriften dienen der (Hochschul)Öffentlichkeit, der die Möglichkeit gegeben werden soll, die Arbeit der gewählten Vertreter zu verfolgen. Die Sitzungsöffentlichkeit ermöglicht Transparenz und Kontrolle von Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen; sie ist in dieser Funktion essentiell für die Demokratie. Die Sitzungsöffentlichkeit hat im Hinblick auf Mitglieder und Angehörige der Hochschule darüber hinaus eine integrative Funktion. Die Zulassung zu Sitzungen soll ihre Verbundenheit zu ihren Repräsentanten und damit die Zusammengehörigkeit in der Hochschule sowie ferner das allgemeine Interesse an der Selbstverwaltung fördern. Die auf dem Weg der Sitzungsöffentlichkeit gewonnenen Einsichten und Erkenntnisse können zudem Entscheidungshilfe bei der Ausübung des Wahlrechts sein. Vgl. Haase, in: Leuze/Epping, HG NRW, 4. Ergänzungslieferung (Februar 2007), § 12 Rn. 13; Nagel, in: Denninger, HRG, § 40 (a.F.), Rn. 2; VG Arnsberg, Urteil vom 11. Mai 2007 - 12 K 3156/06 - juris; ähnlich zur Sitzungsöffentlichkeit im Kommunalrecht Rehn/Cronauge/Lennep, Gemeindeordnung, § 48 IV. 1, Schnapp, Der Streit um die Sitzungsöffentlichkeit im Kommunalrecht, VerwArch 78 (1987), 407 (430f.); zur Parlamentsöffentlichkeit vgl. Klein, in: Maunz-Dürig, Art. 42 GG Rn. 9ff. Aus dieser auch subjektiven Zielsetzung des Gebots der Sitzungsöffentlichkeit folgt ein im Weg der Klage durchsetzbarer Anspruch zumindest der Universitätsangehörigen und -mitglieder, wie etwa der Studierenden, auf Teilnahme an Senatssitzungen und auf Herstellung oder Beibehaltung der Sitzungsöffentlichkeit. So auch für den Bürger in Bezug auf kommunale Rats- und Ausschusssitzungen OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, DVBl. 2001, 1281 = NWVBl. 2002, 31; Rehn/Cronauge/Lennep, Gemeindeordnung, § 48 IV. 2.; Held/Becker u.a. (Hrsg.), Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, GO NW, § 48 Nr. 9.1.; Schnapp, VerwArch 78 (1987), 407 (431). Die Klage ist aber unbegründet. Die Behandlung des Tagesordnungspunktes 21 im nichtöffentlichen Teil der Senatssitzung am 6. Februar 2008 hat die Kläger nicht in ihrem Teilnahmerecht verletzt, weil die Öffentlichkeit zwingend durch Rechtsvorschrift ausgeschlossen war. Nach § 12 Abs. 2 Satz 3 HG, § 21 Satz 1 GO-Senat werden Personalangelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung behandelt. Die Mitglieder des Hochschulrates werden vom Ministerium - für eine Amtszeit von fünf Jahren - bestellt (§ 21 Abs. 3 Satz 3 HG). Zuvor erarbeitet ein Auswahlgremium einvernehmlich eine Liste (§ 21 Abs. 4 Sätze 1 und 2 HG), die gem. § 21 Abs. 4 Satz 5 HG der Bestätigung durch den Senat mit Stimmenmehrheit sowie sodann der Zustimmung durch das Ministerium bedarf. Die Entscheidung des Senats nach § 21 Abs. 4 Satz 5 HG betrifft eine Personalangelegenheit im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 3 HG, § 21 Satz 1 GO-Senat. Die Mitglieder des Hochschulrates unterfallen dem persönlichen Geltungsbereich dieser Bestimmungen. Zu den Personalangelegenheiten im Sinne der Vorschriften über die Sitzungsöffentlichkeit werden üblicherweise zwar nur Angelegenheiten der Beamten und Angestellten der jeweiligen Körperschaft, d.h. Entscheidungen in Bezug auf Bedienstete gerechnet. Eine Beschränkung des Begriffs Personalangelegenheiten allein auf das Personal der Hochschule in diesem Sinne wäre aber mit Blick auf den Schutzzweck der Vorschriften zu eng. Der Ausschluss der Öffentlichkeit in Personalangelegenheiten dient in erster Linie dem Schutz des Betroffenen. Er soll durch eine vertrauliche Behandlung vor unbefugten Einblicken in seine persönlichen Angelegenheiten geschützt werden. Vgl. Rehn/Cronauge/Lennep, § 48 V. 2.a., VG Minden, Urteil vom 3. Mai 2007 - 7 K 1581/06 -, juris, für entsprechende Bestimmungen im Kommunalrecht. Vor diesem Hintergrund unterfallen nicht nur Bedienstete oder Beschäftigte, sondern auch Mitglieder und Angehörige der Hochschule dem Anwendungsbereich. Vgl. Haase, in: Leuze/Epping, a.a.O., § 12 Rn. 18; Hailbronner/Geis, Hochschulrecht in Bund und Ländern, 3. Lieferung (Mai 1987), § 40 (a.F.), Rn. 11; Nagel, in: Denninger, HRG, § 40 (a.F.), Rn. 9. Die Mitglieder des Hochschulrates sind - wie die Mitglieder des Präsidiums bzw. Rektorats oder auch die Dekane - gem. § 9 Abs. 1 HG Mitglieder der Hochschule. Die Entscheidung gem. § 21 Abs. 4 Satz 5 HG stellt auch in sachlicher Hinsicht eine Personalangelegenheit dar. Der Begriff der Personalangelegenheiten, der außer in Verfahrensvorschriften gewählter Gremien vor allem im Personalvertretungsrecht Verwendung findet, ist vieldeutig. Üblicherweise werden darunter sämtliche auf das jeweilige Arbeits/Beamtenverhältnis bezogenen Maßnahmen der Dienststelle gefasst, d.h. alle Maßnahmen mit Auswirkungen auf die dienstrechtliche Stellung einer Person, insbesondere Einstellung, Entlassung, Beförderung, Versetzung oder Abordnung. Vgl. Hailbronner/Geis (Hg.), a.a.O., § 37 HRG (a.F.); Rn. 17; vgl. auch §§ 75, 76 BPersVG, dazu Lorenzen/Etzel u.a., BPersVG, § 75 Rn. 10; Fischer/Goeres, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, vor § 75, Rn. 5, § 75 Rn. 10, § 76 Rn. 5. Allgemeiner gefasst ist der sachliche Anwendungsbereich immer dann eröffnet, wenn schützenswerte Diskretionsinteressen Einzelner bestehen. Es muss sich um Angelegenheiten handeln, die den persönlichen Bereich, die Privatsphäre eines Hochschulmitglieds oder -angehörigen berühren und daher nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden dürfen. Vgl. Hailbronner/Geis, a.a.O., § 40 (a.F.), Rn. 11; Nagel: in Denninger, HRG, § 40 (a.F.), Rn. 9. Keine Personalangelegenheit ist die Durchführung von Wahlen, die daher auch wenn der Wahlakt an sich geheim ist - in öffentlicher Sitzung stattfindet. Vgl. Haase, in: Leuze/Epping, a.a.O., § 12 Rn. 18; Hailbronner/Geis, a.a.O., § 40 (a.F.), Rn. 12; so auch Rehn/Cronauge/Lennep, Gemeindeordnung, § 48 V. 2.a., für das Kommunalrecht. Ausgehend von diesen Vorgaben betrifft die Entscheidung des Senats gem. § 21 Abs. 4 Satz 5 HG Personalangelegenheiten. Denn insoweit sind mit Blick auf das Persönlichkeitsrecht schutzwürdige Belange der Kandidaten betroffen, die gem. § 21 Abs. 3 Satz 1 HG in verantwortungsvollen Positionen in der Gesellschaft, insbesondere der Wissenschaft, Kultur oder Wirtschaft tätig (gewesen) sein müssen. Teil der Sitzungsvorlage für die Senatsmitglieder und damit Diskussionsgrundlage waren die Lebensläufe der vorgeschlagenen Hochschulratsmitglieder. Unabhängig davon ist bei einer Aussprache über künftige Mitglieder eines derart zentralen, mit weitreichenden Kompetenzen ausgestatteten Organs der Hochschule (vgl. §§ 14 Abs. 1 Nr. 4, 21 Abs. 1 und 2 HG) typischerweise mit Fragen zu rechnen, deren Beantwortung die Privatsphäre betrifft und damit dem Persönlichkeitsschutz unterliegt. Schließlich kann nicht ausgeschlossen werden, dass in der Diskussion im Senat Bedenken an der Person eines Kandidaten aufkommen und deshalb schließlich die Liste nicht bestätigt wird. Die nach § 21 Abs. 4 Satz 5 HG zu treffende Entscheidung ist auch keine - aus demokratischen Gründen die Sitzungsöffentlichkeit erfordernde - Wahl, sondern lediglich eine notwendige Voraussetzung auf dem Weg zur Bestellung der Mitglieder des Hochschulrates, die von weiteren Mitwirkungsakten abhängig ist. Die Bestellung durch das Ministerium setzt nach der Bestätigung der Liste durch den Senat gem. § 21 Abs. 4 Satz 5 HG noch die Zustimmung des Ministeriums voraus. Es fehlt insofern schon an der für eine Wahl charakteristischen Letztentscheidung durch das Wahlgremium, der allenfalls noch ein formaler Ernennungs- oder Bestellungsakt folgt. Darüber hinaus fehlt auch die typischerweise mit einer Wahl verbundene Auswahl zwischen mehreren Personen, Parteien oder auch Listen. Die Entscheidung des Senats ist vielmehr ein Akt der Partizipation in einem mehrstufigen Auswahlverfahren, vgl. insoweit die Gesetzesbegründung zu § 21 HG, LTDrs. 14/2063, S. 150, der vergleichbar ist mit der Mitbestimmung des Personalrates in Personalangelegenheiten der Angestellten und Beamten (vgl. etwa §§ 66, 72 LPVG, §§ 69, 75, 76 BPersVG). Gerade auf dem Weg zu einer endgültigen Entscheidung über die Berufung in das Organ Hochschulrat besteht ein besonderes Diskretionsinteresse der potentiellen Mitglieder. Angesichts des gesetzlich bestimmten mehraktigen Verfahrens, bei dem eine Wahlentscheidung durch ein demokratisch legitimiertes Gremium nicht vorgesehen ist, kann, was den Schutz der Persönlichkeit der Betroffenen angeht, für die Hochschulrats-Kandidaten nichts anderes gelten als für einen Bewerber in einem Einstellungsverfahren. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.