3 K 2415/04

Tenor Die Klage wird abgewiesen. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. 1 Tatbestand: 2 In seiner Sitzung am 18. Dezember 2003 beschloss der Beklagte: 3 "1. Der Rat stellt grundsätzlich die Weichen für einen Neubau eines Verwaltungsgebäudes an der G.------straße unter Aufgabe der Verwaltungsstandorte "B1. " und "Q.-------straße ". Den Planungen für einen Neubau wird zugestimmt, um verbindliche Machbarkeits- und Kostendaten zu erhalten. Auf Grundlage der Untersuchung beschließt der Rat nach einer Bewertung die Realisierung des Projektes. Investitionen werden ab sofort an den beiden Standorten nicht mehr vorgenommen; ausgenommen hiervon sind unabdingbare Sicherheitsmaßnahmen ..." 4 In der der Beschlussfassung vorausgehenden Beratung führte der Bürgermeister der Stadt Q1. u.a. aus: Das Verwaltungsgebäude "Am B1. " sei energetisch ineffizient, nicht funktional und nicht behindertengerecht. Allein im Jahre 2004 seien dort 100.000,00 Euro und am Standort "Q.-------straße " 300.000,00 Euro u.a. für brandschutztechnische Maßnahmen zu investieren. In den letzten sieben Jahren seien durchschnittlich jährliche Investitionen in einer Größenordnung von 380.000,00 Euro an den beiden Standorten erfolgt. Um die beiden Gebäude in den nächsten Jahren auf eine akzeptablen Stand zu bringen, seien Investitionen von zusammen etwa 6,5 bis 7,0 Millionen Euro erforderlich. 5 Ebenfalls im Zuge der Beratungen kritisierte die Ratsherrin L. , dass im Zusammenhang mit der Verabschiedung des Haushaltes 2004, der durch Finanzknappheit gekennzeichnet sei, auf der anderen Seite ein Vorschlag für eine Investition in einer Größenordnung von 30 Millionen Euro unterbreitet werde. 6 Am 21. Januar 2004 startete der SPD-Stadtverband ein Bürgerbegehren. Der jeweils oberhalb der Unterschriftenliste abgedruckte Text lautet wie folgt: 7 "Bürgerbegehren: "Wir wollen keinen Neubau der Stadtverwaltung" Mit meiner Unterschrift unterstütze ich, dass die Bürgerinnen und Bürger der Stadt Q1. über folgende Frage entscheiden: Soll an der G.------straße für die Stadt Q1. ein neues Verwaltungsgebäude errichtet werden? Begründung: Die sehr hohen Kosten, die ein zentraler Verwaltungsneubau verursachen würde, sind nicht zu verantworten, vor allem nicht in einer Zeit, in der Bund, Länder und Gemeinden zu strikter Sparsamkeit aufgerufen sind. Auch die Planungen sind nicht zu verantworten, • weil moderne Kommunikation ein zentrales Verwaltungsgebäude zunehmend überflüssig macht und eher dezentrale und bürgerfreundliche Standorte für Verwaltung nahe legt. • weil zusätzlich zum Ankauf der Bauverwaltung in der Q.-------straße für 11,25 Millionen DM in den letzten Jahren 5 Millionen Euro in die Sanierung der Verwaltungsgebäude investiert wurden; eine der ersten Amtshandlungen des Bürgermeisters vor vier Jahren waren Umbau und Neueinrichtung seines Verwaltungsbereichs für viel Geld. • weil völlig ungeklärt ist, was am Standort des heutigen Verwaltungsgebäudes am B1. geschehen soll. Kostendeckungsvorschlag: Ein Verzicht auf den Neubau einer zentralen Verwaltung und statt dessen eine den technischen Möglichkeiten und den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger stärker angepasste Neukonzeption künftiger dezentraler Verwaltung vermeidet kaum revidierbare Fehler und erspart damit erhebliche Kosten. Vertretungsberechtigte: K. I. , stv. Bürgermeister, Im R. 7, 00000 Q1. H. C. , Studiendirektor i.R., X. Weg 1, 00000 Q1. " 8 Nach Einreichung des Bürgerbegehrens beschloss der Beklagte in seiner Sitzung vom 25. März 2004: 9 "Es wird festgestellt, dass das Bürgerbegehren betreffend Neubau der Stadtverwaltung unzulässig ist." 10 Der Beschluss des Beklagten wurde den Klägern mit Bescheid des Bürgermeisters der Stadt Q1. vom 31. März 2004 bekannt gegeben. Zur Begründung wird in diesem Bescheid u.a. ausgeführt: Das Bürgerbegehren richte sich gegen den Ratsbeschluss vom 18. Dezember 2003. Werte man das Bürgerbegehren hiernach als kassatorisch, so müsse der Ratsbeschluss, dessen Aufhebung erstrebt werde, einen bürgerentscheidfähigen Inhalt aufweisen. Das wiederum setze voraus, dass der Rat über die Angelegenheit tatsächlich entschieden habe, während Konzeptbeschlüsse, mit denen die Verwaltung beauftragt werde, die Beschlussfassung über eine bestimmte kommunale Angelegenheit vorzubereiten, nicht zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens gemacht werden könnten. Als ein solcher Konzeptbeschluss sei aber der Beschluss des Rates vom 18. Dezember 2003 zu werten. Ein initiierendes Bürgerbegehren komme hiernach allenfalls noch in Betracht, wenn schon im Bürgerbegehren die Frage, die in einem etwaigen späteren Bürgerentscheid zur Entscheidung gestellt werde, klar und eindeutig formuliert sei. Hieran fehle es aber. Vielmehr widersprächen sich Überschrift und Fragestellung des Bürgerbegehrens, und es sei nicht mehr klar zu erkennen, welche Aussage der Bürger mit seiner Unterschrift unterstütze. Sowohl der Bezeichnung des Bürgerbegehrens als auch der Begründung sei die Zielrichtung zu entnehmen, den Bau eines neuen Verwaltungsgebäudes zu verhindern. Aus der Sicht der Initiatoren seien das Begehren und der nachfolgende Bürgerentscheid dann erfolgreich, wenn die Mehrheit die zur Abstimmung gestellte Frage, ob an der G.------straße ein neues Verwaltungsgebäude errichtet werden solle, mit "Nein" beantworte. Nach § 26 Abs. 7 Satz 3 GO NRW gelte die Frage bei Stimmengleichheit als mit "Nein" beantwortet, sodass die Initiatoren ihr erklärtes Ziel bei gleicher Anzahl von Ja- und Nein-Stimmen erreicht hätten. Das widerspreche der Regelung des § 50 Abs. 1 Satz 2 GO NRW, nach der ein Antrag bei Stimmengleichheit als abgelehnt gelte. Da der Bürgerentscheid nach § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW die Wirkung eines Ratsbeschlusses habe, könne bei Stimmengleichheit für den Bürgerentscheid nichts anderes gelten als für den Rat. Hieraus sei zu folgern, dass im Rahmen von Bürgerbegehren/Bürgerentscheiden, die sich gegen eine kommunale Planung oder gegen ein Vorhaben richteten, die Frage so zu formulieren sei, dass sie von den Befürwortern mit "Ja" beantwortet werden müsse. Eine redaktionelle Modifikation der Fragestellung ohne gleichzeitige Veränderung ihres sachlichen Gehalts scheide hier aus. 11 Gegen diesen Bescheid erhoben die Kläger rechtzeitig Widerspruch: Der Wortlaut des Ratsbeschlusses, gegen den sich das Begehren richte, lasse unzweifelhaft erkennen, dass es sich um einen Grundsatzbeschluss im Sinne des § 26 Abs. 3 GO NRW handele. Die Fragestellung, die den Bürgern zur Unterschrift vorgelegt worden sei, sei auch ausreichend konkretisiert. Die Richtung des Begehrens sei durch die Überschrift "Wir wollen keinen Neubau der Stadtverwaltung" unmissverständlich geklärt. 12 Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung vom 27. Mai 2004, den Widerspruch der Kläger zurückzuweisen. Dieser Beschluss wurde den Klägern durch den Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters der Stadt Q1. vom 14. Juni 2004 bekannt gegeben, wobei die Begründung des Widerspruchsbescheides im Wesentlichen die Gründe des Ausgangsbescheides wiederholt und vertieft. Mit der rechtzeitig erhobenen Klage tragen die Kläger weiter vor: Das Bürgerbegehren sei als kassatorisch, nicht als initiierend anzusehen. Dabei spiele es auch keine Rolle, dass die Beschlussfassung des Beklagten gegenüber der Ratsvorlage etwas abgeändert worden sei. Wenn es darin heiße, dass der Rat auf Grund der Untersuchung nach einer Bewertung die Realisierung eines Projektes beschließe und ab sofort Investitionen an den anderen Standorten nicht mehr vorgenommen würden, so habe sich der Rat bindend festgelegt. Jedenfalls wäre das Bürgerbegehren als initiierendes Bürgerbegehren zulässig. Auch die Fragestellung sei ausreichend konkretisiert. Die Richtung des Bürgerbegehrens werde durch den Satz "Wir wollen keinen Neubau der Stadtverwaltung" verdeutlicht. Gerade durch die Kombination der Fragestellung mit der Überschrift sei das Begehren für den Unterschreibenden hinreichend bestimmt und widerspruchsfrei. Es komme nicht darauf an, ob die Frage positiv oder negativ formuliert sei. 13 Die Kläger beantragen, 14 den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 31. März 2004 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 14. Juni 2004 zu verpflichten festzustellen, dass das Bürgerbegehren betreffend den Neubau der Stadtverwaltung zulässig ist. 15 Der Beklagte beantragt, 16 die Klage abzuweisen. 17 Zur Begründung seines Antrags wiederholt und vertieft der Beklagte zunächst im Wesentlichen die Gründe der angefochtenen Bescheide. Er führt weiter aus: Das Begehren sei auch deshalb unzulässig, weil es nur dann Erfolg habe, wenn die Bürger auf die ihnen gestellte Frage mit "Nein" antworteten. § 26 Abs. 7 GO NRW sowie § 26 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 50 Abs. 1 Satz 2 GO NRW erforderten aber eine mit "Ja" zu beantwortende Fragestellung. 18 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. 19 E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : 20 Die Klage ist zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Halbsatz VwGO zu verfolgen, weil die Entscheidung des Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt erfolgt. Insbesondere kommt der Feststellung des Beklagten die erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr stellt der Beklagte den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und abschließend fest, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids vorliegen. Die Entscheidung betrifft dabei nicht eine verteidigungsfähige Position des kommunalen Innenrechts, sondern ein subjektiv- öffentliches Recht der Gemeindebürger. Diese handeln nicht organschaftlich, sondern machen eine Position des Außenrechts geltend. 21 Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 - und vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -. 22 Die Klage ist aber unbegründet. 23 Der Bescheid vom 31. März 2004 und der Widerspruchsbescheid vom 14. Juni 2004 sind rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Kläger haben als Vertreter des Bürgerbegehrens keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW die Zulässigkeit des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens "Wir wollen keinen Neubau der Stadtverwaltung" feststellt. 24 Das Bürgerbegehren genügt allerdings entgegen der Auffassung des Beklagten den Anforderungen des § 26 Abs. 1 GO NRW. Hiernach können Bürger im Wege des Bürgerbegehrens beantragen, dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Als initiierendes Bürgerbegehren zielt es auf eine eigenständige Sachentscheidung durch die Bürgerschaft, 25 vgl. zu dieser Voraussetzung für ein zulässiges Bürgerbegehren OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, 26 nämlich darauf, dass der Neubau eines Verwaltungsgebäudes für die Stadtverwaltung unterbleibt. 27 Das Bürgerbegehren ist aber gleichwohl nicht zulässig. 28 Gegenstand der Beurteilung hinsichtlich der Fragestellung, der Begründung und des Kostendeckungsvorschlags ist jeweils der Text des Bürgerbegehrens in der von den Bürgern unterzeichneten Fassung (vgl. § 26 Abs. 4 GO NRW). Durch den Text des Bürgerbegehrens wird der Entscheidungsgegenstand festgelegt, der aus der Entscheidungskompetenz des Rates herausgelöst werden soll. 29 Vgl., auch zum Folgenden, OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 - mit weiteren Nachweisen. 30 Nur eine eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes im Bürgerbegehren gewährleistet, dass eine dem Bürgerbegehren entsprechende Entscheidung des Rates gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid dem Willen der Bürgerschaft entsprechen. 31 Der Text des Bürgerbegehrens darf vor der Durchführung des Bürgerentscheids allenfalls in redaktioneller, nicht aber in inhaltlicher Hinsicht überarbeitet werden, 32 vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 16. März 2001 - 4 B 99.318 -, BayVBl. 2001, 565 f.; Sächsisches OVG, Beschluss vom 28. Juli 1998 - 3 S 111/98 -, SächsVBl. 1998, 272 ff. (273), 33 wobei auf den Sinn abzustellen ist, in dem die Unterzeichner die Frage auf Grund der damaligen Sachlage verstehen konnten oder mussten. Anderenfalls fehlt es an dem durch die Unterschriftsleistung erklärten Willen der Bürger zur Unterstützung des Bürgerbegehrens mit dem veränderten Inhalt. 34 Hiernach ist das Bürgerbegehren schon deshalb unzulässig, weil tragende Elemente seiner Begründung als unrichtig zu werten sind. 35 Vgl. zu dieser Voraussetzung für ein zulässiges Bürgerbegehren OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -. 36 Die Begründung des Bürgerbegehrens stützt sich in erster Linie auf die sehr hohen Kosten, die ein zentraler Verwaltungsneubau verursachen würde, und lässt Kosten, die sich durch den Verzicht auf ein neues Gebäude für die Stadtverwaltung zwingend ergeben, völlig unberücksichtigt. Insbesondere die Bemerkung, dass in den letzten Jahren 5 Millionen Euro in die Sanierung der Verwaltungsgebäude investiert worden seien und dass der Bürgermeister vier Jahre zuvor viel Geld für den Umbau und die Neueinrichtung seines Verwaltungsbereichs ausgegeben habe, muss bei einem unbefangenen Bürger den - unrichtigen - Eindruck erwecken, dass diese Gebäude nunmehr ohne zusätzliche Investitionen für die Stadtverwaltung nutzbar sind. Demgegenüber stehen die erheblichen Kosten, die der Bürgermeister der Stadt Q1. in seiner Rede in der Sitzung des Beklagten vom 18. Dezember 2003 aufgeführt hat, die damit den Initiatoren des Bürgerbegehrens bei der Formulierung der Begründung bekannt waren. Zu diesen Kosten, die als solche plausibel erscheinen, von den Klägern auch nicht substantiiert bestritten worden sind, gehören hiernach Aufwendungen am Standort B1. in Höhe von 100.000 Euro und am Standort Q.-------straße in Höhe von 300.000 Euro unter anderem für brandschutztechnische Maßnahmen. Es heißt sogar weiter in der Rede, dass Investitionen von zusammen etwa 6,5 bis 7.0 Millionen Euro erforderlich seien, um die beiden Gebäude in den nächsten Jahren auf einen akzeptablen Stand zu bringen. 37 Zweifeln begegnet die Begründung des Bürgerbegehrens darüber hinaus insoweit, als dort von moderner Kommunikation die Rede ist, die ein zentrales Verwaltungsgebäude zunehmend überflüssig mache, ohne dass auch nur ansatzweise gesagt wird, um welche Form von moderner Kommunikation es sich hierbei handeln könnte und welche Kosten für die Einrichtung einer solchen modernen Kommunikation zu veranschlagen sind. 38 Weiter fehlt im Text des Bürgerbegehrens der nach § 26 Abs. 2 S. 1 GO NRW erforderliche Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme. Ein solcher Kostendeckungsvorschlag kann nur dann unterbleiben, wenn Kosten bei einer Umsetzung des Bürgerbegehrens nicht anfallen, was nur dann denkbar erscheint, wenn das Bürgerbegehren auf die Unterlassung eines Vorhabens gerichtet ist, ohne dass diese Unterlassung als solche einmalige oder laufende Kosten zur Folge hat, die bei einer Durchführung der Maßnahme, gegen die sich ein solches Bürgerbegehren wendet, nicht anfallen. Dagegen kann der Umstand, dass die Kosten für die Durchführung der von dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahme niedriger sind als die Kosten der von der Stadtverwaltung vorgesehenen Maßnahme, gegen die sich ein Bürgerbegehren wendet, nicht dazu führen, einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der vom Bürgerbegehren verlangten Maßnahme für entbehrlich zu halten, insbesondere dann, wenn - wie auch in der vorliegenden Sache - Mittel für die Verwirklichung des von der Stadtverwaltung in Aussicht genommenen Vorhabens durchaus nicht für die von dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme zur Verfügung stehen müssen. So kann etwa der Erlös aus dem Verkauf eines Grundstücks, der ganz oder teilweise zur Finanzierung eines Neubaus eingesetzt werden soll, nicht berücksichtigt werden, wenn das Bürgerbegehren darauf gerichtet ist, das ansonsten zum Verkauf anstehende Grundstück anstelle eines Neubaus weiter zu nutzen. 39 Schließlich ist das von den Klägern vertretene Bürgerbegehren auch deshalb unzulässig, weil es - anders als nach der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen zu fordern - so formuliert ist, dass die Bürger, die ihm zustimmen, nicht mit "Ja", sondern mit "Nein" stimmen müssen. Ein Bürgerbegehren muss aber so gefasst sein, dass die Zustimmung zu dem in ihm enthaltenen Vorschlag durch Abstimmung mit "Ja" ausgedrückt wird. 40 Ebenso Wansleben in Kommunalverfassungsrecht Nordrhein- Westfalen, § 26 GO Nr. 2.2.; Rehn/Cronauge, GO, 27. Erg. Januar 2004, § 26 Nr. 1.; VG Karlsruhe, Urteil vom 27. Mai 1992 - 10 K 11494/91 -, VBlBW 1992, S. 481 ff. 41 Dass ein Bürgerbegehren nur mit einer Mehrheit von Ja-Stimmen Erfolg haben kann, wird bereits in § 26 Abs. 7 S. 3 GO NRW vorausgesetzt, nach dem bei Stimmengleichheit die Frage als mit Nein beantwortet gilt, wobei § 26 Abs. 7 S. 3 GO NRW dem für Ratsbeschlüsse geltenden § 50 Abs. 1 S. 2 GO NRW nachgebildet ist, in dem es ausdrücklich heißt, dass bei Stimmengleichheit ein Antrag als abgelehnt gilt. Für die Möglichkeit, die für Ratsbeschlüsse geltende Vorschrift des § 50 Abs. 1 S. 2 GO NRW zur Interpretation des § 26 Abs. 7 GO NRW heranzuziehen, spricht auch, dass der Bürgerentscheid gemäß § 26 Abs. 8 S. 1 GO NRW die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat. 42 Das Erfordernis, dass einem Bürgerbegehren nur durch ein "Ja" zugestimmt werden kann, folgt weiter aus der Rechtsnatur von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Gegenstand der Abstimmung gemäß § 26 Abs. 7 S. 1 GO NRW ist nämlich entgegen dem insoweit möglicherweise missverständlichen § 26 Abs. 7 S. 2 GO NRW nicht die gestellte Frage als solche, bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt also die Frage, ob an der G.------straße für die Stadt Q1. ein neues Verwaltungsgebäude errichtet werden soll, mit der Folge, dass bei mehrheitlicher Bejahung der Frage das - noch nicht einmal geplante - Verwaltungsgebäude errichtet werden müsste, während es bei einer mehrheitlichen Verneinung nicht errichtet werden dürfte. Gegenstand der Abstimmung ist vielmehr das Bürgerbegehren als solches, und die Wirkung eines Ratsbeschlusses gemäß § 26 Abs. 1 S. 1 GO NRW tritt nur dann ein, wenn das Bürgerbegehren mit einer Mehrheit, die mindestens 20 vom Hundert der Bürger umfasst, angenommen wird. Verfehlt das Bürgerbegehren hingegen diese Mehrheit, tritt eine Bindungswirkung auf Grund der Abstimmung nicht ein. In diesem Falle verbleibt die Zuständigkeit zur Entscheidung beim Rat. Bürger, die bei einem Bürgerentscheid mit "Nein" stimmen, setzen sich damit auch nicht für das Gegenteil des mit dem Bürgerbegehren vorgelegten Vorschlags ein, sondern dafür, dass es bezüglich der gestellten Frage bei der Ratszuständigkeit verbleibt. 43 Vgl. Wansleben, a. a. O. 44 Dass das Bürgerbegehren als solches Gegenstand der Abstimmung ist, wird auch durch § 26 Abs. 6 S. 3 und 4 GO NRW verdeutlicht. Ist aber das Bürgerbegehren mit dem von ihm unterbreiteten Vorschlag Gegenstand der Abstimmung, so muss das Bürgerbegehren beziehungsweise der in ihm enthaltene Vorschlag im Rahmen der den Bürgern bei der Abstimmung unterbreiteten Frage auch entsprechend herausgestellt werden und damit für alle an der Abstimmung Teilnehmenden erkennbar sein. Nur auf dieser Grundlage ist es insbesondere auch den zur Entscheidung berufenen Bürgerinnen und Bürgern möglich, sicher abzuschätzen, welche Rechtswirkungen der Ausgang eines Bürgerentscheids haben wird und unter welchen Voraussetzungen die Wirkung des § 26 Abs. 8 S. 1 GO NRW eintritt. 45 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 in Verbindung mit § 159 Satz 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.