3 K 138/02

Die Klage wird abgewiesen. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn die Beklagte nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. T a t b e s t a n d : Die Stadt N. ist Gesellschafterin der N. Versorgungs-und Verkehrs GmbH (N. ). Die N. hielt damals noch einen Anteil von 75,1 % an der Stadtwerke N. GmbH, in deren Hand sich unter anderem die öffentliche Wasserversorgung in N. befindet. Mit einem am 29. März 2001 in nicht öffentlicher Sitzung gefassten Beschluss stimmte die Beklagte der Annahme eines gegenüber der N. abgegebenen, am 21. Februar 2001 von dem Notar Karl X. notariell beurkundeten Angebotes der Elektrizitätswerk N. -S. GmbH (F. ) zum Abschluss eines Kaufvertrages über den 75,1 %igen Geschäftsanteil der N. an der Stadtwerke N. GmbH zu. Nach Vorliegen dieses Ratsbeschlusses erklärte die N. durch notarielle Urkunde des Notars Dr. T. vom 5. April 2001 die Annahme des Vertragsangebotes. Am 28. Juni 2001 reichten die Kläger als Vertretungsberechtigte beim Bürgermeister der Stadt N. ein von rund 5901 Unterschriften unterstütztes Bürgerbegehren ein. Dieses Bürgerbegehren hat den folgenden Wortlaut: "Gegen den Ausverkauf des N. Trinkwassers Am 29.3.2001 hat der Rat der Stadt N. beschlossen, die Stadtwerke N. mit den Geschäftsbereichen Wasser, Gas und Wärme an das Elektrizitätswerk N. -S. (F. ) zu verkaufen. Damit wird das von den N. Kunden der Stadtwerke geschaffene Vermögen in fremde Hände gegeben, denn am F. ist mit 25 % der Energieriese E.ON beteiligt. Außer dem kurzfristigen Vorteil, mit einem Teil der 90-Milli-onen-Einnahme Haushaltslöcher der Stadt N. zu stopfen, werden langfristig keine weiteren Vorteile zu erwarten sein. Insbesondere geht der kommunale Einfluss weitgehend verloren. Da Trinkwasser ein unverzichtbares Lebensmittel ist, sollte dieser Geschäftsbereich anders behandelt werden als die Bereiche Gas und Wärme. Trinkwasser wird in N. bzw. in der Nähe von N. gewonnen, aufbereitet und in N. genutzt. Deshalb sollte die Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser weiterhin eine Aufgabe der Stadt N. bleiben! Leidvolle Erfahrungen mussten z.B. kürzlich die Kunden der Stadtwerke Q. machen. Nach einer Teilveräußerung wurde der Wasserpreis drastisch erhöht. - Soweit sollte es in N. nicht kommen! Tragen Sie mit der Unterstützung dieses Bürgerbegehrens dazu bei, dass die Trinkwasserversorgung weiterhin in den Händen der Stadt N. bleibt und damit auf dem bisher preiswerten und qualitätsmäßig hohen Niveau." 1. "Mit meiner Unterschrift unterstütze ich die Initiative, durch den Rat der Stadt N. über ein Bürgerbegehren mit der folgenden Fragestellung entscheiden zu lassen: "Soll der Beschluss des Rates vom 29.3.2001 über die Zustimmung zum Verkauf der Stadtwerke N. GmbH - und damit auch des Unternehmensgegenstandes "Trinkwasser" - aufgehoben und damit der Verkauf an das Elektrizitätswerk N. -S. (F. ) abgelehnt werden?" 2. Begründung: a) Bei einer Veräußerung geht der kommunale Einfluss auf die Trinkwasserversorgung weitgehend verloren. b) Langfristig ist nach einer Veräußerung nicht gewähr- leistet, dass die Versorgung mit Trinkwasser auf dem bisherigen preiswerten und qualitätsmäßig hohen Niveau beibehalten werden kann. 3. Kosten: Es entstehen keine Kosten, sondern lediglich Mindereinnahmen im Haushalt der Stadt N. , die durch andere Maßnahmen ausgeglichen werden könnten." Mit ihrem in der öffentlichen Sitzung vom 6. September 2001 gefassten Beschluss stellte die Beklagte gemäß § 26 Abs. 6 GO NRW die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens fest. Diese Entscheidung gab der Bürgermeister der Stadt N. den drei Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens mit drei gleich lautenden Bescheiden vom 18. September 2001 bekannt. Zur Begründung wird in den Bescheiden auf die der Sitzungsdrucksache für den 6. September 2001 beigefügten Stellungnahme verwiesen. In dieser Stellungnahme heisst es unter anderem: Das Bürgerbegehren sei nach § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW unzulässig, da es einen Antrag enthalte, der ein gesetzwidriges Ziel verfolge, weil es den Bruch bestehender Verträge zum Gegenstand habe. Der Beschluss der Beklagten vom 29. März 2001, gegen den sich das Bürgerbegehren richte, sei bereits vollzogen. Auf der Grundlage dieses Ratsbeschlusses habe die N. die notarielle Annahme des Vertragsangebotes erklärt. Damit sei die Übertragung der Geschäftsanteile an der Stadtwerke N. GmbH wirksam zwischen den Vertragsparteien vereinbart worden. Für die Beurteilung der Frage, ob das Bürgerbegehren den Bruch eines bestehenden Vertrages zum Gegenstand habe und damit ein gesetzwidriges Ziel verfolge, sei auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens abzustellen. Gegen den Bescheid erhoben die Kläger rechtzeitig Widerspruch: Der Beschluss, durch den die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt worden sei, beruhe auf einer fehlerhaften rechtlichen Würdigung des Sachverhalts. Durch den Ratsbeschluss vom 29. März 2001 sei nicht etwa unmittelbar mit Außenwirkung die Annahme des Vertragsangebots vom 21. Februar 2001 erklärt worden. Vielmehr sei der Geschäftsführung der N. die bindende Weisung erteilt worden, das Vertragsangebot der F. anzunehmen. Eine derartige Anweisung an die Geschäftsführung habe keine Außenwirkung. Auch wenn es nach dem Ratsbeschluss vom 29. März 2001 zur Abgabe der entsprechenden Willenserklärung durch die Geschäftsführung der N. gekommen sei, so hätte die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 29. März 2001 keine unmittelbare Auswirkung auf den Vertrag zwischen der F. und der N. . Die Aufhebung dieses Beschlusses hätte nur eine interne Wirkung und ließe die Rechtspositionen der Vertragsparteien völlig unberührt. Andere gesetzliche Bestimmungen, die es der Stadt N. untersagten, ihren Beschluss vom 29. März 2001 abzuändern, bestünden nicht. Faktische Konsequenz einer Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 29. März 2001 wäre allein, dass sich die N. um den Abschluss eines Vertrages zur Rückübertragung der Geschäftsanteile an den Stadtwerken N. bemühen müsste. Der dafür erforderliche Vertrag bedürfte selbstverständlich der Zustimmung der F. , sodass eine Verletzung der Rechtsposition dieser Gesellschaft ausgeschlossen sei. Ebenso wie die Beklagte jederzeit den Beschluss fassen könne, dass die Geschäftsanteile zurückerworben werden sollten, könne ein solcher Rückerwerb Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Die Beklagte beschloss in ihrer öffentlichen Sitzung vom 6. Dezember 2001, den Widerspruch gegen die Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens zurückzuweisen. Den Beschluss der Beklagten vom 6. Dezember 2001 gab der Bürgermeister der Stadt N. den Klägern mit Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2001, zugestellt am 21. Dezember 2001, bekannt. In der zum Bestandteil des Widerspruchsbescheides erklärten Sitzungsdrucksache für die Sitzung vom 6. Dezember 2001 wird zur Begründung unter anderem ausgeführt: Aus dem Wortlaut des Bürgerbegehrens folge eindeutig, dass es nicht nur auf die Aufhebung eines Ratsbeschlusses, sondern gleichzeitig auf die Verhinderung des Verkaufs der Stadtwerke-Anteile an das F. gerichtet sei. Dies sei das eigentliche Ziel des Bürgerbegehrens. Dieses Ziel habe bereits zum Zeitpunkt des Beginns der Unterschriftensammlung (etwa Ende April 2001) nicht mehr erreicht werden können, da zu diesem Zeitpunkt der Vertrag zwischen der F. und der N. wirksam abgeschlossen gewesen sei. Mit der Vertragsannahme sei es sowohl für die Stadt als auch für die N. unmöglich geworden, diesen Vertrag noch einseitig rückgängig zu machen, und zwar auch dann, wenn der Bürgerentscheid Erfolg haben sollte. Damit habe ab diesem Zeitpunkt der Zielrichtung dieses Bürgerbegehrens nicht mehr nachgekommen werden können. Ob das Bürgerbegehren unzulässig sei, weil es durch den Vertragsabschluss mit der F. seine Erledigung gefunden habe oder weil es nach dem Vertragsabschluss ein gesetzwidriges Ziel im Sinne von § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW verfolge, sei ohne Bedeutung für die rechtliche Bewertung. Die Argumentation der Kläger, der Ratsbeschluss vom 29. März 2001 habe nur interne Wirkung und durch seine Aufhebung werde die Rechtsposition der F. nicht berührt, liege neben der Sache und sei rechtlich nicht haltbar. Zunächst stehe dieser Argumentation bereits die Zielrichtung des Bürgerbegehrens entgegen. Ziel des Bürgerbegehrens sei es nicht, Verhandlungen mit der F. über eine Rückübertragung der Geschäftsanteile zu führen, sondern eindeutig die Übertragung an das F. zu verhindern. Dieses Ziel sei nicht mehr erreichbar. Im Übrigen würde eine Differenzierung zwischen der internen und der externen Wirkung eines Ratsbeschlusses, wie sie die Kläger vornähmen, zu Ergebnissen führen, die in der Gemeindeordnung keine Grundlage hätten. Mit der Klage verfolgen die Kläger ihr Rechtsschutzbegehren weiter. Zur Begründung wiederholen sie im Wesentlichen die Gründe des Widerspruchs. Weiter führen sie aus: Hätte das Bürgerbegehren Erfolg, dann bliebe der zwischen der N. und der F. geschlossene Vertrag unberührt. Für die Geschäftsführung der N. ergäbe sich indessen die Verpflichtung, diesen Vertragschluss nach Möglichkeit rückgängig zu machen. Auch die Beklagte könnte jederzeit den Beschluss fassen, den Verkauf rückgängig zu machen. Der Erfolg des Bürgerbegehrens würde Rechtspositionen Dritter unberührt lassen. Damit sei das Bürgerbegehren nicht auf eine Vertragsverletzung gerichtet. Entgegen den Ausführungen in der Verwaltungsvorlage enthalte § 26 GO NRW kein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, wonach ein Bürgerbegehren nicht seine Erledigung gefunden haben dürfe. Eine solche Erledigung könnte im Übrigen allenfalls dann eingetreten sein, wenn das Bürgerbegehren auf ein tatsächlich oder rechtlich unmögliches Ziel gerichtet wäre. Das sei hier nicht der Fall. Gehe man zunächst davon aus, dass Gegenstand der Beurteilung die im Bürgerbegehren selbst aufgeworfene Fragestellung sei, und zwar in der von den Bürgern unterzeichneten Fassung, dann sei der Wortlaut der zur Abstimmung gestellten Frage unzweideutig. Er richte sich auf die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 29. März 2001. Mit diesem Inhalt wäre das Bürgerbegehren ohne weiteres heute noch zulässig. Es gehe hiernach nicht darum, dem Bürgerbegehren einen anderen Inhalt zu geben. Die Kläger beantragen, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 18. September 2001 und des Widerspruchsbescheides vom 19. Dezember 2001 zu verpflichten, das Bürgerbegehren "Gegen den Ausverkauf des N. Trinkwassers" für zulässig zu erklären. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Die Beklagte bezieht sich zur Begründung ihres Antrags auf das Gutachten vom 5. Juli 2001 beziehungsweise auf die im Rahmen des Widerspruchsverfahrens abgegebene Stellungnahme vom 15. Oktober 2001, die jeweils Bestandteil des angefochtenen Bescheides bzw. des Widerspruchsbescheides geworden sind. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten ihr Einverständnis hiermit erklärt haben (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO). Die Klage ist zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Halbsatz VwGO zu verfolgen, weil die Entscheidung des Rates (der in N. Stadtverordnetenversammlung genannt wird) über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt erfolgt. Insbesondere kommt der Feststellung des Rates die erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr stellt der Rat den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und abschließend fest, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids vorliegen. Die Entscheidung betrifft dabei nicht eine verteidigungsfähige Position des kommunalen Innenrechts, sondern ein subjektiv-öffentliches Recht der Gemeindebürger. Diese handeln nicht organschaftlich, sondern machen eine Position des Außenrechts geltend. Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 - und vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -. Die Klage ist aber unbegründet. Der Bescheid vom 18. September 2001 und der Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2001 sind rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Kläger haben als Vertreter des Bürgerbegehrens keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW die Zulässigkeit des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens "Gegen den Ausverkauf des N. Trinkwassers" feststellt. Das Bürgerbegehren genügt bereits nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 1 GO NRW. Hiernach können Bürger im Wege des Bürgerbegehrens beantragen, dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Das Bürgerbegehren der Kläger zielt aber nicht auf eine eigenständige Sachentscheidung durch die Bürgerschaft, vgl. zu dieser Voraussetzung für ein zulässiges Bürgerbegehren OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, sondern will nach seiner eindeutigen Formulierung den Rat der Stadt N. entscheiden lassen. Gegenstand der Beurteilung ist auch im Übrigen die im Bürgerbegehren aufgeführte Fragestellung, und zwar in der von den Bürgern unterzeichneten Fassung (vgl. § 26 Abs. 4 GO NRW). Durch den Text des Bürgerbegehrens wird der Entscheidungsgegenstand festgelegt, der aus der Entscheidungskompetenz des Rates herausgelöst werden soll. Vgl., auch zum Folgenden, OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 - mit weiteren Nachweisen. Nur eine eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes im Bürgerbegehren gewährleistet, dass eine dem Bürgerbegehren entsprechende Entscheidung des Rates gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid dem Willen der Bürgerschaft entsprechen. Der Text des Bürgerbegehrens darf vor der Durchführung des Bürgerentscheids allenfalls in redaktioneller, nicht aber in inhaltlicher Hinsicht überarbeitet werden, vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 16. März 2001 - 4 B 99.318 -, BayVBl. 2001, 565 f.; Sächsisches OVG, Beschluss vom 28. Juli 1998 - 3 S 111/98 -, SächsVBl. 1998, 272 ff. (273), wobei auf den Sinn abzustellen ist, in dem die Unterzeichner die Frage auf Grund der damaligen Sachlage verstehen konnten oder mussten. Anderenfalls fehlt es an dem durch die Unterschriftsleistung erklärten Willen der Bürger zur Unterstützung des Bürgerbegehrens mit dem veränderten Inhalt. Hiernach ist die in dem Bürgerbegehren gestellte Frage so zu verstehen, wie dies die Beklagte getan hat, nämlich als Maßnahme, die auf die Verhinderung des Verkaufs der Stadtwerke N. GmbH gerichtet ist, nicht auf eine einvernehmliche Aufhebung des Verkaufsvertrages oder auf einen Rückkauf oder gar nur auf die Aufhebung des Beschlusses vom 29. März 2001, mit dem die Beklagte dem Abschluss des notariellen Kaufvertrags zugestimmt und der mit der Annahme des von der F. gemachten notariellen Kaufangebotes durch die Stadtwerke N. GmbH seine Erledigung gefunden hatte. Der Beschluss des Rates vom 29. März 2001 wird zwar ausdrücklich in der Fragestellung des Bürgerbegehrens genannt. Seine Aufhebung kann aber, da der Kaufvertrag rechtswirksam abgeschlossen worden ist, ebenso wie die nachträgliche Ablehnung dieses Vertrages oder ein Bemühen um eine einvernehmlich Aufhebung des Kaufvertrages oder einen Rückkauf keineswegs die in der Begründung des Bürgerbegehrens angeführten Folgen haben, sodass insoweit zumindest von einer unrichtigen Begründung auszugehen wäre, die ebenfalls zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens führt. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, Seite 17 des Urteilsabdrucks. Dass das Bürgerbegehren auf die Verhinderung des Verkaufs des Anteils an der Stadtwerke N. GmbH gerichtet ist, ergibt sich zunächst daraus, dass nach der Fragestellung der Verkauf abgelehnt werden soll. Es wird auch in keiner Weise angedeutet, dass nach dem Abschluss des Kaufvertrags die Zustimmung der Elektrizitätswerk N. -S. GmbH erforderlich ist, um die Ziele des Bürgerbegehrens zu erreichen, und dass eine solche Zustimmung realistischerweise nicht erwartet werden kann. Die Begründung des Bürgerbegehrens sieht die Veräußerung, bei der der kommunale Einfluss auf die Trinkwasserversorgung weitgehend verloren gehe und nach der langfristig nicht gesichert sei, dass die Versorgung mit Trinkwasser auf dem bisherigen preiswerten und qualitätsmäßig hohen Niveau beibehalten werden könne, als etwas Zukünftiges an, das und dessen Folgen noch verhindert werden könnten. Auf der ersten Seite der Unterschriftenliste wird um Unterstützung dafür gebeten, dass die Trinkwasserversorgung weiterhin in den Händen der Stadt N. bleibt (Unterstreichungen jeweils durch das erkennende Gericht). Nach der Bemerkung zu den Kosten entstehen Mindereinnahmen im Haushalt der Stadt N. , womit ersichtlich gemeint ist, dass dann der Kaufpreis nicht vereinnahmt werden kann. Die Beschlussfassung über einen Rückkauf des Anteils an der Stadtwerke N. GmbH würde aber, wenn er sich wegen fehlender Verkaufsbereitschaft der F. nicht verwirklichen ließe, keine finanziellen Folgen haben, andernfalls Kosten in Höhe des Kaufpreises für diesen Rückkauf verursachen, für die es gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW eines durchführbaren Vorschlags für die Deckung dieser Kosten bedurft hätte. Nachdem der Verkauf der Stadtwerke N. GmbH zwischenzeitlich durch notariellen Vertrag vollzogen worden ist, lässt sich das hiernach festzustellende ursprüngliche Ziel des Bürgerbegehrens - die Verhinderung des Verkaufs der Stadtwerke N. GmbH -, das die erforderliche Anzahl von Unterschriften erhalten hat, aus tatsächlichen Gründen nicht mehr erreichen. Ein erledigtes Bürgerbegehren soll aber nicht mehr Grundlage eines Bürgerentscheids sein können. Hierbei handelt es sich um eine ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung für ein Bürgerbegehren. Vgl. dazu Bayerischer VGH, Urteil vom 16. März 2001 - 4 B 99.318 -, BayVBl. 2001, 565 f. (566). Schließlich folgt auch aus § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW, nach dem der Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat, dass ein Bürgerbegehren nur dann zulässig ist, wenn der Rat über die zu Grunde liegende Angelegenheit selbst noch sinnvoll entscheiden könnte, vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 22. Oktober 1999 - 10 L 1946/99 -, NdsVBl. 2000, 31 f.; Bayerischer VGH, Urteil vom 31. März 1999 - 4 B 98.2502 -, BayVBl. 1999, 729 ff.; Beschluss vom 21. Oktober 1999 - 4 ZE 99.2944 -. Letzteres kann selbst dann nicht angenommen werden, wenn man das Ziel des Bürgerbegehrens entsprechend der nunmehrigen Deutung der Kläger eingeschränkt sähe, nämlich beschränkt auf die angestrebte Aufhebung des durch den Abschluss des notariellen Kaufvertrags erledigten Zustimmungsbeschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Stadt N. vom 29. März 2001. Ein rechtlicher Gesichtspunkt, unter dem die Geschäftsführung der N. Versorgungs- und Verkehrs GmbH nach einer Aufhebung dieses Beschlusses durch die Beklagte selbst oder durch einen Bürgerentscheid verpflichtet wäre, für eine Rückgängigmachung des Kaufvertrages mit der F. GmbH einzutreten, ist nämlich nicht erkennbar. Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 1 in Verbindung mit § 159 Satz 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.