3 A 250/23 MD

Leitsatz: 1. Eine Subvention ist nicht rechtswidrig, wenn die Auszahlung aufgrund ständiger Verwaltungspraxis der Auslegung einer Richtlinie entspricht.(Rn.30) 2. Der Subventionsempfänger genießt Vertrauensschutz, wenn die Rechtswidrigkeit auf einer fehlerhaften Auslegung einer Richtlinie in ständiger Verwaltungspraxis beruht und der Subventionsempfänger sich die Auslegung durch die Behörde bestätigen lässt.(Rn.33) Die Bescheide des Beklagten vom 27.10.2020, 09.06.2021 und 03.06.202 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10.08.2023 werden aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 152.586,74 Euro festgesetzt. 1.) Die Klage ist zulässig. Es liegt eine zulässige sachdienliche Klageänderung vor. Die in der Klageschrift enthaltene Angabe des Landesverwaltungsamt Halle als Beklagten dürfte irrtümlich erfolgt sein, was jederzeit im Wege der Rubrumsberichtigung korrigiert werden konnte. Als Gegenstand des Klagebegehrens sind zutreffend die „Bescheide des ALFF Mitte vom […] in Gestalt des Widerspruchsbescheides“ genannt. Auch aus der weiteren Benennung des vom Landesverwaltungsamt erlassen Kostenfestsetzungsbescheid dürfte sich die Verwechslung erklären lassen (ständige Rechtsprechung der Kammer; vgl. nur: Urteil v. 18.08.2021, 3 A 127/20 MD; juris). Lässt sich einer Klageschrift nicht eindeutig entnehmen, gegen wen sich die Klage richtet, kann als Auslegungshilfe der Gesichtspunkt dienen, dass sie im Zweifel nicht gegen den falschen, sondern gegen den nach dem Inhalt der Klage richtigen Beklagten gerichtet sein soll (BVerwG, U.v. 18.11.1982 – 1 C 62.81 – juris Rn. 9; BayVGH, U.v. 16.4.1984 – 6 B 82 A.1895 – BayVBl 1984, 407 [Ls. 1]; Stuhlfauth in Bader u.a., VwGO, 7. Aufl. 2018, § 82 Rn. 5); die Gerichte haben insoweit mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG einen großzügigen Maßstab anzulegen (Schübel-Pfister in Gärditz, VwGO, 2. Aufl. 2018, § 82 Rn. 13). Selbst wenn man aber die Klageschrift hinsichtlich der Beklagtenbezeichnung für nicht auslegungsfähig hielte, wäre die später erklärte subjektive Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO auch ohne Einwilligung des Beklagten zulässig gewesen. Denn hat ein Kläger den angefochtenen oder begehrten Verwaltungsakt von vornherein eindeutig bezeichnet, so stellt eine nachträgliche Umstellung auf den richtigen Beklagten eine stets sachdienliche und auch noch nach Ablauf der Klagefrist zulässige Klageänderung dar (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 01. Oktober 2018 – 4 ZB 18.512 –, Rn. 11, mit Verweis auf: BVerwG, B.v. 20.01.1993 – 7 B 158.92 – DVBl 1993, 562; Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 91 Rn. 23; Schübel-Pfister, a.a.O., Rn. 14;) 2.) Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf die begehrte Förderung. Denn die Ablehnung bzw. teilweise Änderung der Zuwendungsbescheide durch Rücknahme ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). a.) Der Beklagte konnte den Bewilligungsbescheid vom 09.02.2017 nicht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. § 48 Abs. 1, 2 VwVfG wegen Rechtswidrigkeit teilweise zurücknehmen. Dabei geht das Gericht davon aus, dass bereits die Voraussetzungen nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht erfüllt sind. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt auch nach Unanfechtbarkeit zurückgenommen werden. Indes ist der Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig ergangen. Das erkennende Gericht ist davon überzeugt, dass der Beklagte als Bewilligungsbehörde in dem hier streitbefangenen Zeitraum die förderfähige Fläche der Zuwendungen für Wirtschaftsdünger aus Strohhaltung (FP6509) in ständiger Verwaltungspraxis ausschließlich auf Grundlage des durchschnittlichen Gesamttierbestandes bewilligt und ausgezahlt hat. Erst später wurde diesbezüglich auf die tatsächlich auf Stroh gehaltenen Tiere abgestellt. Richtlinienbestimmungen wie hier in der „Richtlinie Festmist“ begründen als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften – anders als Gesetze und Rechtsverordnungen – nicht schon aus sich heraus subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf die Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urt. v. 17. Januar 1996 - 11 C 5.95 -, juris). Eine über die ihnen zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, juris). Die in einer Richtlinie geregelten Fördervoraussetzungen müssen danach von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig angewendet werden. Dabei ist entscheidend, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis handhabt (vgl. BVerwG, Urt. v. 23. April 2003 - 3 C 25.02 -; Urt. vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 -, beide: juris). Aufgrund der glaubhaften und durch Dokumente bewiesenen Angaben der Klägerin ging der Beklagte in dem streitentscheidenden Zeitraum davon aus, dass Nr. 6.4 der „Richtlinie Festmist“ dahingehend auszulegen ist, dass es auf den durchschnittlichen und nicht tatsächlichen Tierbestand ankommt. Die namentlich genannten Mitarbeiter des Beklagten haben der Klägerin unstreitig mehrfach und eindeutig auf deren Nachfrage diese Verwaltungspraxis und im Übrigen auch deren Fortführung bestätigt. Letztlich geht dies aus dem im Tatbestand genannten Aktenvermerk (Bl. 446 Bd. 1; Bl. 62 Verpflichtungsjahr 2019) und der Änderung des entsprechenden Merkblattes zum Stand 20.03.2020 unter Nr. 5.3 hervor. Im Übrigen bestreitet dies der Beklagte auch nicht substantiiert. Bestätigt wird diese Verwaltungspraxis aus einem anderen von der Klägerin geführten Verfahren bezüglich eines weiteren von ihr geführten Betriebes (Schriftsatz der Klägerin v. 27.09.2024; S. 5; dort Anlage K3). Ebenso ist aus dem vor der Kammer anhängig gewesenen und mit Urteil vom 16.02.2023 entschiedenen Verfahren 3 A 153/21 MD (juris) gegen das ALFF Stendal gerichtsbekannt, dass auch dort auf den durchschnittlichen Tierbestand als Fördervoraussetzung abgestellt wurde (vgl. Tatbestand, 3. Absatz; juris Rz. 3). Dementsprechend hat das Gericht keine vernünftigen Zweifel daran, dass diese Auslegung Fördergrundlage war und diese Praxis auch nicht als offensichtlich fehlerhaft und rechtswidrig anzusehen ist. Denn Nr. 6.4 der „Richtlinie Festmist“ beinhaltet nicht die eindeutige Wortwahl der „tatsächlich“ auf Stroh gehaltenen Tiere. Somit ist die Zugrundelegung eines durchschnittlichen Tierbestandes nicht von vornherein als abwegig oder der Richtlinie entgegenstehend und damit als rechtwidrig anzusehen. b.) Aber auch bei Zugrundelegung einer tatsächlichen rechtswidrigen Verwaltungspraxis darf der Bewilligungsbescheid vorliegend nicht nach § 48 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG zurückgenommen werden. Denn die Klägerin genießt insoweit Vertrauensschutz. Soweit der Beklagte ausführt, dass die Klägerin den Irrtum der Behörde trotz entgegenstehender Beratung hätte erkennen können und damit die Rechtswidrigkeit des Förderbescheides kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, ist dem zur Überzeugung des Gerichts nicht zu folgen. Denn aufgrund der umfassenden und glaubhaften Angaben der Klägerin in den Schriftsätzen und der mündlichen Verhandlung ist das Gericht davon überzeugt, dass sich die Klägerin außerordentlich um eine korrekte und rechtmäßige Antragstellung bemühte und mehr als üblich das Gespräch mit der Behörde suchte. Dann von einem leicht zu erkennenden Irrtum der Behörde zu sprechen, geht an dem tatsächlichen Lebenssachverhalt vorbei. Dafür spricht auch Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014, wonach die Rückzahlungspflicht nach Abs. 1 der VO nicht besteht, wenn die Auszahlung auf einen Irrtum der Behörde beruht und der Begünstigte diesen Irrtum nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennen konnte. Die gegenteilige Argumentation des Beklagten überzeugt nicht. Denn wenn sogar die Fachbehörde in ständiger Verwaltungspraxis von einer „falschen“ Richtlinienauslegung ausgeht und diese Praxis dem behördlichen Antragsteller sogar wiederholt bestätigt, kann sie sich schwerlich darauf berufen, dass der „Irrtum“ für den Antragsteller erkennbar gewesen sei. Genau diese vorliegende Situation beschreibt der gesetzliche Vertrauensschutz; mehr konnte die Klägerin zur Absicherung ihres Vertrauensschutzes vorliegend nicht machen. c.) Demnach schließt sich das Gericht der diesbezüglichen Bewertung der Sach- und Rechtslage durch die Klägerin an und darf zur weiteren Begründung auf die ausführliche und überzeugende Argumentation in den Schriftsätzen zur Klagebegründung verweisen (§ 117 Abs. 5 VwGO analog). 3.) Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 3 GKG und entspricht der Höhe der zurückgeforderten Förderung. Die Hinzuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten schon im Vorverfahren ist anzuerkennen, wenn sie vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei für erforderlich gehalten werden durfte und es dem Beteiligten nicht zumutbar war, das Verfahren selbst zu führen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 11. Auflage, § 162 Rdnr. 18). Diese Voraussetzungen sind vorliegend gegeben. Denn aufgrund des vehementen Rückforderungsverlangens und der diesbezüglichen Rechtsansicht des Beklagten, musste die Klägerin anwaltliche Hilfe in Anspruch nehmen. Die Klägerin wendet sich als landwirtschaftliches Unternehmen gegen die Rückforderung von Fördergeldern aufgrund der mit Bescheid vom 09.02.2017 bewilligten Förderung der Ausbringung von festem Wirtschaftsdünger aus Haltung auf Stroh (FP6509; VO (EU) Nr. 1305/2013; Richtlinie Festmist; RdErl. MLU v. 14.04.2015). Dem lag eine Förderung von insgesamt 387.574,05 Euro für jährliche Flächen im Umfang von 1.250,2389 ha zugrunde. Mit erstem Änderungsbescheid vom 27.10.2020 wurde eine maximale Förderfläche von 406,00 ha für 2019 festgesetzt; mit zweitem Änderungsbescheid vom 09.06.2021 wurde die Fläche um 0,2678 ha gekürzt und mit weiterem Änderungsbescheid vom 03.06.2022 wurden insgesamt 154.354,74 Euro zurückgefordert. Mit Widerspruchsbescheid vom 10.08.2023 wurde die Rückforderung auf 152.586,74 Euro beschränkt. Zur Begründung wird ausgeführt, dass die Voraussetzungen nach § 48 Abs. 2 S. 1 VwVfG gegeben seien. Die Bewilligungsbescheide seien teilweise rechtswidrig ergangen, da die Bemessungsgrundlage für die Höhe der Zuwendung nach Nr. 6.4 der „Richtlinie Festmist“ bei der Beantragung nicht beachtet worden sei. Danach betrage der Zuschuss als jährlicher Festbetrag in Höhe von 62 Euro über den Verpflichtungszeitraum je Hektar Ackerfläche, die mit festem Wirtschaftsdünger aus Haltung auf Stroh im Verpflichtungszeitraum gedüngt worden sei, maximal jedoch für 1,4 Hektar je GVE Rinder oder Schweine die auf Stroh gehalten worden seien. Der dafür erforderlichen Nachweispflicht über den diesbezüglich auf Stroh gehaltenen tatsächlichen Tierbestand sei die Klägerin nicht nachgekommen; auf einen durchschnittlichen Tierbestand komme es nicht an. Trotz dessen die Behörde im Antragsverfahren die tatsächliche Anzahl der somit gehaltenen Tiere nicht kontrolliert habe und sich ggf. in einem Rechtsirrtum befunden habe, hätte die Klägerin die Fehlerhaftigkeit des Bewilligungsbescheides erkennen können. Denn der Klägerin sei die „Richtlinie Festmist“ und entsprechende Merkblätter bekannt gewesen. Die dagegen erhobene Klage richte die Klägerin zunächst gegen das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt. Nach richterlichem Hinweis wurde die Klage sodann gegen die Beklagte geführt. Die Klägerin führt aus, im Antragsverfahren sei auch durch die Mitarbeiter des Beklagten davon ausgegangen, dass die Ermittlung der förderfähigen Fläche allein in Abhängigkeit von dem jeweiligen Durchschnittstierbestand und den daraus abzuleitenden Großvieheinheiten erfolge und es gerade nicht darauf ankomme, wie viel Tiere tatsächlich ganzjährig auf Stroh gehalten werden würden. Dies habe sich die Klägerin durch mehrere Gespräche mit den Mitarbeitern der Beklagten versichern lassen. Die Klägerin genieße daher Vertrauens- und Gut-Glaubens-Schutz. Der Beklagte habe nunmehr eine rückwirkende Änderung seiner bisherigen Verwaltungspraxis vorgenommen. Nach Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014 bestehe keine Verpflichtung zur Rückzahlung, wenn die Auszahlung auf einem Irrtum der Behörde beruhe und der Begünstigte diesen Irrtum nach vernünftiger Einschätzung nicht habe erkennen können. Dies sei aufgrund der Auskünfte der namentlich genannten Mitarbeiter des Beklagten nachweislich der Fall. Die Klägerin habe sich mehrfach bemüht durch Rücksprache bei dem Beklagten Missverständnisse bezüglich der Fördervoraussetzungen zu vermeiden. Die Sachbearbeiterin Frau M. sei ausdrücklich auf die Problematik des Gesamttierbestandes angesprochen worden. Aus einem Besprechungsprotokoll mit dem Beklagten (Anlage K 2, Schriftsatz v. 05.08.2024) gehe hervor: „1. Berechnungsgrundlage GVE für WD90: Nach Auskunft von Frau P. ist die über den Durchschnittstierbestand zu ermittelnde GVE im Betrieb Grundlage für die im Programm WD90 zugrunde gelegte GVE. Gilt diese Aussage weiterhin oder sind für den Umfang der mit WD90 verbundenen Parzellen ausschließlich die auf Stroh gehaltenen GVE heranzuziehen? Antwort Frau M.: Diese Aussage gilt weiterhin.“ Dass der Beklagte nach eigener Einschätzung fehlerhaft und irrtümlich gehandelt habe, ergebe sich aus einem Aktenvermerk vom 27.04.2021 (Bl. 446 d.A. Bd. 1 bzw. Bl. 62 d. A. Verpflichtungsjahr 2019): „In Absprache mit der Juristin des ALFF Mitte und des MULE sollte die weitere Verfahrensweise bezüglich der o.a. Widersprüche geklärt werden, da auf Grund des Verwaltungsfehlers der Behörde ein Gerichtsverfahren mit unkalkulierbarem Ergebnis zu rechnen ist.“ Schließlich sei das Merkblatt zur Antragstellung 2020 mit Stand vom 20.03.2020 überarbeitet worden und laute auf Seite 3 oben (Anlage K 4; Schriftsatz v. 27.09.2024): „neu: Vorlage der Aufzeichnungen über den Tierbestand an Rindern und Schweinen im Betrieb, der auf Stroh gehalten wird.“ Auf Seite 7 des Merkblattes sei vermerkt: „Neu: Mit der Erklärung zur Einhaltung der Verpflichtungen sind zum 15.01.2021 auch die Aufzeichnungen über den Tierbestand an Rindern und Schweinen im Betrieb, der auf Stroh gehalten wird, im zuständigen ALFF einzureichen. Inwieweit im Rahmen der Maßnahmengestaltung eine einheitliche Vorlage notwendig erscheint, wird derzeit mit den zuständigen Stellen erörtert. Sollte dies der Fall sein, wird die Vorlage über das Internet […] bereitgestellt werden.“ Damit sei ersichtlich, dass der Beklagte die Verwaltungspraxis zur Umsetzung der Förderrichtlinie nachträglich rechtswidrig zulasten der Klägerin geändert habe. Die Klägerin beantragt, wie erkannt. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen und widerspricht der Klageänderung. In der Sache wird auf die Begründung des Widerspruchsbescheides verwiesen. Die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Als Berufslandwirtin sei von ihr zu erwarten gewesen, dass sie bei der Stellung eines Beihilfeantrages besondere Sorgfalt anwende. Die Klägerin müsse das Recht und die Unterlagen kennen. Der Beklagte habe seine Verwaltungspraxis nicht geändert. Selbst wenn die Bewilligungsbehörde die Klägerin beraten habe, hätte die Klägerin den Irrtum ohne besondere Rechtskenntnisse erkennen können. Der in der mündlichen Verhandlung auf Widerruf geschlossene Vergleich wurde von dem Beklagten fristgerecht widerrufen. Für diesen Fall wurde von den Beteiligten Einverständnis zur Entscheidung im schriftlichen Verfahren (§ 101 Abs. 2 VwGO) erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.