1 A 164/10

Leitsatz: 1. Für die Beurteilung, ob eine Zutat i. S. d. § 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 LFGB vorliegt, ist es nicht erheblich, ob es sich um ein normales oder traditionelles Lebensmittel handelt.(Rn.19) 2. Die Anwendung nationaler Bestimmungen zur Lebensmittelsicherheit steht gemäß Art. 14 Abs. 9 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 unter dem Vorbehalt, dass sie mit dem primären Unionsrecht, insbesondere den Art. 34 und 36 AEUV (Freiheit des Warenverkehrs), im Einklang stehen.(Rn.23) 3. Der Vorbehalt, dass nationales Lebensmittelrecht mit dem primären Unionsrecht im Einklang steht, gilt nicht nur für grenzüberschreitende Sachverhalte.(Rn.24) 4. Zwar kann ein Mitgliedsstaat verbieten, Lebensmittel ohne vorherige Genehmigung in Verkehr zu bringen. Eine solche Regelung muss jedoch ein leicht zugängliches Verfahren vorsehen, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme des Nährstoffs in die nationale Liste der zugelassenen Stoffe zu erreichen. Dabei muss vorgesehen sein, dass der Aufnahmeantrag nur dann abgelehnt werden darf, wenn eine eingehende einzelfallbezogene Prüfung, bei der die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse berücksichtigt werden, ergibt, dass der Stoff tatsächlich ein Risiko für die Gesundheit der Bevölkerung birgt. Außerdem muss eine ablehnende Entscheidung im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens angefochten werden können.(Rn.25) 5. Ein den Vorgaben des EU-Rechts entsprechendes Zulassungsverfahren für Nährstoffe sieht das deutsche Lebensmittelrecht derzeit nicht vor.(Rn.27) Die zulässige Klage ist begründet. Denn der Bescheid des Beklagten vom 16. September 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. April 2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die Rechtmäßigkeit der streitigen Untersagungsverfügung beurteilt sich nach § 39 Abs. 2 i. V. m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a. und Nr. 2 LFGB. Nach § 39 Abs. 1 LFBG ist die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes, der auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen und der unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft im Anwendungsbereich dieses Gesetzes Aufgabe der zuständigen Behörden. Diese treffen gemäß § 39 Abs. 2 Satz 1 LFBG die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind. Nach § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LFGB können die zuständigen Behörden insbesondere das Herstellen und das In verkehr bringen von Erzeugnissen verbieten. Gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 a LFGB ist es verboten, bei dem gewerbsmäßigen Herstellen oder Behandeln von Lebensmitteln, die dazu bestimmt sind, in den Verkehr gebracht zu werden, nicht zugelassene Lebensmittel-Zusatzstoffe unvermischt oder in Mischungen mit anderen Stoffen zu verwenden und nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 LFGB ist es verboten, derartige Lebensmittel gewerbsmäßig in den Verkehr zu bringen. Eine Zulassung der von Beklagten beanstandeten Inhaltsstoffe Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat für die Herstellung von Nahrungsergänzungsmittel ist bislang nicht erfolgt. Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 LFGB sind Lebensmittel-Zusatzstoffe Stoffe mit oder ohne Nährwert, die in der Regel weder selbst als Lebensmittel verzehrt noch als charakteristische Zutat eines Lebensmittels verwendet werden und die einem Lebensmittel aus technologischen Gründen beim Herstellen oder Behandeln zugesetzt werden, wodurch sie selbst oder ihre Abbau- oder Reaktionsprodukte mittelbar oder unmittelbar zu einem Bestandsteil des Lebensmittels werden oder werden können. Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 bis 4 LFGB stehen den Lebensmittel-Zusatzstoffen weitere Stoffgruppen gleich, mit Ausnahme von Verarbeitungshilfsstoffen, bestimmten Aromastoffen sowie Pflanzenschutzmitteln. 1. Bei den verwendeten Inhaltsstoffen Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat handelt es sich um charakteristische Zutaten eines Nahrungsergänzungsmittels. Der Begriff der charakteristischen Zutat erfasst alle Stoffe, die den Charakter eines aus verschiedenen zusammengesetzten Lebensmittels prägen (vgl. BVerwG, U. v. 25.07.2007 - 3 C 21.06 -, zitiert nach juris, Rdnr. 44; VG B-Stadt, U. v. 19.01.2010 – 4 K 2003/08 -, zitiert nach juris, Rdnr. 28). Das Lebensmittel, dem die Zutat zugesetzt wird, muss durch diese besondere, typische Eigenschaften erhalten, was aufgrund seiner Bezeichnung, der allgemeinen Verkehrsauffassung und der Beschaffenheit des Lebensmittels festgestellt werden kann. Enthält ein Lebensmittel einen oder mehrere Stoffe als nach der Beschaffenheit oder Beschreibung ernährungsphysiologisch maßgebliche Substanzen, so handelt es sich dabei um die für das betreffende Lebensmittel charakteristischen Zutaten. Nicht maßgeblich ist, ob dieselben Substanzen anderweitig als Zusatzstoff eingesetzt werden. Davon ausgehend sind Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat charakteristische Zutat eines Lebensmittels, hier in Form des Nahrungsergänzungsmittels „Gelenktabletten plus“. Sie prägen das Produkt und seine ihm von der Klägerin beigelegte Eigenschaft der Förderung der Knorpelbildung, weil beiden Stoffen die maßgeblichen ernährungsphysiologischen Wirkungen zugeschrieben werden. Dafür, dass die charakteristische Verwendung in einem Nahrungsergänzungsmittel für die Einstufung als charakteristische Zutat eines Lebensmittels nicht ausreichend sein soll, bietet das Gesetz keinen Anhaltspunkt. Der Begriff des Lebensmittels in § 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 LFGB kann nicht anders ausgelegt werden als von der Legaldefinition in § 2 Abs. 2 LFGB i. V. mit Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 vorgegeben. Danach sind auch Nahrungsergänzungsmittel Lebensmittel. Es ist nicht anzunehmen, dass ein und derselbe Begriff in ein und demselben Paragrafen eine unterschiedliche Bedeutung haben soll (vgl. BVerwG, U. v. 25.07.2007 a. a. O. und zum Ganzen: VG B-Stadt, U. v. 19.01.2010 a. a. O. m. w. N.). Für die Beurteilung, ob eine Zutat i. S. d. § 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 LFGB vorliegt, ist es nicht erheblich, ob es sich um ein normales oder traditionelles Lebensmittel handelt (BVerwG, U. v. 25.07.2007 a. a. O., Rdnr. 44; OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 22.01.2008 – 13 A 3308/03 -, zitiert nach juris, Rdnr. 80 – 89; VG Braunschweig, U. v. 15.12.2010 – 5 A 71/09 – n. v. S. 12 - 14 d. U. A.; a. A. VG B-Stadt, U. v. 19.01.2010 a. a. O., Rdnr. 29 – 35). Anhaltspunkte dafür, dass mit dem Wort "üblicherweise" in § 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 1. Halbsatz LFGB generell eine traditionelle Betrachtungsweise vorgeschrieben werden sollte, bestehen nicht. Selbst wenn "üblicherweise" als Hinweis auf die allgemeine Verkehrsauffassung begriffen wird, ist damit keine traditionelle Betrachtungsweise vorgegeben, weil die Verkehrsauffassung gerade in Bezug auf die relativ neue Produktgruppe der Nahrungsergänzungsmittel zeitlichen Wandlungen unterworfen ist (OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 22.01.2008 – a. a. O., Rdnr. 85). Hätte der Gesetzgeber nur die normalen oder traditionellen Lebensmittelzusätze von der Gleichstellung mit zulassungspflichtigen Lebensmittelzusatzstoffen ausnehmen wollen, so hätte es nahegelegen, im Gesetzestext statt „üblicherweise“ das Wort „herkömmlich“ oder „traditionell“ zu verwenden. Von seinem Wortlaut her ist § 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 LFGB vielmehr so zu verstehen, dass die derzeit üblicherweise als charakteristische Zutat verwendeten Stoffe nicht als den Lebensmittelzusatzstoffen gleich gestellt gelten sollen. Eine andere Auslegung der Vorschrift ist nicht deshalb geboten, weil der Gesetzgeber in § 2 Abs. 3 Satz 1 LFGB die europarechtliche Definition des Zusatzstoffbegriffs übernommen und die in § 2 Abs. 3 Satz 2 LFGB bestimmten Stoffe, die nach der europarechtlichen Definition nicht mehr als Zusatzstoffe einzustufen waren, den Zusatzstoffen rechtlich gleichgestellt hat (so aber VG B-Stadt, U. v. 19.01.2010 a. a. O., Rdnr. 30). Zwar wollte der Gesetzgeber diejenigen – aus nicht technologischen Gründen zugefügten – Stoffe, die nach bisherigem deutschen Recht als Lebensmittel-Zusatzstoffe galten, nicht aber nach der Richtlinie 89/170/EG, die später durch die Verordnung Nr. 1333/2008/EG abgelöst wurde, dem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unterstellen. Weil aber sowohl § 2 Abs. 3 Satz 1 LFGB, der Art. 1 der Richtlinie 89/170/EG und Art. 3 Abs. 2 a der Verordnung 1333/2008/EG entspricht, als auch § 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 LFGB die Ausnahme „in der Regel“ bzw. „üblicherweise“ „weder selbst als Lebensmittel verzehrt noch als charakteristische Lebensmittelzutat verwendet“ benennen, ergibt sich aus diesen Vorschriften nichts für die Auslegung des Begriffs „üblicherweise“ bzw. „in der Regel“. Denn weder die Richtlinie noch die Verordnung definieren diese Ausnahme in dem Sinne, dass nur traditionell verwendete Lebensmittel gemeint sein sollen bzw. überhaupt ein Zeit- oder Regelmoment eine Rolle spielt. Vielmehr verwenden Richtlinie (in Art. 3 a) und Verordnung (Erwägungsgrund 15 Und Art. 20) den Begriff „traditionelles Lebensmittel“ in dem Zusammenhang, dass die Staaten bei der Herstellung traditioneller Lebensmittel die Verwendung auch solcher (technologischer) Zusatzstoffe verbieten dürfen, die durch Aufnahme in die Liste zur Verordnung generell zugelassen sind. Es ist davon auszugehen, dass dem Gesetzgeber des LFGB, der die Richtlinie umsetzen wollte, diese anderweitige Verwendung des Begriffes traditionelles Lebensmittel im Gemeinschaftsrecht bekannt war und er ihn dementsprechend auch in § 2 Abs. 3 Satz 2 LFGB ausdrücklich verwandt hätte, wenn er die Ausnahme auf traditionelle Lebensmittel hätte beschränken wollen (VG Braunschweig, U. v. 15.12.2010 – a. a. O., S. 13 d. U. A.). Auch mag es aus gesundheitspolitischen und Gründen der Gesundheitssicherheit wünschenswert sein, dass Stoffe dieser Art in Nahrungsergänzungsmitteln einem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unterliegen. In der derzeit geltenden gesetzlichen Regelung findet das aber keinen Niederschlag. Das Ziel die Sicherheit der Gesundheit der Verbraucher durch ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu verbessern, ließe sich zur Überzeugung des Gerichts nur durch eine Gesetzesänderung erreichen (VG Braunschweig, U. v. 15.12.2010 – a. a. O., S. 14 d. U. A.). 2. Aber selbst wenn es sich bei den von dem Beklagten beanstandeten Inhaltsstoffen um keine Zutaten, sondern um den Lebensmittel-Zusatzstoffen gleichgestellte Stoffe handeln würde, wäre die angefochtene Verfügung des Beklagten rechtswidrig. Denn die nationalen Bestimmungen, welche die Verwendung von Zusatzstoffen beschränken, die den Lebensmitteln aus anderen als technologischen Gründen zugegeben werden, sind wegen der vorrangig anzuwendenden Regelung in Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 nicht anwendbar (BGH, U. v. 15.07.2010 – I ZR 123/09 -, zitiert nach juris, Rdnr. 11 a. E.). Die Anwendung nationaler Bestimmungen zur Lebensmittelsicherheit steht gemäß Art. 14 Abs. 9 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 unter dem Vorbehalt, dass sie mit dem primären Unionsrecht, insbesondere mit den Art. 34 und 36 AEUV, im Einklang stehen. Diese Voraussetzung erfüllt die im Streitfall einschlägige Regelung im deutschen Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch nicht (BGH, U. v. 15.07.2010 – a. a. O., Rdnr. 12). Der genannte Vorbehalt gilt nicht nur für grenzüberschreitende Lebenssachverhalte. Dem kann nicht gefolgt werden. Denn andernfalls stellte die Wendung in Art. 14 Abs. 9 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 "sofern diese Bestimmungen unbeschadet des Vertrags, insbesondere der Artikel 28 und 30, erlassen und angewandt werden" einen der Sache nach überflüssigen und allenfalls klarstellenden Hinweis auf das höherrangige primäre Unionsrecht dar. Vor allem aber würde die Bestimmung den in Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 1 dieser Verordnung bestimmten Zweck verfehlen, auf denjenigen Teilgebieten des Lebensmittelrechts, auf denen spezifische Bestimmungen der Union fehlen, die allgemeinen Grundsätze für Lebensmittel im Allgemeinen und für die Lebensmittelsicherheit im Besonderen nicht nur auf der Ebene der Union, sondern auch auf einzelstaatlicher Ebene festzulegen (BGH, U. v. 15.07.2010 – a. a. O., Rdnr. 13). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union läuft es dem Gemeinschaftsrecht allerdings grundsätzlich nicht zuwider, dass ein Mitgliedstaat verbietet, Lebensmittel ohne vorherige Genehmigung in Verkehr zu bringen, wenn ihnen Nährstoffe wie beispielsweise andere als die durch die gemeinschaftsrechtliche Regelung als Zusatz zugelassenen Vitamine oder Mineralstoffe hinzugefügt worden sind. Im Hinblick auf den von den Mitgliedstaaten auch bei der Ausübung ihres Ermessens im Bereich des Gesundheitsschutzes einzuhaltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss eine solche Regelung jedoch ein leicht zugängliches und innerhalb eines angemessenen Zeitraums abzuschließendes Verfahren vorsehen, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme des Nährstoffs in die nationale Liste der zugelassenen Stoffe zu erreichen. Dabei muss vorgesehen sein, dass der Aufnahmeantrag nur dann abgelehnt werden darf, wenn eine eingehende einzelfallbezogene Prüfung, bei der die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse berücksichtigt werden, ergibt, dass der Stoff tatsächlich ein Risiko für die Gesundheit der Bevölkerung birgt. Außerdem muss eine ablehnende Entscheidung im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens angefochten werden können (BGH, U. v. 15.07.2010 – a. a. O., Rdnr. 14 m w. N.). Die für die Zulassung von aus anderen als technologischen Gründen zugesetzten Lebensmittel-Zusatzstoffen einschlägigen Bestimmungen des deutschen Lebensmittelrechts entsprechen diesen Anforderungen nicht. Zwar gelten danach sowohl diejenigen Stoffe, die in der Regel entweder selbst als Lebensmittel verzehrt oder als charakteristische Zutat eines Lebensmittels verwendet werden, als auch diejenigen Stoffe, die natürlicher Herkunft oder den natürlichen chemisch gleich sind und nach allgemeiner Verkehrsauffassung überwiegend wegen ihres Nähr-, Geruchs- oder Geschmackswertes oder als Genussmittel verwendet werden, nicht als Lebensmittel-Zusatzstoffe i. S. d. § 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 LFGB und unterliegen damit auch nicht der nach dieser Bestimmung bestehenden Zulassungspflicht. Für diejenigen Stoffe, die auch unter Berücksichtigung dieser Einschränkungen des Begriffs der nicht aus technologischen Gründen zugesetzten Lebensmittel-Zusatzstoffe dieser Produktkategorie angehören, gilt jedoch weiterhin die Zusatzstoff-Zulassungsverordnung vom 22. Dezember 1981. Nach ihr sind die Stoffe Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat weder allgemein noch für bestimmte Lebensmittel oder bestimmte Verwendungszwecke zugelassen. Ein Dispens von dem in § 6 Abs. 1 Nr. 2 i. V. mit Nr. 1 lit. a LFGB geregelten generellen Verbot scheidet gleichfalls aus, weil das zuständige Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (§ 4 Abs. 3 LFGB) von der insoweit in § 7 Abs. 1 Nr. 2 LFGB enthaltenen Verordnungsermächtigung keinen Gebrauch gemacht hat (BGH, U. v. 15.07.2010 – a. a. O., Rdnr. 15 m. w. N.). Auch ist die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung i. S. d. § 68 LFGB kein den Vorgaben des EU Rechts entsprechendes Zulassungsverfahren. Denn eine solche Ausnahmegenehmigung kann nur dann erteilt werden kann, wenn die Voraussetzungen eines der in § 68 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 LFGB abschließend aufgeführten Erteilungsgründe erfüllt sind, von denen im Streitfall keiner einschlägig ist. Außerdem steht die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 LFGB im Ermessen der Behörde (§ 40 VwVfG), dessen Ausübung gemäß § 114 VwGO gerichtlich nur in eingeschränktem Umfang überprüft werden kann. Eine Ausnahmegenehmigung darf gemäß § 68 Abs. 3 Halbs. 1 LFGB überdies nur dann erteilt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine Gefahr für die menschliche Gesundheit nicht zu erwarten ist. Danach trägt im Fall des § 68 LFGB nicht die Behörde die Beweislast für das Vorliegen einer Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung, sondern im Gegenteil der Antragsteller die Beweislast für das Fehlen einer solchen Gefahr. Auch aus diesem Grund enthält § 68 LFGB keine Regelung, die den Anforderungen genügt, die nach der bereits dargestellten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union insoweit im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestehen (BGH, U. v. 15.07.2010 – a. a. O., Rdnr. 16). Auch kann ein Verbot des Inverkehrbringens von Lebensmitteln bzw. wie hier Nahrungsergänzungsmitteln grundsätzlich nur erlassen werden, wenn die geltend gemachte tatsächliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit auf der Grundlage der letzten wissenschaftlichen Informationen, die bei Erlass eines solchen Verbotes zur Verfügung stehen, als hinreichend nachgewiesen anzusehen ist. Gegenstand der im Interesse des Gesundheitsschutzes vorzunehmenden Risikobewertung durch den Mitgliedstaat ist die Beurteilung des Wahrscheinlichkeitsgrads der schädlichen Auswirkungen der Verwendung auch von (nicht zugelassenen) Zusatzstoffen bei der Herstellung von Lebensmitteln auf die menschliche Gesundheit sowie der Schwere dieser potenziellen Auswirkungen. Der Mitgliedstaat muss bei der Ausübung seines Ermessens im Bereich des Gesundheitsschutzes den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Die von ihm gewählten Maßnahmen sind auf das Maß dessen zu beschränken, was zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung tatsächlich erforderlich ist, und sie müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen, das nicht durch Maßnahmen zu erreichen sein darf, die den Handelsverkehr innerhalb der Union weniger beschränken. Es könnte sich zwar bei der von dem Mitgliedstaat vorzunehmenden Bewertung herausstellen, dass insoweit erhebliche wissenschaftliche und praktische Unsicherheiten bestehen. Eine solche Unsicherheit, die vom Begriff der Vorsorge nicht zu trennen ist, wirkt sich auf den Umfang des Ermessens des Mitgliedstaats und damit auch auf die Art und Weise der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aus. Unter solchen Umständen ist einem Mitgliedstaat zuzugestehen, dass er nach dem Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen trifft, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind. Allerdings darf die Risikobewertung nicht auf rein hypothetische Erwägungen gestützt werden. Eine korrekte Anwendung des Vorsorgeprinzips erfordert daher - erstens - die Bestimmung der möglicherweise negativen Auswirkungen der Verwendung eines - wie hier - Zusatzstoffes auf die Gesundheit und - zweitens - eine umfassende Bewertung des Gesundheitsrisikos auf der Grundlage der zuverlässigsten verfügbaren wissenschaftlichen Daten und der neuesten Ergebnisse der internationalen Forschung (OVG LSA, B. v. 30.11.2010 – 3 M 434/10 -, zitiert nach juris, Rdnr. 7 m. w. N.). Solche wissenschaftlichen Erkenntnisse hinsichtlich der Verwendung von Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat in Nahrungsergänzungsmitteln bestehen unter Berücksichtigung des Vorbringens des Beklagten und der von der Widerspruchsbehörde diesbezüglich eingeholten Stellungnahmen der European Food Safety Authority (EFSA) und der Bundesanstalt für Risikobewertung (BfR) nicht. Denn nach diesen Stellungnahmen ist die Einnahme der Stoffe für einen gesunden Erwachsenen bis zu einer Tagesration von 750 mg gesundheitlich unbedenklich. Lediglich bei Personen, die bestimmte blutgerinnungshemmende Medikamente einnehmen, besteht das eventuelle Risiko einer unerwünschten Verstärkung blutgerinnungshemmender Wirkung. 3. Soweit sich die Widerspruchsbehörde darauf berufen hat, dass die von der Klägerin verwendete Produktinformation den Eindruck erwecke, das Produkt diene der Heilung oder Verhütung menschlicher Krankheiten, vermag diese Begründung die streitige Untersagungsverfügung nicht zu rechtfertigen. Die Untersagung des Inverkehrbringens allein aus diesem Grunde wäre nicht erforderlich. Denn als milderes und gleich effektives Mittel käme die Untersagung der verwendeten Produktinformation in Betracht. Darüber hinaus verwendet die Klägerin die von der Widerspruchsbehörde beanstandete Produktinformation nicht mehr. Weil ein Verkehrsverbot ein Dauerverwaltungsakt ist, beurteilt sich seine Rechtmäßigkeit nach der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblichen Sach- und Rechtlage (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 22.01.2008 – a. a. O., Rdnr. 22) Weil die Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt die beanstandete Produktinformation nicht mehr verwendet, vermag diese ein Verkehrsverbot nicht mehr zu rechtfertigen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im behördlichen Vorverfahren ist gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, weil schwierige lebemittelrechtliche und europarechtliche Rechtsfragen Gegenstand des Widerspruchsverfahrens waren, deren Beurteilung auch einem Hersteller von Lebensmitteln ohne anwaltlichen Beistand nicht zumutbar ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 709 ZPO. Die Festsetzung des Streitwerts erfolgt aus § 52 Abs. 1 GKG. Unter Berücksichtigung der Empfehlung in Ziff. II. 25.1. des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Angaben der Klägerin bemisst das Gericht ihr Interesse an der Verfolgung ihres Begehrens mit 350.000,00 €. Die Klägerin wendet sich gegen eine lebensmittelrechtliche Untersagungsverfügung. Das Unternehmen der Klägerin produziert Lebensmittel, Arzneimittel und Kosmetika. Der Vertrieb erfolgt nur über Direktversand. Zur Produktpalette der Klägerin gehört seit November 2006 auch das Nahrungsergänzungsmittel „Gelenktabletten plus“. Das Nahrungsergänzungsmittel soll der Unterstützung der Bewegungsabläufe dienen und enthält die Stoffe Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat. Am 29.05.2008 entnahm der Beklagte von dem Produkt „Gelenktabletten plus“ eine Planprobe. Die beim Landesamt für Verbraucherschutz veranlasste Untersuchung dieser Probe ergab, das die „Gelenktabletten plus“ die beiden Stoffe Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat enthalten. Nach Auffassung des Beklagten handelt es sich dabei um mit Lebensmittel-Zusatzstoffen gleichzustellende Stoffe, die einer Zulassung bedürfen. Mit Bescheid vom 16. September 2009 untersagte der Beklagte deshalb nach Bekanntgabe der Verfügung das Inverkehrbringen von Nahrungsergänzungsmitteln, die die Stoffe Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat beinhalten. Gegen den Bescheid des Beklagten vom 16. September 2009 legte die Klägerin am 12. Oktober 2009 Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen damit begründete, dass bei den Stoffen Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat um charakteristische Zutaten handele, die das Nahrungsergänzungsmittel „Gelenktabletten plus“ prägten. Im behördlichen Vorverfahren holte das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt die Stellungnahme der European Food Safety Authority (EFSA) vom 15. Mai 2009 und der Bundesanstalt für Risikobewertung (BfR) vom 14. August 2009 ein. Nach der Auskunft der EFSA ist der Stoff Glucosamin für Erwachsene bis zu einer Konzentration von 750 mg/Tag sicher. Das BfR sieht bei der Einnahme der Stoffe Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat durch Personen, die bestimmte blutgerinnungshemmende Medikamente einnehmen, das eventuelle Risiko einer unerwünschten Verstärkung blutgerinnungshemmender Wirkung. Das Institut rät Verbrauchern mit entsprechender Medikation vom Verzehr derartiger Nahrungsergänzungsmittel 390 – 790 mg oder größeren Mengen als Tagesration ab. Mit Schreiben vom 16. November 2009 wies das Landesverwaltungsamt die Klägerin darauf hin, dass es sich bei dem Produkt möglicherweise um ein Präsentationsheilmittel handeln könne. Durch die Produktinformation könne bei einem unbefangenen Verbraucher der Eindruck eines Arzneimittels entstehen. Mit Schreiben vom 18. November teilte die Klägerin dem Landesverwaltungsamt mit, dass sie derzeit ein Produktmuster ohne die beanstandeten Formulierungen verwende. Mit Widerspruchsbescheid vom 26. April 2010 wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Zur Begründung führte die Widerspruchsbehörde aus: Bei den Stoffen Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat könne es sich nicht um „üblicherweise“ verwendete Zutaten handeln. Denn hinsichtlich dieser beiden Stoffe sei keine Verzehrtradition festzustellen. Darüber hinaus sei die Verfügung des Beklagten auch gerechtfertigt, weil die von der Klägerin zunächst verwendete Produktinformation den Eindruck erwecke, das Produkt diene der Heilung oder Verhütung menschlicher Krankheiten. Hierauf hat die Klägerin am 10. Mai 2010 Klage beim Verwaltungsgericht Magdeburg erhoben. Zur Begründung der Klage trägt sie vor: Bei den „Gelenktabletten plus“ handele es sich um kein Arzneimittel. Auch verwende die Klägerin die beanstandete Produktinformation nicht mehr. Die streitige Untersagungsverfügung könne entgegen der Auffassung des Landesverwaltungsamtes nicht auf eine europarechtliche Richtlinie gestützt werden. Auch die von dem Beklagten im angefochtenen Bescheid benannte lebensmittelrechtliche Grundlage rechtfertige die streitige Untersagungsverfügung nicht, weil es sich bei den beiden Stoffen Glucosaminsulfat und Chondroitinsulfat um keine den verbotenen Zusatzstoffen gleichgestellte Stoffe, sondern um charakteristische Zutaten handele. Auch sei die Gleichstellung bestimmter Stoffe mit zulassungspflichtigen Zusatzstoffen europarechtswidrig. Die einschlägigen lebensmittelrechtlichen Vorschriften der Europäischen Union seien nicht auf den Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten beschränkt. Die Klägerin beantragt sinngemäß, 1. den Bescheid des Beklagten vom 16. September 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. April 2010 aufzuheben und 2. die Zuziehung eines Bevollmächtigten im behördlichen Vorverfahren für notwendig zu erklären. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Klageerwiderung trägt er vor: Er wiederholt und vertieft die Begründung des angefochtenen Untersagungsverfügung und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheides und trägt ergänzend vor, dass die lebensmittelrechtlichen Bestimmungen der Europäischen Union, auf die sich die Klägerin berufe nur den grenzüberschreitenden Verkehr beträfen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorganges verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.