4 A 198/06

Widerruf und Rückforderung von NAU‑Zuwendungen bei Grünlandverringerung und Betriebsübernahme • Widerruf und Rückforderung von EU‑ko-finanzierten Zuwendungen richten sich grundsätzlich nach nationalem Recht, soweit das Gemeinschaftsrecht keine speziellen Rücknahmeregeln enthält. • Bei Betriebsübernahme gelten die Verpflichtungen des Übergebers in dem Umfang fort, wie sie diesem bei Bewilligung auferlegt waren; Ausnahmeregelungen für Besitzwechsel kommen nicht zugunsten des Übernehmers zur Anwendung, wenn der Übernehmer die Verpflichtungen bereits mit übernommen hat. • Ermessensfehler können einen formell rechtmäßigen Widerruf aus dem Rechtfertigungsrahmen reißen; die Verwaltung hat bei Sanktionierung die richtlinienbezogenen Kategorien und Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte korrekt zu berücksichtigen. • Die Frage, ob eine Fläche Dauergrünland ist, bemisst sich an den tatsächlichen Nutzungsvoraussetzungen der Richtlinie und nicht ausschließlich an den im Antragsformular verwendeten Codes. Der Kläger bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb und hatte 2002 sowie später Zuwendungen nach den Niedersächsischen Agrarumweltprogrammen (NAU 2002) Maßnahme C erhalten. Er pachtete Anfang 2003 Flächen seines Vaters und übernahm den Betrieb im Juli 2003; die Verwaltung nahm die Übernahme der Verpflichtungen zunächst nicht an, später wurden Bescheide geändert und Zahlungen geleistet. Die Behörde stellte fest, dass der Kläger Dauergrünlandflächen seines Betriebs zwischen Bewilligung und 2003/2005 verringert habe und forderte daraufhin Rückzahlung bereits gezahlter Zuwendungen sowie Widerruf weiterer Bewilligungen. Der Kläger rügt u.a. Unverhältnismäßigkeit, Bestandskraft früherer Änderungsbescheide, Gutgläubigkeit und dass einige Flächen zum Zeitpunkt der Bewilligung kein Dauergrünland gewesen seien. Streitpunkt ist insbesondere, ob und in welchem Umfang eine Verringerung von Dauergrünland vorliegt, ob Betriebsübernahme Ausnahmeregeln auslöst und ob die Behörde ihr Ermessen bei Sanktionierung fehlerfrei ausgeübt hat. • Anwendbarkeit nationalen Rechts: Für Widerruf und Rückforderung ist §49 VwVfG i.V.m. landesrechtlichen Vorschriften maßgeblich; Gemeinschaftsrecht enthält keine eigenständige Rücknahmebefugnis, es sind jedoch gemeinschaftsrechtliche Grenzen wie Verhältnismäßigkeit zu beachten. • Betriebsübernahme: Die Verpflichtungen des Übergebers (Vater) sind vom Übernehmer (Kläger) in dem Umfang zu übernehmen, wie sie beim Übergeber bestanden; daher kann sich der Kläger nicht zu seinen Gunsten auf die Besitzwechselausnahme der Richtlinie berufen, soweit er Verpflichtungen übernommen hat. • Tatbestandliche Feststellungen zum Dauergrünland: Dauergrünland ist nach der Richtlinie Fläche mit mindestens fünfjähriger Grasnutzung; die tatsächliche Nutzung ist maßgeblich. Die streitigen Teilflächen 17/0 und 19/0 waren nach den Feststellungen 1998 als Acker genutzt und damit bei Bewilligung kein Dauergrünland, sodass ihre spätere Nutzung als Acker keine Verletzung der Auflage darstellte. • Verstoß und Umfang: Der Kläger hat jedoch den Umfang des Dauergrünlandes seines Betriebs insgesamt um 1,6798 ha verringert (Flurstücke mit Gräben, Siloplätzen und Umbruch), was eine Verpflichtungsverletzung darstellt. • Ermessensfehler der Behörde: Die Beklagte hat bei ihrer Sanktionierung einen fehlerhaften Sachverhalt zugrunde gelegt, indem sie weitere Flächen als umgebrochenes Dauergrünland wertete, obwohl diese nicht die Merkmale des Dauergrünlandes erfüllten. Dadurch war die auf Rückforderung in Höhe von 20.525,20 EUR gestützte Entscheidung ermessensfehlerhaft. • Sanktionsrahmen und Verhältnismäßigkeit: Die Richtlinie NAU 2002 (Ziff. I 6.5.3 und Anlage 4) und ein interner Katalog geben gestaffelte Sanktionen vor; die Behörde hat diese rechtlich relevanten Vorgaben bei der Ermessensausübung zu beachten. Das Gericht hebt belastende Entscheidungen auf, weil die Behörde ihr Ermessen nicht korrekt ausgeübt hat. • Folgeentscheidung: Die Klage ist insoweit begründet, dass die belastenden Widerrufs- und Rückforderungsregelungen aufzuheben sind; bleiben zu entscheiden sind die konkreten Sanktionsfolgen für die festgestellte Verringerung von 1,6798 ha durch erneute, ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde. Die Klage hat überwiegend Erfolg. Der Bescheid der Beklagten vom 03.05.2006 ist insoweit aufzuheben, als damit der Bewilligungsbescheid sowie die Auszahlungsmitteilungen widerrufen und die bereits gezahlten Zuwendungen in Höhe von insgesamt 20.525,20 EUR zurückgefordert worden sind; die Behörde hat bei der Feststellung des Sachverhalts und der Einordnung der Verstöße ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Feststeht jedoch, dass der Kläger den Umfang des Dauergrünlandes seines Betriebs um 1,6798 ha verringert hat; deshalb besteht ein Anspruch des Klägers auf Auszahlung der Zuwendung für 2005 nicht in voller Höhe, sondern lediglich auf eine erneute Entscheidung der Behörde über seinen Auszahlungsantrag unter Berücksichtigung der Ziffern 6.3 und 6.5.3 der Richtlinie NAU 2002 sowie der Verhältnismäßigkeitsgrundsätze. Die Behörde wird verpflichtet, den Auszahlungsantrag neu zu bescheiden und dabei die richtige Tatsachengrundlage und die richtlinienkonformen Sanktionen anzuwenden. Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte; die Berufung wurde zugelassen wegen grundsätzlicher Bedeutung der Auslegung des Dauergrünlandbegriffs.