1 K 4305/19

Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Tatbestand Die Beteiligten streiten über das Verbot der Rechnungslegung und Inkassierung von Entgelten für Verbindungen über bestimmte ausländische Rufnummern. Die Klägerin, an der mehrere Stadtwerke der J. -N. -T. beteiligt sind, ist als Teilnehmernetzbetreiberin tätig. Zu den Kunden der Klägerin zählen die C. W. der Stadt C1. . Die Klägerin stellt dabei lediglich den Anschluss bereit, nicht jedoch die Telefonanlage, die von einem Drittanbieter betrieben wird. Mutmaßlich aufgrund eines Hackerangriffs wurde über den Anschluss der C. W. im Zeitraum vom 5. November 2018, 19:38 Uhr, bis 13. November 2018, 00:09 Uhr, eine Vielzahl von Verbindungen zu Rufnummern aus Ecuador, Tansania, Belize, dem Libanon, Senegal, Guinea und Großbritannien aufgebaut. Diese Anrufe wiesen ein untypisches Anrufverhalten auf; die Verbindungen wurden außerhalb der Geschäftszeiten der C. W. generiert. Anzahl und Taktung der Verbindungen sprechen dafür, dass diese maschinell generiert wurden. Das Verbindungsaufkommen weicht eklatant vom früheren Verbindungsaufkommen ab. Es ist weder bekannt, wer für diesen Hackerangriff verantwortlich ist, noch welche technischen Umstände die Angriffe ermöglicht oder erleichtert haben könnten. Netzbetreiber und Zuteilungsnehmer der Zielrufnummern sind der Beklagten nicht bekannt. Die Klägerin stellte den C. Umweltbetrieben für die Inanspruchnahme der bereitgestellten Leistungen einschließlich der Verbindungsentgelte für November 2018 mit Rechnung vom 4. Dezember 2018 einen Betrag in Höhe von 2.748,83 € in Rechnung. Am 12. Dezember 2018 überwies die Klägerin die Verbindungsentgelte aufgrund entsprechender Rechnungsstellung an ihren Interconnection-Partner, die (...). Mit Schreiben vom 13. Dezember 2018 beanstandeten die C. W. die Rechnung, da die abgerechneten Verbindungen zu ausländischen Zielen nicht von ihr verursacht worden seien, und überwiesen lediglich 222,69 €. Aufgrund einer Beschwerde der C. W. bei der Beklagten forderte diese die Klägerin mit Schreiben vom 19. Dezember 2018 wegen des Verdachts des Telefonanlagen-Hackings zur Stellungnahme auf. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2018 führte die Klägerin daraufhin aus, dass sie den Verdacht des Telefonanlagen-Hackings teile. Die im Einzelverbindungsnachweis ausgewiesenen Verbindungen seien zustande gekommen. Hinweise auf technische Fehler habe sie nicht feststellen können und solche seien auch ihrem Interconnection-Partner, über den der Auslandsverkehr abgewickelt worden sei, nicht bekannt. Es sei vielmehr davon auszugehen, dass die Telefonanlage des Endkunden, die durch einen externen Dienstleister bereitgestellt und administriert werde, nicht oder nicht ausreichend abgesichert sei, z.B. durch angemessenen Kennwortschutz, Zugriffsbeschränkungen, eine gewissenhafte Rechteverwaltung oder Sperrmöglichkeiten, die sämtlich durch den Betreiber der Telefonanlage umzusetzen seien. Ihre Forderung sei daher begründet. Die Dienste seien bis zum Übergabepunkt technisch fehlerfrei erbracht und das in Rechnung gestellte Verbindungsaufkommen zutreffend ermittelt worden. Die Abwicklung der fraglichen Auslandsverbindungen sei über den Interconnection-Partner der Klägerin, die (...), erfolgt; die betreffenden Entgelte seien bereits beglichen worden, bevor die Klägerin von dem Hacking-Verdacht erstmals Kenntnis erhalten habe. Mit Bescheid vom 20. Februar 2019 forderte die Beklagte die Klägerin – soweit sie selbst Rechnungserstellerin sei – auf, für Verbindungen über 13 im einzelnen aufgeführte Rufnummern im Zeitraum vom 5. November 2018 bis einschließlich 13. November 2018 unverzüglich, spätestens jedoch binnen 18 Stunden ab Zugang dieses Bescheides, keine Rechnungslegung vorzunehmen oder durch einen anderen vornehmen zu lassen, soweit dies bislang noch nicht erfolgt sei. Dem Verbot der Rechnungslegung gleichgestellt sei das Verbot der Inkassierung von Entgelten, die über die genannten Rufnummern im genannten Zeitraum entstanden seien. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten vorlägen. Es komme auch eine präventive Anordnung in Betracht, weil bei Hacking-Fällen in aller Regel weder Endkunden noch Netzbetreiber mit letzter Sicherheit nachvollziehen könnten, wie im Detail und von wem der rechtswidrige Angriff bzw. die rechtswidrige Rufnummernnutzung realisiert worden sei. Maßgebend sei, dass hier ein Sachverhalt vorliege, der eine hinreichende Wahrscheinlichkeit rechtswidrigen Verhaltens und mithin des Rufnummernmissbrauchs nahelege. Eine eigenständige Initiierung durch den Endkunden erscheine nach den Gesamtumständen ausgeschlossen; vielmehr spreche Vieles dafür, dass Verstöße gegen § 202a StGB, § 263a StGB (Computerbetrug) und § 303a StGB (Datenveränderung) vorlägen. Unerheblich sei, ob dem Netzbetreiber bzw. Telekommunikationsdiensteanbieter oder dem Endkunden weitere Schutzmaßnahmen möglich gewesen seien. Voraussetzung für die Gefahrenabwehr im Ordnungsrecht sei allein die objektiv rechtswidrige Nutzung einer Rufnummer, unabhängig davon, wer die Gefahrenlage verursacht oder verschuldet habe. Das Verhalten der hinter diesen Hacking-Angriffen stehenden Täter sei in keiner Weise schützenswert; jede Diskussion von zivilrechtlichen Instituten und Schuld- oder Haftungszuweisungen habe nur zum Ergebnis, dass der Erfolg des rechtswidrigen Verhaltens (nämlich das Fließen der Gelder) gefördert würde. Das Ermessen sei sachgerecht dahingehend ausgeübt worden, dass im Falle bereits erfolgter Zahlungen im Intercarrierverhältnis jedenfalls der Eingriff in die Zahlungsflüsse zum Endkunden die Bekämpfung des Rufnummernmissbrauchs durch den Schutz des betroffenen Verbrauchers umfassend gewährleisten könne. Rechnungsempfänger könnten am einfachsten vor einer Zahlung oder Zahlungsaufforderung geschützt werden, wenn eine Fakturierung der auf einer rechtswidrigen Nummernnutzung beruhenden Entgelte gar nicht erst erfolge. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig. Sie sei geeignet, die betroffenen Endkunden, die hochtechnisierte Produkte verwendeten, vor erlittenem und für sie zumeist unvorhersehbarem Missbrauch von Rufnummern zu schützen. Ein milderes Mittel sei nicht ersichtlich. Auch wenn nicht zu verkennen sei, dass die Anordnung eine einschneidende Maßnahme für die am Abrechnungsverfahren beteiligten Rechnungsersteller sei, komme ein Verzicht auf den Erlass eines Rechnungslegungs- und Inkassierungsverbots aufgrund der bereits im Intercarrierverhältnis erfolgten Zahlungen nicht in Betracht, da Verbraucher sonst schutzlos gestellt seien. Die Maßnahme sei auch angemessen. Das Interesse an einer wirkungsvollen Beseitigung von Rufnummernmissbrauch und das Interesse des Marktes an einem verzerrungsfreien Wettbewerb überwögen das unter keinem denkbaren Aspekt schutzwürdige Interesse der Täter an einem ungehinderten Zahlungsfluss. Der Schutz von Endkunden und rechtmäßig handelnden Marktteilnehmern sei vorrangig gegenüber den wirtschaftlichen Folgen der getroffenen Anordnung. Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 1. März 2019 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, dass nicht rechtskräftig festgestellte strafrechtliche Verstöße eine Anordnung nach § 67 TKG nicht rechtfertigen könnten. Die Abschaltung der ausländischen Rufnummern stelle eine besser geeignete Maßnahme dar. Alternativ hätte auch die Erreichbarkeit der ausländischen Rufnummer unterbunden werden können. Vor allem aber sei die angeordnete Maßnahme unverhältnismäßig. Sie selbst habe ihre Leistung technisch einwandfrei erbracht, der Angriff stamme nicht aus ihrer Sphäre. Für den Fall einer Rechnungsbeanstandung sehe § 45i TKG einen entsprechenden Prozess vor. Die rechtswidrige Inanspruchnahme sei dem Endkunden zuzurechnen. Die Entgelte im Intercarrier-Verhältnis seien von ihr – schon vor der Reklamation des Kunden – beglichen worden. Der Verbraucher sei auch nicht schutzlos gestellt. Zunächst dürfte es sich hier nicht um einen „Hacking-Angriff“ handeln, sondern um das bloße Ausnutzen fehlender Schutzvorkehrungen. Der Endkunde sei zudem kein Verbraucher, sondern ein kommunaler Eigenbetrieb, der sich überdies eines technischen Dienstleisters bedient habe. Ein Schutz vor derartigen Angriffen sei nach den eigenen Hinweisen der Beklagten auf ihren Internetseiten mit einfachen Maßnahmen möglich, die vorliegend aber ganz offensichtlich nicht ergriffen worden seien, obwohl dies dem Kunden zumutbar gewesen wäre. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 19. Juni 2019 zurück. Zur Begründung wiederholte und vertiefte sie die Begründung aus dem Ausgangsbescheid. Unter dem Gliederungspunkt „3. Verhältnismäßigkeit“ führte sie ergänzend aus: Die Maßnahme sei schon deshalb verhältnismäßig, weil die Klägerin die rechtswidrige Nutzung selbst erkannt und gleichwohl nicht entsprechend gehandelt habe. Es könne nicht im Ansatz nachvollzogen werden, was die Klägerin veranlasst habe, trotz erkannten Fraud Falles die Verbindungsentgelte zu bezahlen, obwohl ihr bewusst gewesen sei und sie aus den Veröffentlichungen der Bundesnetzagentur habe entnehmen können, in welcher Weise die Bundesnetzagentur in diesen Fällen – auch zum Schutz der beteiligten Telekommunikationsdiensteanbieter – eingreife. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen. Die Klägerin hat am 12. Juli 2019 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, der angegriffene Bescheid sei rechtswidrig, weil er auf einer fehlerhaften Tatsachengrundlage beruhe und im Übrigen auch ermessensfehlerhaft und nicht verhältnismäßig sei. Der Widerspruchsbescheid beruhe auf einer unzutreffenden Tatsachengrundlage, da sie entgegen der Annahme der Beklagten die Auszahlungen an ihren Interconnection-Partner am 12. Dezember 2018 nicht in Kenntnis der Sachlage vorgenommen habe. Von dem Hacking-Verdacht habe sie erst durch die am 17. Dezember 2018 bei ihr eingegangene Beanstandung der Rechnung und durch das Anhörungsschreiben der Beklagten vom 19. Dezember 2018 erfahren. Die Beklagte habe zudem von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Ziel des ausgesprochenen Verbotes sei es nach Ansicht der Beklagten, Zahlungsströme im Zusammenhang mit Verbindungen so umfassend wie möglich zu unterbinden und damit Marktbeteiligte soweit wie möglich vor Schäden durch rechtswidrige Nutzung von Rufnummern zu schützen. Eine derartige Wirkung habe der Bescheid jedoch weder im Intercarrierverhältnis noch im Verhältnis zum Endkunden entfaltet. Intercarrier-Leistungen seien für den vom Bescheid erfassten abgeschlossenen Zeitraum vom 5. bis 13. November 2018 aufgrund der (gutgläubig) erfolgten Zahlung der Klägerin bereits erbracht worden, so dass der Bescheid insoweit ins Leere gegangen sei. Weder gegenüber (...) noch gegenüber weiteren Carriern sei ein Auszahlungsverbot verhängt worden. Der „ökonomische Erfolg“ des Rufnummernmissbrauchs sei also entgegen den Ausführungen im Widerspruchsbescheid nicht verhindert worden. Auch im Verhältnis zum Endkunden, den C. W1. , entfalte der Bescheid keine sinnvolle Wirkung, da die Rechnungslegung bereits erfolgt und die Zahlung durch den Endkunden bereits verweigert worden sei. Zudem bedürfte der konkrete Kunde offensichtlich auch keines Schutzes, da er bereits einen Rechnungseinwand erhoben und angekündigt hatte, die Verbindungen nicht zu bezahlen. Auch in Bezug auf die Täter bewirke der Bescheid nichts. Diese würden aller Voraussicht nach von den Folgen der Tat profitieren. Ein weiterer Ermessensfehler liege darin, dass die Beklagte davon ausgehe, dass nur durch ihr Eingreifen eine Auseinandersetzung um die Entgelte vermieden und der Endkunde vor einer vermeintlichen Zahlung oder der Inanspruchnahme von rechtlichem Beistand bewahrt werden könne. Das treffe nicht zu. Abgesehen davon, dass die C. W. als städtische Betriebe aufgrund ihrer sachlichen, personellen und finanziellen Ausstattung ersichtlich in der Lage seien, ihre rechtlichen Interessen gegenüber der Klägerin selbständig wahrzunehmen, sei es nicht die Funktion des § 67 TKG, unter Missachtung der Rechtsweggarantie den zivilrechtlichen Rechtsschutz auszuhebeln. Nach den in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung zu § 45i Abs. 4 TKG entwickelten Maßstäben komme eine Haftung des Kunden auch für ohne seine Billigung hergestellte Verbindungen in Betracht, wenn die Ursache hierfür in seiner technischen Sphäre liege. Die Möglichkeit, dass die C. W. in vollem Umfang zahlungspflichtig seien, hätte daher von der Beklagten im Rahmen ihrer Ermessensausübung mit in den Blick genommen werden müssen. Die angeordnete Maßnahme sei schließlich auch unverhältnismäßig. Sie sei zu spät gekommen, da bei Erlass des Bescheides der Schaden bereits eingetreten gewesen sei. Die Beklagte habe auch keine milderen, gleich effektiven Mittel in Erwägung gezogen, wie die Unterbindung der Erreichbarkeit der ausländischen Rufnummer aus dem Netz der Klägerin. Hierdurch wäre zukünftiger Missbrauch unterbunden worden. Die Maßnahme sei schließlich auch nicht angemessen, weil die C. W. ihre Rechte wahrnehmen könnten und nicht zu den besonders schutzbedürftigen Endkunden zählten. Zudem sei es nicht angemessen, die Klägerin von der Durchsetzung ihrer zivilrechtlichen Ansprüche abzuhalten. Die Klägerin beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 20. Februar 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Juni 2019 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie bestreitet mit Nichtwissen, dass die Klägerin bereits am 12. Dezember 2018 die entsprechenden Verbindungsentgelte an ihren Interconnection-Partner gezahlt habe. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten hätten vorgelegen. Es liege unzweifelhaft eine rechtswidrige Nummernnutzung vor, da durch einen Hacking-Angriff auf die Telefonanlage der C. W. eine Vielzahl von Anrufen zu hochpreisigen Auslandsrufnummern generiert worden sei; eine strafrechtliche Verurteilung sei insoweit nicht erforderlich. Sie habe hiervon gesicherte Kenntnis gehabt, da keine vernünftigen Zweifel am Vorliegen eines Hacking-Angriffs bestünden. Die Klägerin sei auch zutreffende Adressatin des Bescheides. Die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit liege gemäß § 67 Abs. 1 S. 6 TKG beim Rechnungsersteller. Rechnungsersteller seien alle Teile der Abrechnungskette, insbesondere also auch der Teilnehmernetzbetreiber. Die Entscheidung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. § 67 TKG diene dem Schutz der Endkunden und habe als Maßnahme der Gefahrenabwehr den Zweck, einen Nummernmissbrauch und den Missbrauch der zeitlich nachgelagerten Abrechnungsprozesse (täterunabhängig) so schnell wie möglich zu beenden. Insbesondere solle der Endkunde effektiv, umfassend und schnell vor vermeintlichen Zahlungsansprüchen bewahrt werden. Der vorgenommene Eingriff in die Zahlungsflüsse entspreche damit dem Sinn und Zweck der Regelung. Dass die Klägerin im Zeitpunkt ihrer Leistung an ihren Interconnection-Partner möglicherweise den Rufnummernmissbrauch nicht erkannt habe, sei irrelevant. Es gehöre zu einer funktionierenden Missbrauchserkennung der abrechnenden Netzbetreiber, ein atypisches Verbindungsaufkommen zu erkennen und zu unterbinden. Die Klägerin sei in der Lage gewesen, aufgrund der ihr eingeräumten Befugnisse nach § 100 Abs. 3 TKG das atypische Verbindungsaufkommen zu erkennen und zu analysieren. Selbst wenn die Klägerin die Zahlung gutgläubig vorgenommen haben sollte, liege kein Ermessensfehlgebrauch vor. Im Übrigen habe jedenfalls das Inkassoverbot weiterhin Auswirkungen, da es der Forderung als Missbrauchseinwand gemäß § 242 BGB entgegenhalten werden könne. Auch eine Ermessensüberschreitung liege nicht vor. Das angeordnete Rechnungslegungs- und Inkassoverbot gehe nicht über die gesetzlich vorgesehenen Maßnahmen hinaus. Es verhalte sich nicht zu zivilrechtlichen und vertraglichen Ansprüchen, so dass der Vorwurf, es würden zivilrechtliche Ansprüche der Klägerin verhindert, nicht verfange. Schließlich liege auch kein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vor. Die Maßnahme sei geeignet, die C. W. vor dem Einzug der von ihnen nicht verursachten Verbindungskosten zu schützen. Entgegen den Ausführungen der Klägerin diene die Vorschrift dem Schutz der Verbraucher und Endkunden; die Maßnahmen müssten nicht in erster Linie Zahlungsflüsse zum rechtswidrig Handelnden unterbinden. Ein gleich geeignetes milderes Mittel sei nicht ersichtlich. Insbesondere sei ein Vorgehen gegen die im Ausland tätigen Anrufer oder die Abschaltung der ausländischen Rufnummern mangels Effektivität nicht gleich geeignet. Schließlich sei die Maßnahme auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Insofern sei darauf hinzuweisen, dass bei einer frühzeitigen Meldung auch gegenüber dem Interconnection-Partner ein Rechnungslegungs- und Inkassoverbot ergangen wäre, so dass auch die Klägerin geschützt worden wäre. Im Übrigen sei davon auszugehen, dass die Klägerin ihrem Interconnection-Partner nicht den gleichen Betrag geschuldet habe, den sie ihrerseits von den C. W1. gefordert habe, da dieser Betrag auch noch die Gewinnspanne der Klägerin enthalten haben dürfte. Soweit die Klägerin geltend mache, dass sie ihre Dienste bis zum Übergabepunkt technisch fehlerfrei erbracht habe und die C. W. nicht schutzwürdig seien, weil sie ihre Interessen selbst wahrnehmen könnten, verkenne diese Argumentation die gesetzgeberische Wertung, wonach den Endkunden und Verbraucherschutzinteressen der Vorrang vor den wirtschaftlichen Folgen für die Netzbetreiber bzw. Telefondiensteanbieter eingeräumt werde. Aufgrund gerichtlichen Hinweises hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung den Abschnitt unter Nr. 3 des Widerspruchsbescheides gestrichen und für die Ermessens- und Verhältnismäßigkeitserwägungen vollumfänglich auf die Erwägungen im Ausgangsbescheid Bezug genommen. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den in der mündlichen Verhandlung überreichten Schriftsatz der Beklagten vom 17. November 2021 Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Entscheidungsgründe Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 20. Februar 2019 und der Widerspruchsbescheid vom 19. Juni 2019 in der hinsichtlich der Ermessenserwägungen geänderten Fassung vom 17. November 2021 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO. Das Rechnungslegungs- und Inkassoverbot beruht auf § 67 Abs. 1 S. 1 und S. 6 TKG. Nach § 67 Abs. 1 S. 6 TKG kann die Bundesnetzagentur den Rechnungsersteller im Falle der gesicherten Kenntnis von der rechtswidrigen Nutzung einer Rufnummer auffordern, für diese Rufnummer selbst oder durch Dritte keine Rechnungslegung vorzunehmen. Die in § 67 Abs. 1 S. 2 bis 7 TKG genannten Maßnahmen sind jedoch kein abschließender Katalog, so dass die Bundesnetzagentur neben diesen speziellen Maßnahmen gemäß der Generalermächtigung des § 67 Abs. 1 S. 1 TKG im Rahmen der Nummernverwaltung Anordnungen und andere geeignete Maßnahmen treffen kann, um die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften sicherzustellen, VG Köln, Beschluss vom 5. September 2012 – 1 L 886/12 –, juris Rn. 10 und 30. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 67 Abs. 1 S. 6 TKG sind gegeben. Es liegt eine rechtswidrige Nutzung von Rufnummern vor. Das Tatbestandsmerkmal der rechtswidrigen Nutzung einer Rufnummer steht im unmittelbaren Zusammenhang mit § 67 Abs. 1 S. 1 TKG, dessen weiter Wortlaut Ausdruck des gesetzgeberischen Willens ist, jegliche Verstöße bei der Nummernnutzung, insbesondere mit Blick auf Verbraucher- und Kundenschutzbelange, zu verfolgen. Erfasst werden deshalb neben Verstößen gegen das TKG selbst z.B. auch Verstöße gegen das UWG. OVG NRW, Urteil vom 11. Dezember 2013 – 13 A 700/13 –, juris Rn. 30 m.w.N.; VG Köln, Beschluss vom 27. Mai 2016 – 21 L 1028/16 –, juris Rn. 15. Nummernverwaltung in diesem Sinne ist daher nicht nur im gesamten technischen und rechtsgeschäftlichen Umgang mit der Rufnummer gegeben, wie etwa bei der Erbringung eines Dienstes über eine Rufnummer oder der Weitergabe von Rufnummern, sondern auch bei der Werbung für einen Dienst im Zusammenhang mit der Nummer, OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2008 – 13 B 1397/08 –, juris Rn. 8. Dabei ist unerheblich, ob es sich bei dem Geschädigten um einen Verbraucher oder um einen Geschäftskunden handelt. Denn die Vorschrift des § 67 Abs. 1 TKG dient nicht allein dem Verbraucherschutz, sondern dem Schutz aller Nutzer und Endkunden, auch wenn das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG insbesondere den Schutz der Verbraucher in den Blick nimmt. VG Köln, Beschluss vom 6. Mai 2021 – 1 L 547/21 –. Eine rechtswidrige Nummernnutzung in diesem Sinne ist vorliegend gegeben. Es bestehen keine vernünftigen Zweifel, dass die fraglichen Verbindungen nicht durch den Endkunden, sondern durch das unbefugte Eingreifen Dritter veranlasst worden sind. Das ergibt sich aus Anzahl und Taktung der Verbindungen sowie dem erheblichen Abweichen des Verbindungsaufkommens im fraglichen Zeitraum vom früheren Verbindungsaufkommen. Auch die Klägerin selbst geht davon aus, dass das hohe Verbindungsaufkommen durch einen unbefugten Eingriff in die Telefonanlage der C. W. verursacht wurde und wirft lediglich die Frage auf, ob dieser Eingriff durch geeignete Schutzmaßnahmen hätte verhindert werden können. Auf die Frage, ob und welchen Straftatbestand die Täter bei ihrem Eingriff in die Telefonanlage verwirklicht haben, kommt es an dieser Stelle ebenso wenig an wie auf die Frage, aus wessen Sphäre die Umstände stammen, die einen unbefugten Zugriff Dritter erleichtert oder ermöglicht haben. Aus den genannten Gründen – Anzahl und Taktung der Verbindungen sowie deutlich erhöhtes Verbindungsaufkommen – verfügte die Bundesnetzagentur auch über eine im Sinne von § 67 Abs. 1 S. 6 TKG gesicherte Kenntnis von der rechtswidrigen Nutzung der betroffenen Nummer. Die Bundesnetzagentur war daher nach § 67 Abs. 1 S. 6 TKG dazu berechtigt, die Klägerin als Rechnungserstellerin aufzufordern, für bestimmte Rufnummern keine Rechnungslegung vorzunehmen, und dies mit einem Inkassierungsverbot zu verbinden. Die Anordnung der Rechnungslegungs- und Inkassierungsverbote steht nach § 67 Abs. 1 S. 6 und S. 1 TKG im pflichtgemäßen Ermessen der Bundesnetzagentur. Ermessensfehler, die die Antragstellerin in ihren Rechten verletzen würden, sind nicht ersichtlich. Die angegriffenen Bescheide erweisen sich in der Fassung, die die Ermessenserwägungen des Widerspruchsbescheides durch den Schriftsatz der Beklagten vom 17. November 2021 erhalten haben, vielmehr als ermessensfehlerfrei. Soweit die Beklagte im Widerspruchsbescheid fehlerhaft davon ausgegangen ist, dass die Klägerin im Zeitpunkt der Zahlung an ihren Interconnection-Partner Kenntnis von der rechtswidrigen Nummernnutzung gehabt habe, hat die Beklagte nunmehr in der mündlichen Verhandlung ihre Ermessenserwägungen in zulässiger Weise ausgewechselt. Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen derart veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind. Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Kommt ein Nachschieben von Ermessenserwägungen nach dem Vorstehenden in Betracht, so muss dies genügend bestimmt geschehen. Wird die Änderung erst in einem laufenden Verwaltungsprozess erklärt, so muss die Behörde unmissverständlich deutlich machen, dass es sich nicht nur um prozessuales Verteidigungsvorbringen handelt, sondern um eine Änderung des Verwaltungsakts selbst. Außerdem muss deutlich werden, welche der bisherigen Erwägungen weiterhin aufrechterhalten und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Andernfalls wäre dem Betroffenen keine sachgemäße Rechtsverteidigung möglich. Das wäre mit der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren, BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 46.12 –, juris Rn. 31-35 m.w.N.; Urteil vom 9. Juni 2015 – 6 B 60.14, juris Rn. 20 f. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die Beklagte hat in ihrem Schriftsatz vom 17. November 2021 die bisherigen Ausführungen im Widerspruchsbescheid zur Verhältnismäßigkeit gestrichen und nimmt stattdessen vollumfänglich auf die Ausführungen im Ausgangsbescheid Bezug. Da somit keine neuen Gründe nachgeschoben worden sind, sondern lediglich ein Teil der Begründung gestrichen worden ist, wird der Verwaltungsakt weder in seinem Wesen verändert noch wird die Klägerin in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigt. Die Begründung entspricht vielmehr (wieder) der ursprünglich im Ausgangsbescheid gegebenen Begründung. Zweifel an der ausreichenden Bestimmtheit der ausgewechselten Begründung bestehen nicht. Die so gefassten Ermessenserwägungen sind inhaltlich nicht zu beanstanden. Die Beklagte stellt maßgeblich darauf ab, dass durch den Eingriff in die Zahlungsflüsse der Schutz der Verbraucher und anderer Endkunden umfassend gewährleistet werden kann; andernfalls hätten andere Akteure innerhalb der Zahlungskette keinen Anreiz, selbst aktiv bei der Aufklärung und Verhinderung von Missbrauch mitzuwirken. Der Schutz der Verbraucher und Endkunden sei gegenüber den wirtschaftlichen Folgen der getroffenen Anordnung vorrangig. Diese Ermessensausübung der Beklagten ist vor dem Hintergrund von Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nicht zu beanstanden. Durch die Regelung des § 67 TKG sollen in erster Linie gerade „Verbraucher- und Kundenschutzbelange“ geschützt werden. Vgl. BT-Drucksache 15/2316, Seite 83 und Seite 119; VG Köln, Beschluss vom 15. September 2016 – 9 L 1932/16 –, juris Rn. 18 f. Diesem Schutzzweck wird das angeordnete Rechnungslegungs- und Inkassierungsverbot gerecht. Es ist geeignet, den betroffenen Endkunden im konkreten Einzelfall zu schützen, indem die Abrechnung der missbräuchlich zustande gekommenen Verbindungen untersagt wird. Auf die Frage, ob es sich bei dem betroffenen Endkunden um einen Verbraucher oder einen gewerblichen Nutzer handelt, kommt es dabei nicht an; denn in der Gesetzesbegründung werden Verbraucher- und Kundenschutzbelange gleichwertig nebeneinander genannt. Ebenso wenig kommt es auf die Schutzbedürftigkeit des konkret betroffenen Endkunden an. Verbraucher- und Kundenschutz wird nicht dadurch überflüssig, dass einzelne Verbraucher oder Endkunden durchaus in der Lage wären, sich auch ohne behördliche Hilfe selbst gegen die Rechnungslegung zu wehren. Vor diesem Hintergrund wird die Eignung der angeordneten Maßnahme auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass im Zeitpunkt ihrer Anordnung die Zahlung der Klägerin an ihren Interconnection-Partner bereits erfolgt war und daher möglicherweise der ökonomische Erfolg auf Täterseite eingetreten ist. Zwar tritt der „optimale“ Erfolg eines Einschreitens der Bundesnetzagentur erst dann ein, wenn die Zahlungsströme insgesamt unterbrochen werden. Schreitet die Bundesnetzagentur dagegen aus Sicht des Netzbetreibers „zu spät“ ein, weil Zahlungen bereits geflossen sind, macht dies die Maßnahme unter dem Blickwinkel des Kundenschutzes jedoch gerade nicht ungeeignet, da der Kunde – wenn auch zu Lasten des Netzbetreibers – vor einer Inanspruchnahme geschützt wird. Es kommt hinzu, dass sich gerade in dieser Fallkonstellation mittelbar Auswirkungen des Rechnungslegungsverbots ergeben, weil Anreize für die Netzbetreiber gesetzt werden, durch geeignete Maßnahmen Missbrauch oder zumindest die Abrechnungen missbräuchlich zustande gekommener Verbindungen bereits im Vorfeld zu verhindern. Das Rechnungslegungsverbot ist daher geeignet, zumindest mittelbar Endkunden und Verbraucher künftig in vergleichbaren Fällen zu schützen, da es auf das Verhalten der Netzbetreiber einwirkt und diese zur Nutzung wirksamer Betrugserkennungsmethoden anhält. Ein gleich geeignetes milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Ein Vorgehen gegen die unbekannten und möglicherweise aus dem Ausland tätigen Anrufer ist mangels Effektivität nicht gleich geeignet. Eine Anordnung, künftig die Erreichbarkeit der ausländischen Rufnummer aus dem Netz der Klägerin zu unterbinden, stellt ebenfalls kein gleich geeignetes Mittel dar. Zum einen würde eine derartige Anordnung den Endkunden nicht vor den wirtschaftlichen Auswirkungen des bereits eingetretenen Missbrauchsfalles schützen. Zum anderen würde durch eine solche Anordnung auch nicht verhindert, dass derselbe Missbrauch unter Verwendung anderer ausländischer Rufnummern fortgesetzt wird. Die Anordnung ist schließlich auch angemessen. Die Beklagte musste bei der Ermessensausübung etwaige zivilrechtliche Ansprüche zwischen Klägerin und Endkunden, Verschuldensgesichtspunkte oder Haftungsfragen nicht berücksichtigen. § 67 TKG sieht weder bei den Tatbestandsvoraussetzungen noch bei der Festlegung des Adressaten die Berücksichtigung eines Verschuldens vor. Die Rechtsprechung geht vielmehr auch im Anwendungsbereich des § 67 Abs. 1 TKG davon aus, dass – soweit nicht wie hier mit dem Rechnungsersteller im Gesetz ein konkreter Adressat benannt ist – auf die allgemeinen Grundsätze der Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit abzustellen ist, OVG NRW, Beschluss vom 25. Juni 2008 – 13 B 668/08 –, juris Rn. 19. Auf ein Verschulden des Adressaten oder auf die Klärung von Haftungsfragen kommt es dagegen im Rahmen der Gefahrenabwehr in aller Regel nicht an. Das Gefahrenabwehrrecht zielt auf eine rasche und effektive Beseitigung der Gefahrenlage ab. Eine umfangreiche und möglicherweise langwierige Prüfung, wessen Sphäre die Umstände zuzurechnen sind, die die rechtswidrige Nummernnutzung ermöglicht haben, wäre damit nicht vereinbar. Die Klägerin wird durch das angegriffene Rechnungslegungs- und Inkassierungsverbot schließlich auch nicht in unverhältnismäßigem Umfang belastet. Soweit sie auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der angegriffenen Verfügung abstellt, ist zu bemerken, dass der Gesetzgeber der Beklagten auch in Anbetracht der möglichen wirtschaftlichen Folgen eines Rechnungslegungs- und Inkassierungsverbots bewusst diese Befugnis zugewiesen hat. Bereits daraus lässt sich ableiten, dass das Interesse der Klägerin an den – hier durch Dritte – rechtswidrig generierten Gesprächsgebühren in der Regel gegenüber den Endkunden- und Verbraucherschutzinteressen zurücktreten wird. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen. Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist. Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften. Beschluss Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.526,16 € festgesetzt. Gründe Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). Rechtsmittelbelehrung Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden. Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt. Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.