13 L 2655/19

Leitsatz: Festsetzung der Sicherheitsleistung 1. Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. 2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.224.248,50 Euro festgesetzt. Gründe Der nach § 123 Abs. 5 VwGO, § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthafte Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (13 K 6326/19) gegen den Bescheid des Landesamtes für Natur, Umweltschutz und Verbraucherschutz NRW (LANUV) vom 13. November 2019 wiederherzustellen, hat keinen Erfolg. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist formell rechtmäßig, insbesondere hat das LANUV die Vorgaben des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO beachtet. Die auf den konkreten Einzelfall der Antragstellerin bezogene Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt den sich daraus ergebenden Anforderungen. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO soll der anordnenden Behörde den Ausnahmefall des Entfallens der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO vor Augen führen (Warnfunktion) und dem Betroffenen eine Einschätzung seiner Rechtsschutzmöglichkeiten ermöglichen (Individualisierungsfunktion). Bei gleichartigen Fallgruppen kann auch eine standardisierte, „gruppentypisierte“ Begründung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügen. Demgegenüber verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht, dass die für das besondere Vollzugsinteresse angeführten Gründe auch materiell überzeugen, also inhaltlich die getroffene Maßnahme rechtfertigen, Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. August 2018 ‑ 8 B 548/18 ‑, juris Rn. 3 ff.; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 84. Das LANUV hat einzelfallbezogen dargelegt, dass angesichts der finanziellen Gefahren, die im Falle einer Betriebseinstellung durch die dualen Systeme - wie der Antragstellerin - für die öffentliche Hand im Hinblick auf die dann anderweitig zu entsorgenden Verpackungsabfälle entstünden, ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des im Hauptsacheverfahren angegriffenen Bescheides vom 13. November 2019 bestehe. Dazu hat es sich auf die Erfahrungen mit der Insolvenz der Dualen-System-Anbieterin Europäische-Lizenzsysteme GmbH (ELS) berufen und dargelegt, dass Leistungsstörungen im dualen System weitreichende Folgeprobleme auslösen können. Die Belastung der öffentlichen Hand mit den Folgekosten über Jahre hinweg hat es als nicht angemessen angesehen. Diese Ausführungen genügen den Anforderungen § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die im Rahmen der Entscheidung des Gerichts nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem privaten Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung des angefochtenen Bescheides vorläufig verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung geht zu Lasten der Antragstellerin aus, da eine von den Erfolgsaussichten der Klage losgelöste Interessenabwägung ein Überwiegen des Vollzugsinteresses ergibt. Ermächtigungsgrundlage für die nachträgliche Anordnung einer Sicherheitsleistung ist – ausweislich der Bescheidbegründung – allein § 18 Abs. 4 VerpackG, Gesetz über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen (Verpackungsgesetz - VerpackG) vom 5. Juli 2017 (BGBl. I S. 2234), wonach das LANUV als nach § 18 Abs. 1 VerpackG zuständige Behörde jederzeit verlangen kann, dass ein System im Sinne des § 22 VerpackG eine angemessene, insolvenzfeste Sicherheit für den Fall leistet, dass es oder die von ihm beauftragten Dritten Pflichten nach diesem Gesetz, aus der Abstimmungsvereinbarung nach § 22 Abs. 1 VerpackG oder aus den Vorgaben nach § 22 Abs. 2 VerpackG nicht, nicht vollständig oder nicht ordnungsgemäß erfüllen und den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern oder den zuständigen Behörden dadurch zusätzliche Kosten oder finanzielle Verluste entstehen. Damit ist unerheblich, dass die Antragstellerin gegen den Änderungsbescheid zum Feststellungsbescheid vom 23. September 2019 Klage erhoben hat (13 K 6326/19), die im Übrigen die Wirksamkeit des genannten Bescheides nicht tangiert, sondern nur dessen Vollziehbarkeit. Nach § 22 Abs. 1 VerpackG ist die Sammlung nach § 14 Abs. 1 VerpackG auf die vorhandenen Sammelstrukturen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Gebiet sie eingerichtet wird, abzustimmen. Die Abstimmung hat durch schriftliche Vereinbarung der Systeme mit dem jeweils zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erfolgen (Abstimmungsvereinbarung). Die Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sind dabei besonders zu berücksichtigen. Rahmenvorgaben nach § 22 Abs. 2 VerpackG sind zwingend zu beachten. Die Abstimmungsvereinbarung darf der Vergabe von Entsorgungsdienstleistungen im Wettbewerb und den Zielen dieses Gesetzes nicht entgegenstehen. Nach § 22 Abs. 2 VerpackG gilt: Ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger kann durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen hinsichtlich 1. der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen, 2. der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt, sowie 3. der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe). Die Rahmenvorgabe darf nicht über den Entsorgungsstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt. Rahmenvorgaben können frühestens nach Ablauf von drei Jahren geändert werden. Jede Änderung ist mit einem angemessenen zeitlichen Vorlauf, mindestens jedoch ein Jahr vor ihrem Wirksamwerden, den Systemen bekannt zu geben. Nach der im vorliegenden Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO angesichts der sich stellenden Fragen allein möglichen summarischen Prüfung teilt das beschließende Gericht zunächst nicht die Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit der Rechtsgrundlage. § 18 Abs. 4 VerpackG ist - ebenso wie die ehemalige Rechtsgrundlage des § 6 Abs. 5 Satz 3 VerpackV - kein abgabenähnlicher Tatbestand im Sinne der von der Antragstellerin herangezogenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und hinreichend bestimmt, vgl. dazu im Einzelnen VG Stuttgart, Urteil vom 14. Dezember 2017 ‑ 14 K 2860/15 ‑, juris Rn. 66. Auch Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) sind bei der allein möglichen summarischen Prüfung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht offensichtlich, das LANUV hat das ihm zustehende Entschließungs- wie Auswahlermessen voraussichtlich zutreffend ausgeübt. Zwar mag es zutreffen, dass eine Entsorgung der Verpackungsabfälle durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nur für den Fall in Betracht kommt, dass alle Systembetreiber gleichzeitig – sei es aufgrund von Insolvenz, sei es aufgrund unternehmerischer Entscheidung - ihren Betrieb einstellen. Jedoch erscheint ein solches Szenario nach summarischer Prüfung nicht völlig fernliegend. Insoweit hat sich das LANUV vertretbar auf die Erfahrungen mit den Zahlungsschwierigkeiten und der anschließenden Insolvenz der ELS berufen, die nur wegen deren geringen Marktanteilen (noch) nicht zu den mit der Sicherheitsleistung abzuwehrenden Verwerfungen und Kosten für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger geführt haben. Gemessen daran ist es im Rahmen der teilweise Prognosecharakter tragenden Ermessensentscheidung des LANUV auch nicht ersichtlich fehlerhaft, dass eine Betriebseinstellung der Antragstellerin - sei es mit dem vom LANUV zugrundgelegten Markanteil von 29,47 % (betreffend LVP-Fraktion) bzw. 35,35189873 % (betreffend Neben- und Mitbenutzungsentgelte) oder dem von der Antragstellerin hinsichtlich der LVP-Fraktion unterstellten Marktanteilsverlust von 10 % bzw. dem von ihr für 2019 genannten Planmengenanteil von 34,91 % (betreffend Neben- und Mitbenutzungsentgelte) -, zu einem Ausscheiden auch anderer Systembetreiber führen könnte, etwa weil insgesamt die Abfallentsorgung nicht mehr wirtschaftlich rentabel zu betreiben wäre. Jedenfalls aber ist es gerade Wesen und Aufgabe einer Sicherheitsleistung, auch für ein solches „Worst-Case-Szenario“ Vorsorge zu treffen. Auch hinsichtlich des Auswahlermessens sind bei der allein möglichen summarischen Prüfung keine Ermessensfehler offensichtlich. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Festsetzung einer Sicherheitsleistung eine Prognose der Kosten einer künftigen Ersatzvornahme zugrunde liegt, die im gerichtlichen Verfahren nur eingeschränkt überprüfbar ist. Die Anordnung betrifft in der Zukunft liegende Pflichten, und die Behörde muss abschätzen, ob und in welchem Umfang diese Pflichten entstehen werden. Eine solche Prognose ist schon ihrem Wesen nach stets mit Unwägbarkeiten hinsichtlich ungewisser zukünftiger Entwicklungen belastet. Die Anordnung der Sicherheit ist daher nur daraufhin überprüfbar, ob das LANUV bei seiner Entscheidung den zutreffenden Maßstab zugrunde gelegt hat und ob die Prognose der voraussichtlichen Entsorgungskosten vertretbar ist, vgl. VG Stuttgart, wie vor, Rn. 74. Insoweit ist das LANUV vertretbar von dem bislang verwandten Modell des Sachverständigenbüros „D. “ abgerückt, weil bei diesem Modell weder die Kosten anderer Systembetreiber berücksichtigt noch die Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger hinreichend gewürdigt worden waren. Eine Ermessensreduzierung auf Null dahingehend, dass ein bestimmtes Modell zu verwenden ist, ist nicht anzunehmen. Die Auswahl der Berechnungsgrundlagen, die Feststellung der Tonnenpreise sowie die jeweils gewählten Bezugszeiträume von drei Monaten erscheinen angesichts des Prognosecharakters der Festsetzung der Sicherheitsleistung plausibel und nachvollziehbar. Soweit die Antragstellerin der Ansicht ist, bei der Bemessung der Sicherheitsleistung hätte das LANUV wegen der Veränderungen der Parameter auf das Jahr 2020 abstellen müssen, geht dies angesichts des maßgeblichen Zeitpunkts für die Rechtmäßigkeit der Anordnung der Sicherheitsleistung fehl. Inwieweit die seitens des LANUV gewählten Parameter oder die wirtschaftliche Betrachtung der Antragstellerseite zutreffend sind, ist eine Frage, die sich nicht im vorläufigen Rechtsschutzverfahren aufgrund einer summarischen Prüfung mit überwiegender Richtigkeitsgewissheit beantworten lässt. Insofern wird möglicherweise externer Sachverstand in Anspruch genommen werden müssen, was den Rahmen des vorliegenden summarischen Verfahrens sprengen würde. Bei dieser Sachlage fällt die unabhängig von den Erfolgsaussichten der Klage 13 K 6326/19 vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus: Es ist nicht ersichtlich, dass die Konsequenzen für die Antragstellerin besonders gravierend wären, würde der Aussetzungsantrag abgelehnt und wäre die Klage in der Hauptsache später erfolgreich. Die Antragstellerin müsste die aus ihrer Sicht zu hohe Sicherheit zunächst stellen; im Falle ihres späteren Obsiegens in der Hauptsache würde ihr die Sicherheit - ganz oder zum Teil - erstattet. Würde dem Aussetzungsantrag hingegen stattgegeben, jedoch später die Klage abgewiesen, wögen die hierdurch hervorgerufenen nachteiligen Folgen für das öffentliche Interesse schwerer, da die öffentliche Hand das Risiko trüge, nach dem Abschluss des Hauptsacheverfahrens ihre Erstattungsansprüche etwa wegen zwischenzeitlicher Insolvenz der Antragstellerin nicht mehr realisieren zu können. Gemessen hieran überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. Dem steht der anderslautende Vortrag der Antragstellerin nicht entgegen. Eine erhebliche Beeinträchtigung ihrer wirtschaftlichen Gesamtsituation hat die Antragstellerin nicht plausibel und substantiiert dargelegt. Insoweit ist sie lediglich von der Vermutung ausgegangen, dass alle Bundesländer die Höhe der Sicherheitsleistung wie das LANUV festsetzen, und hat so eine spekulative jährliche Finanzierungssumme von 2,4 bis 4 Millionen EUR ermittelt. Ebenso begegnet es keinen Bedenken, dass das LANUV sich erst nahezu 11 Monate nach Inkrafttreten des § 18 Abs. 4 VerpackG zu einer Neufestsetzung der Sicherheitsleistung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung entschlossen hat. Dies ist der Abkehr von dem bisher verwandten D. -Modell und der Ermittlung der Parameter für die Höhe der Sicherheitsleistung geschuldet. Des Weiteren waren auch die entsprechenden Nebenbestimmungen in den Feststellungsbescheiden anzupassen, was im Fall der Antragstellerin jedenfalls auch im angefochtenen Bescheid erfolgt ist. Ebenfalls das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit nicht relativierend ist der Umstand, dass der Antragsgegner auf eine Vollziehung des Bescheids über die Sicherheitsleistung für die Dauer des vorliegenden Eilverfahrens verzichtet hat; dies stellt ein reines Entgegenkommen gegenüber der Antragstellerin dar. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist der Streitwert nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit bei auf bezifferte Geldleistungen gerichteten Verwaltungsakten auf ein Viertel des Streitwerts der Hauptsache anzusetzen, als den das Gericht hier 4.896.994,-- EUR (= Differenz der nunmehr geforderten Sicherheitsleistung von 7.455.199,-- EUR zu der bisher verlangten Sicherheitsleistung von 2.558.205,-- EUR) angesehen hat. Rechtsmittelbelehrung Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden. Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen. Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- € übersteigt. Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.