1 K 5114/07

Teilaufhebung einer Regulierungsverfügung wegen fehlerhafter Marktabgrenzung bei Mietleitungen • Die Bundesnetzagentur darf einen einheitlichen Markt für Abschlusssegmente von Mietleitungen nicht ohne belastbare Nachweise einer ununterbrochenen Substitutionskette bilden; die Leitlinien der Kommission verlangen Nachweise insbesondere gegenseitiger Preisabhängigkeit an den Kettenenden. • Ein Adressat einer Regulierungsverfügung kann die dort getroffene Marktdefinition im Wege der Anfechtungsklage überprüfen; die Behörde hat bei Marktdefinition und -analyse einen Beurteilungsspielraum, der jedoch durch die Leitlinien und allgemeingültige Wertungsmaßstäbe begrenzt ist. • Fehlt eine ordnungsgemäße Marktabgrenzung, fehlen die Voraussetzungen für die Feststellung beträchtlicher Marktmacht und damit für die auf dieser Feststellung beruhenden Regulierungsmaßnahmen (z.B. Zugangs-, Kollokations- und Entgeltgenehmigungspflichten). • Eine Standardangebotsverpflichtung kann auch Kollokationsleistungen erfassen; die Begriffe "Zugangsleistung" und "Zugangsverpflichtung" sind im TKG weit auszulegen und durch unionsrechtliche Vorgaben (Zugangsrichtlinie) gedeckt. Die Klägerin, Rechtsnachfolgerin der Deutschen Bundespost Telekom, betreibt Telekommunikationsnetze und vermietet Übertragungswege. Die Bundesnetzagentur (BNetzA) hatte in einer Regulierungsverfügung vom 31.10.2007 der Klägerin für den bundesweiten Markt der Abschlusssegmente von Mietleitungen beträchtliche Marktmacht zuerkannt und umfassende Zugangs-, Kollokations- und Entgeltgenehmigungspflichten sowie eine Verpflichtung zur Veröffentlichung eines Standardangebots auferlegt. Die Klägerin focht die Marktabgrenzung und die Pflichten als rechtswidrig an, insbesondere weil die BNetzA Ethernet-Mietleitungen und andere Bandbreitenstufen ohne hinreichende Nachweise in einen einheitlichen Markt einbezogen habe. Die Parteien erklärten teilweise den Rechtsstreit für erledigt; die Klägerin beantragte die Aufhebung der Verfügung soweit andere Mietleitungen als klassische bis 2 Mbit/s betroffen seien. Das Gericht entschied über Teilaufhebung und Abweisung der Klage im Übrigen. • Das Verfahren wurde insoweit eingestellt, als die Beteiligten den Rechtsstreit einvernehmlich für erledigt erklärten (§ 92 Abs. 3 VwGO). • Die Klage ist in dem Antrag erfolgreich, die Regulierungsverfügung aufzuheben, soweit sie andere Mietleitungen als klassische Mietleitungen bis 2 Mbit/s betrifft; die Verfügung ist teilbar und dieser Teil ist abtrennbar und rechtswidrig. • Die BNetzA ist bei Marktdefinition und -analyse an die Leitlinien der Kommission gebunden; sie verfügt zwar über einen Beurteilungsspielraum, darf aber nicht von der in den Leitlinien vorgegebenen Methodik (insbesondere zum Nachweis von Substitutionsketten und wechselseitiger Preisabhängigkeit an den Kettenenden) abweichen. • Die BNetzA hat in der angefochtenen Festlegung keine hinreichenden empirischen Nachweise für eine ununterbrochene Substitutionskette geliefert und auch keine Belege für gegenseitige Preisabhängigkeit an den Endpunkten der Kette vorgelegt; Plausibilitäts‑ oder Allgemeinbehauptungen genügen nicht. • Da die Marktabgrenzung fehlerhaft ist, sind die darauf beruhenden Feststellungen beträchtlicher Marktmacht nicht nachvollziehbar; die gesetzlichen Voraussetzungen für die Auferlegung der Zugangs-, Kollokations- und Entgeltgenehmigungspflichten (§§ 9 Abs.2,13,21,19,30 TKG) fehlen insoweit, sodass der Bescheid in dem angefochtenen Umfang aufzuheben war. • Der Klageantrag auf Verpflichtung zum Widerruf der früheren vorläufigen Verfügung war unzulässig, weil die Klägerin zuvor keinen entsprechenden Antrag im Verwaltungsverfahren gestellt hatte; ein Verpflichtungsanspruch gegen die Behörde kann nicht durch die Klage ersetzt werden. • Anträge, mit denen sich die Klägerin gegen eine angebliche Ausbauverpflichtung oder ein Recht auf Zugang zu beliebigen Netzelementen wendet, sind unzulässig mangels eines Rechtsschutzinteresses; die angefochtene Verfügung enthält keine derartigen Verpflichtungen. • Die Standardangebotsverpflichtung ist insoweit aufzuheben, als sie andere Mietleitungen als klassische bis 2 Mbit/s erfasst; für den übrigen Bereich war die Verpflichtungsermessensausübung der BNetzA nach § 23 Abs.1 TKG jedoch nicht zu beanstanden, und Kollokationsleistungen können zum Standardangebot gehören (vereinbarte unionsrechtliche Auslegung, u.a. Zugangsrichtlinie Art.9 Abs.4). Das Gericht hebt den Bescheid der Bundesnetzagentur vom 31.10.2007 auf, soweit er andere Mietleitungen als klassische Mietleitungen mit Bandbreiten bis 2 Mbit/s betrifft; im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Begründet wurde dies damit, dass die BNetzA die Marktdefinition unzulässig vorgenommen hat, indem sie ohne ausreichende empirische Nachweise von einer ununterbrochenen Substitutionskette ausgegangen ist, wodurch die Feststellung beträchtlicher Marktmacht und die darauf beruhenden Pflichten nicht tragfähig sind. Anträge auf Widerruf der vorläufigen Verfügung und auf Feststellung einer Ausbauverpflichtung waren unbegründet oder unzulässig, weil entsprechende Voraussetzungen oder ein Rechtsschutzinteresse fehlten. Die Kosten des Verfahrens wurden quotal verteilt; die Revision wurde zugelassen.