3 K 1195/16.KO

Leitsatz: 1. Schöpft eine Gemeinde ihre Einnahmen nicht in dem ihr zumutbaren Rahmen aus oder tätigt sie in erheblichem Umfang Ausgaben, zu denen sie gesetzlich nicht verpflichtet ist, hat sie grundsätzlich keinen Anspruch auf die Erstattung der von ihr geleisteten Beteiligung an den Personalkosten für die Kindergarten freier Träger.(Rn.17) 2. Dies gilt nicht, wenn sie schlüssig aufzeigt, dass selbst bei Ausschöpfung aller zumutbaren Einnahmequellen und bei einer Beschränkung auf die Ausgaben, zu denen sie gesetzlich verpflichtet ist, ein unabweisbarer Fehlbedarf besteht.(Rn.23) Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Gerichtskosten werden nicht erhoben. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage hat mit keinem Antrag Erfolg. Sie ist mit dem Hauptantrag zulässig, da hier die Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –) statthaft ist. Der Beklagte hat für die Frage, ob eine Gemeinde im Rahmen ihrer Finanzkraft an den Personalkosten beteiligt werden soll, Richtlinien über die Beteiligung der Gemeinden an den Personalkosten und die Förderung von Baumaßnahmen von Kindertagesstätten im Zuständigkeitsbereich des Kreisjugendamtes Mayen-Koblenz erlassen, die wiederholt geändert worden sind. Sämtliche Fassungen der Richtlinien sehen vor, dass über die gemeindliche Beteiligung an den Personalkosten freier Träger auf den Antrag einer Gemeinde im Rahmen eines eigenständigen Erstattungsverfahrens entschieden wird. Dabei hat sich zwischen dem Beklagten und den kreisangehörigen Kommunen folgende Verwaltungspraxis gebildet: Die kreisangehörigen Kommunen, also auch die Klägerin, werden durch Festsetzungsbescheide an diesen Kosten beteiligt, ohne dass zunächst ihre Finanzkraft geprüft wird. Auf den Antrag einer Gemeinde, die sich auf eine besondere Finanzschwäche beruft, entscheidet der Beklagte durch Verwaltungsakt über die Erstattung der gegenüber der Kommune bereits erhobenen Beteiligung. Begehrt von daher die Klägerin den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes, ist der hier gestellte Verpflichtungsantrag statthaft. Die Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erstattung der für die Jahre 2007, 2008, 2009 und 2010 gezahlten Gemeindeanteile an den Personalkosten der Kindertagesstätten in freier Trägerschaft in Höhe von 991.211,62 €. Die Ablehnung ihrer Anträge durch die Bescheide des Beklagten vom 11. Juli 2011 und vom 7. November 2011 sowie den Widerspruchsbescheid vom 23. August 2012 verletzt sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Nach § 12 Abs. 6 Satz 1 KiTaG übernimmt grundsätzlich der Träger des Jugendamtes die nicht durch Elternbeiträge, Trägereigenleistungen und Landeszuweisungen gedeckten (Personal-)Kosten dieser Einrichtungen. Gemäß § 12 Abs. 6 Satz 2 KiTaG sollen sich die im Einzugsbereich einer Kindertagesstätte liegenden Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzkraft beteiligen. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Urt. v. 16.09.1997 – 7 A 10388/97.OVG –, AS 26, 36, Urt. v. 23.09.2003 – 7 A 10838/03.OVG –, AS 35, 341, Beschl. v. 30.07.2013, 7 A 10433/13.OVG, esovg) ist das im Begriff „sollen“ angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis dahingehend zu beschreiben, dass grundsätzlich eine Verpflichtung zur Beteiligung an den ungedeckten Personalkosten von Kindertagesstätten freier Träger besteht; eine Ausnahme ist nur bei einer Gemeinde mit einer "atypisch" niedrigen Finanzkraft zuzulassen, die bei einer besonderen finanziellen Leistungsschwäche besteht. Von daher hat die Klägerin nur dann einen Erstattungsanspruch, wenn eine solche Situation bei ihr im Zeitraum von 2007 bis 2010 gegeben gewesen ist. Eine besondere Leistungsschwäche einer Gemeinde ist gegeben, wenn bei ihr auf mittlere Sicht trotz Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten und Ausnutzung jeglicher Sparmöglichkeit ein Haushaltsausgleich nicht erwartet werden kann. Eine solche besondere Finanzschwäche war in der Vergangenheit dargelegt, wenn eine Kommune eine Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock nach § 17 Abs. 1 Landesfinanzausgleichsgesetz Rheinland-Pfalz (LFAG) in der bis zum 31. Dezember 2006 gültigen Fassung erhalten hat. Ob wiederum eine Kommune eine solche Zuweisung beanspruchen konnte, richtete sich nach den Richtlinien „Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock“ in der Fassung vom 22. März 1995 (MinBl 1995, 215), die wiederum durch die Richtlinien Zuweisungen aus dem Ausgleichsstock – VV-AStock – vom 2. Juli 2004 (MinBl 2004, 295) modifiziert worden sind. Diese Verwaltungsvorschriften bezogen sich auf den Ausgleich des Verwaltungshaushalts im abgelaufenen Haushaltsjahr. Da die Klägerin seit dem Jahr 2007 einen Haushalt entsprechend den Grundsätzen der kommunalen Doppik vorgelegt hat und dieser Haushalt über keinen Verwaltungshaushalt verfügt, kann die Bewertung einer finanziellen Leistungsschwäche einer Kommune zwar nicht auf die Richtlinien Zuweisungen aus dem Ausgleichsstock gestützt werden. Jedoch können einzelne Wertungen dieser Verwaltungsvorschriften für die Beurteilung der finanziellen Leistungsschwäche einer Gemeinde weiter herangezogen werden. Dies bedeutet, dass eine Gemeinde nur dann besonders finanzschwach ist, wenn sie zum einen ihre Einnahmenquellen in angemessener Weise ausschöpft. Dies setzt bspw. voraus, dass sie die Realsteuern (Grundsteuer A, Grundsteuer B und Gewerbesteuer) oder andere kommunale Steuern in der angemessenen Höhe erhebt. Nach Ziffer 2.1.2.1 der Richtlinien vom 2. Juli 2004 (a.a.O.) war dies der Fall, wenn eine verbandsfreie Gemeinde für die Grundsteuer A einen Hebesatz von 280 und für die Grundsteuer B einen Hebesatz von 330 festgelegt hat. Im Hinblick auf das Ausgabeverhalten einer Gemeinde ist zum anderen zu verlangen, dass sich eine Gemeinde auf die Erfüllung unabweisbarer Ausgabenverpflichtungen beschränkt. Von daher dürfen nur solche Ausgaben bei der Bewertung der besonderen Finanzschwäche berücksichtigt werden, zu denen die Gemeinde dem Grund und der Höhe nach gesetzlich verpflichtet ist. Im Hinblick auf diese Verwaltungsvorschriften hat der Beklagte die Anforderungen, die für die Bewertung der Finanzschwäche maßgebend sind, nach Einführung der kommunalen Doppik konkretisiert und im Rahmen der Richtlinien über die Beteiligung der Gemeinden an den Personalkosten und die Förderung von Baumaßnahmen von Kindertagesstätten vom 17. November 2014 für die Bewertung festgelegt. Danach liegt eine besondere Finanzschwäche vor, wenn eine Gemeinde a) trotz Ausschöpfung aller ihrer Einzahlungsmöglichkeiten und b) trotz Ausnutzung jeder Möglichkeit zur Auszahlungseinsparung im Finanzhaushalt des abgelaufenen Haushaltsjahres einen negativen Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen gem. § 3 Abs. 1 Satz 1, Nr. 26 Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) ausweist (= unabweisbarer Fehlbetrag) und auch voraussichtlich in den zwei folgenden Jahren nicht in der Lage sein wird, diesen Fehlbetrag durch entsprechend positive Salden der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen abzudecken. Macht der unabweisbare Fehlbetrag weniger als 5 % der Solleinzahlungen des Finanzhaushaltes gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 10,19 und 23 GemHVO aus, so wird unwiderlegbar vermutet, dass dessen Abdeckung in den zwei folgenden Haushaltsjahren möglich und zumutbar ist. Die Anwendbarkeit der Richtlinien des Beklagten vom 17. November 2014 zur Bewertung der besonderen Leistungsschwäche einer Kommune für die Jahre 2008 bis 2010 begegnet entgegen der Auffassung der Klägerin keinen Bedenken, auch wenn sie erst nach Ablauf des Zeitraumes, für den die Erstattung begehrt wird, vom Kreistag des Beklagten beschlossen worden ist. Ob eine atypische Leistungsschwäche einer Kommune vorliegt, unterliegt als negatives Tatbestandsmerkmal des Heranziehungsanspruches der vollen gerichtlichen Überprüfung (vgl. hierzu OVG Rh-Pf., Beschl. v. 28.03.2013, a.a.O.). Von daher handelt es sich bei diesen Richtlinien um normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften. Diese können der Beurteilung hier zugrunde gelegt werden, falls sie die Bedeutung des Begriffs der besonderen Finanzschwäche zutreffend beschreiben, was der Fall ist. Für diese Bewertung ist maßgebend, dass § 12 Abs. 6 Satz 2 KiTaG einerseits die Ausgleichsfunktion eines Landkreises im Sinne von § 2 Abs. 3 und 5 Landkreisordnung (LKO) konkretisiert (vgl. OVG Rh-Pf., Urt. v. 13.12.2007 a.a.O.). Mithin soll durch diese Vorschrift ein Beitrag zu einem wirtschaftlichen Ausgleich unter den kreisangehörigen Kommunen geleistet werden. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass ein Landkreis seine Ausgaben auch über die Erhebung einer Umlage von den kreisangehörigen Kommunen deckt. Vor diesem Hintergrund kommt zur Beurteilung der besonderen Leistungsschwäche einer Kommune nur ein Maßstab in Betracht, der die verfassungsrechtlich gebotene Gleichbehandlung aller Kommunen gewährleistet. Dies bedeutet bezogen auf die Einnahmeseite, dass eine Kommune Steuern in einer Höhe erheben muss, die ihre besondere Finanzschwäche berücksichtigt und die Abgabenerhebung in der gesetzlich vorgeschrieben Höhe zu erfolgen hat. Ansonsten würde die Gemeinde sich mittelbar dem Vorwurf aussetzen, die eigenen Einwohner auf Kosten anderer Kommunen zu entlasten, die in vergleichbarer Situation selbst zu einer Beteiligung an den Personalkosten von Kindertagesstätten freier Träger oder von Kosten der in ihrer Trägerschaft stehenden Kindertagesstätten (vgl. § 12 Abs. 3 KTagStG) und gleichzeitig zur Kreisumlage herangezogen werden. Bezogen auf das Ausgabeverhalten der Gemeinden ist es geboten, dass nur die Ausgaben für Aufgaben zu berücksichtigen sind, die den Gemeinden gesetzlich zugewiesen sind. Die Gemeinden haben im Rahmen ihrer verfassungsrechtlich verbürgten Finanzhoheit selbst darüber zu entscheiden, welche Ausgaben sie freiwillig tätigen. Würden auch diese Ausgaben für die Beurteilung einer besonderen Finanzschwäche herangezogen, hätte dies letztlich zur Folge, dass eine Gemeinde wegen der Übernahme freiwilliger Leistungen mittelbar auf Kosten anderer Gemeinden finanziell besser ausgestattet würde als solche Gemeinden, die im Rahmen ihrer Finanzverantwortung auf solche freiwilligen Leistungen verzichten. Des Weiteren ist für die Beurteilung der besonderen Leistungsschwäche entgegen der Auffassung der Klägerin auf den Finanzhaushalt des Haushaltsvorjahres abzustellen. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass nach § 18 Abs. 1 GemHVO ein Haushalt in der Planung ausgeglichen ist, wenn 1. der Ergebnishaushalt unter Berücksichtigung von Ergebnisvorträgen aus Haushaltsvorjahren mindestens ausgeglichen ist, 2. im Finanzhaushalt unter Berücksichtigung von vorzutragenden Beträgen aus Haushaltsvorjahren der Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 26 GemHVO ausreicht, um die Auszahlungen zur planmäßigen Tilgung von Investitionskrediten zu decken, soweit die Auszahlungen zur planmäßigen Tilgung von Investitionskrediten nicht anderweitig gedeckt sind und 3. in der Bilanz kein negatives Eigenkapital auszuweisen ist. Allerdings rechtfertigt die haushaltsrechtliche Funktion des Finanzhaushaltes, ihn für die Beurteilung der besonderen Finanzschwäche heranzuziehen. Der Finanzhaushalt (vgl. § 3 GemHVO) ist das Planwerk zur Finanzrechnung. Als Steuerungsinstrument für das Finanzmanagement gewährleistet er in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft durch die Aufnahme aller Zahlungen aussagekräftige Informationen über die finanzielle Lage der Gemeinde. In ihm werden die auf das Haushaltsjahr bezogenen Zahlungsströme (Ein- und Auszahlungen) abgebildet, der Zahlungsmittelüberschuss oder der Zahlungsmittelfehlbedarf aus Verwaltungstätigkeit, aus Finanzierungstätigkeit und der außerordentlichen Ein- und Auszahlungen sowie aus Investitionstätigkeit ermittelt und in ihm werden die Finanzierungsquellen dargestellt (vgl. Wagenführer, Praxis der Kommunalverwaltung, B 9, Stand 2015 Komm. zum Gemeindehaushaltsrecht Rh-Pf – GemHVO –, § 3 Rn. 1). Berücksichtigt man zudem, dass bei der Beurteilung der Leistungsschwäche insbesondere die Zahlungsströme und der Zahlungsmittelfehlbedarf in den Blick zu nehmen ist, erscheint es als sachgerecht, die Beurteilung der Leistungsschwäche daran auszurichten, ob der Finanzhaushalt des abgelaufenen Haushaltsjahres einen negativen Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 26 GemHVO aufweist. Ferner ist es – wie in den Richtlinien des Beklagten vom 24. November 2014 festgestellt – sachgerecht, eine besondere Finanzschwäche nur dann als gegeben anzusehen, wenn der unabweisbare Fehlbetrag im Finanzhaushalt des Vorjahres weniger als 5 % der Solleinzahlungen gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 10, 19 und 23 GemHVO ausmacht. In diesem Fall besteht die nicht widerlegbare Vermutung, dass die Abdeckung des Fehlbetrags der Gemeinde in den zwei folgenden Haushaltsjahren möglich und zumutbar ist. Diese Wertung entspricht inhaltlich Ziffer 2.1.1.VV-AStock. Nach dieser Regelung konnte eine Kommune eine Bedarfszuweisung wegen ihrer Leistungsschwäche nur erhalten, wenn sie nicht in der Lage gewesen ist, ihren Verwaltungshaushalt im abgelaufenen Haushaltsjahr auszugleichen und auch voraussichtlich nicht in den zwei folgenden Jahren zum Ausgleich des Fehlbedarfs in der Lage ist. Ob eine solche Konstellation vorgelegen hat, war ebenfalls anhand der Höhe des unabweisbaren Fehlbedarfs zu entscheiden. Machte dieser unabweisbare Fehlbedarf weniger als 5 % der Gesamtsolleinnahmen des Verwaltungshaushalts aus, wurde nach Ziffer 2.1.1 dieser Verwaltungsvorschrift unwiderleglich vermutet, dass einer Gemeinde die Abdeckung des Fehlbedarfs in den nächsten zwei Haushaltsjahren zumutbar ist. In Übereinstimmung mit dieser Verwaltungsvorschrift trägt die Richtlinie vom 17. November 2014 dem Gedanken Rechnung, dass eine Gemeinde nur dann in atypischer Weise finanzschwach ist, wenn die Prognose gerechtfertigt ist, dass sie auf absehbare Zeit wegen eines Fehlbedarfs, der erheblich sein muss, nicht in der Lage sein wird, ihren Haushalt auszugleichen. Ist dies nicht der Fall, liegt keine Finanzschwäche vor, die besonders oder atypisch wäre. Schöpft eine Gemeinde ihre Einnahmen nicht in dem zumutbaren Rahmen aus oder tätigt sie in erheblichem Umfang Ausgaben, zu denen sie gesetzlich nicht verpflichtet ist, hat sie grundsätzlich keinen Anspruch auf die Erstattung ihrer Beteiligung an den Personalkosten für die Kindergärten freier Träger. Ein solches Verhalten der Gemeinde begründet die Vermutung, dass sie über eine ausreichende Finanzkraft verfügt, um an den Personalkosten für die Kindertagesstätten freier Träger beteiligt werden zu können. Es obliegt nämlich dem Verantwortungsbereich der Gemeinde, ob und in welcher Höhe sie die Gemeindesteuern – wie die Realsteuern oder die Hundesteuer – und die Abgaben erhebt und welche freiwilligen Ausgaben sie tätigt. Eine andere Bewertung ist nur dann angezeigt, wenn eine Gemeinde schlüssig aufzeigt, dass selbst bei Ausschöpfung aller zumutbaren Einnahmequellen und bei einer Beschränkung auf die Ausgaben, zu denen sie gesetzlich verpflichtet ist, ein unabweisbarer Fehlbedarf besteht, der erheblich ist und erwarten lässt, dass eine Haushaltsausgleich in absehbarer Zeit nicht möglich sein wird. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist nicht ersichtlich, dass bei der Klägerin im fraglichen Zeitraum eine besondere Finanzschwäche bestanden hat. Zunächst hat sie ihre Einnahmenmöglichkeiten nicht vollständig ausgeschöpft. Ausweislich der Haushaltssatzungen der Jahre 2006, 2007 und 2008 hat die Klägerin die Hebesätze betreffend die Grundsteuer A auf 260 v.H. und in den Jahren 2006 – 2010 betreffend die Grundsteuer B auf 320 v.H. festgesetzt, obwohl ihr die Festlegung höherer Sätze ohne weiteres zumutbar gewesen wäre (vgl. hierzu Ziff.2.1.2.1 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 2. Juli 2004, MinBL 2004, 295). Zudem hätte die Klägerin die Möglichkeit gehabt, die Hundesteuer für Hunde, die keine Kampfhunde sind, höher festzusetzen. Ausweislich der Haushaltssatzung betrug die Hundesteuer für den ersten Hund lediglich 72 €, obwohl andere Kommunen – wie bspw. die Stadt Mainz – hierfür erheblich höhere Steuern erheben (vgl. OVG Rh-Pf., Urt. v. 14.05.2013, 6 C 11124/12.OVG). Des Weiteren hat die Klägerin in den Jahren 2006 bis 2010 zahlreiche Aufwendungen für freiwillige Leistungen getätigt. Insoweit weisen der Haushalt des Jahres 2006, der noch nach den kameralistischen Grundsätzen aufgestellt worden ist, sowie die doppischen Haushalte der Jahre 2007 – 2010 zahlreiche freiwillige Leistungen aus. Dies betrifft bspw. Ausgaben für das H.-Museum, die Musikpflege, die städtische Volkshochschule, Büchereien und Bibliotheken, die kommunale Wirtschaftsförderung, das Stadtmarketing, die Stadthalle, den Wochen- und Weihnachtsmarkt, Jahrmärkte, die Kirmes, den Tourismus oder die Denkmalzone G. Hütte. Diese Umstände rechtfertigen schon die Annahme, dass bei ihr keine besondere Finanzschwäche vorgelegen hat. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass der Jahresabschluss „Verwaltungs- und Vermögenshaushalt 2006“ betreffend den Verwaltungshaushalt bereinigte Solleinnahmen von 16.420.195,54 € Soll-Ausgaben von 19.760.027,94 € gegenüberstellt und einen Fehlbetrag von 3.274.964,71 € ausweist. Allerdings gibt diese Berechnung nicht zu erkennen, wie hoch der unabweisbare Fehlbedarf, auf den abzustellen ist, gewesen wäre, wenn die Klägerin Steuern in zumutbarer Höhe erhoben hätte und lediglich Leistungen erbracht hätte, zu denen sie gesetzlich verpflichtet ist. Mithin hat die Klägerin nicht nachvollziehbar dargetan, dass bei ihr eine besondere Schwäche ihrer Finanzkraft vorliegt. Hinzu kommt, dass der Beklagte unter Zugrundelegung seiner Richtlinien von 17. November 2014 betreffend die Erstattung für die Beteiligung an den Personalkosten für die Jahre 2008, 2009 und 2010 den Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Auszahlungen berechnet hat. Bezogen auf das Erstattungsbegehren für das Jahr 2008 hat er festgestellt, dass der Saldo des Finanzhaushaltes 2007 (Haushaltsvorjahr) positiv ausgefallen sei (478.648,22 €). Von daher erscheint es als ausgeschlossen, dass betreffend das Jahr 2008 eine besondere Finanzschwäche vorgelegt haben könnte, die zur Erstattung der Beteiligung der Klägerin an den Personalkosten von Kindertagesstätten freier Träger hätte führen können. Die hiergegen erhobene Einwendung, sie, die Klägerin, habe es im Haushaltsjahr 2007 versäumt, im Rahmen der Umstellung der Haushaltssystematik auf die Doppik einen Sonderposten für Belastungen aus dem kommunalen Finanzausgleich in Höhe von 422.000 € zu bilden und deswegen sei faktisch von einen Defizit auszugehen, ist ohne Belang. Die Klägerin ist für die Aufstellung ihres Haushalts und die Erstellung der Jahresrechnung selbst verantwortlich und muss sich an die Ergebnisse binden lassen. Im Übrigen hat sie auch keine nachvollziehbaren Vergleichsberechnungen vorgelegt, aus denen sich ergeben könnte, dass im Haushaltsjahr 2007 ein unabweisbarer Fehlbetrag im Sinne der Richtlinie vom 24. November 2014 vorgelegen haben könnte. Bezogen auf das Erstattungsbegehren betreffend das Jahr 2009 ist der Beklagte bei der Berechnung des Saldos der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlung von einem Fehlbedarf im Finanzhaushalt des Vorjahres von 1.566.056,20 € ausgegangen. Er hat die Beträge für mögliche Ausgabeeinsparungen in Höhe von 1.432.954,99 € (freiwillige Leistungen der Beklagten) abgezogen. Dies sind Ausgaben, welche die Klägerin u.a. für das Rheinische Eisenkunstgussmuseum, die Volkshochschulen, die Wirtschaftsförderung und das Stadtmarketing, allgemeine Einrichtungen und den Tourismus ausgegeben hat. Ferner ist der Beklagte davon ausgegangen, dass die Einnahme- bzw. Einzahlungsmöglichkeiten vollständig ausgeschöpft worden sind. In dieser Weise hat der Beklagte in nachvollziehbarer Weise errechnet, dass der unabweisbare Fehlbedarf 133.101,21 € beträgt und damit der Anteil des unabweisbaren Fehlbedarfs 0,80 % an den Solleinzahlungen gemäß § 3 Abs. 1, Satz 1, Nrn. 10,19 und 23 GemHVO ausmacht. Unter Zugrundelegung der in der Richtlinie des Beklagten vom 17. November 2014 enthaltenen Vermutung führt dies dazu, dass bei der Klägerin keine besondere Finanzschwäche bestanden hat. Bezogen auf das Erstattungsbegehren betreffend das Jahr 2010 hat der Beklagte festgestellt, dass der Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen im Finanzhaushalt des Haushaltsvorjahres ein Defizit von 982.425,41 € ausweise, die möglichen Ausgabeneinsparrungen 1.574.629,54 € betragen würden und kein unabweisbarer Fehlbedarf bestanden habe. Da die Klägerin diese Berechnungen nicht substantiiert angezweifelt hat und somit auch nichts für eine besondere Finanzschwäche ersichtlich ist, liegen die Voraussetzungen für die beantragte Erstattung ihrer Beteiligung an den Personalkosten von Kindertagesstätten freier Träger nicht vor. Die hiergegen erhobenen sonstigen Einwände greifen nicht durch. Soweit die Klägerin sich auf ihre verfassungsrechtlich verbürgte Selbstverwaltungsgarantie (Finanzhoheit) und ihr damit verbundenes Recht auf die Übernahme freiwilliger Leistungen beruft, ist anzumerken, dass die Frage, welche freiwilligen Leistungen eine Kommune übernehmen darf, von der Frage zu trennen ist, wann eine Kommune ausnahmsweise nicht zu den Personalkosten von Kindertagesstätten freier Träger herangezogen werden soll. Erfolgt keine Beteiligung oder erstattet ein Landkreis eine solche Leistung, dient dies, wie § 2 Abs. 5 LKO verdeutlicht, dem wirtschaftlichen Ausgleich unter den Kommunen. Ein solcher Ausgleich verlangt einen Maßstab, der in besonderer Weise dem Prinzip der Gleichbehandlung aller Kommunen verpflichtet ist und deswegen geeignet sein muss, in objektiver Weise Rückschlüsse auf die Finanzkraft der Kommunen zu ermöglichen. Da aber Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzhoheit in unterschiedlichster Weise freiwillige Leistungen übernehmen, müssen diese Leistungen bei der Ermittlung der besonderen Finanzschwäche aus Gründen der Systemgerechtigkeit unberücksichtigt bleiben. Des Weiteren ist es ohne Belang, dass die Kommunalaufsicht des Beklagten der Klägerin in den Haushaltsjahren 2006 bis 2010 die erforderlichen Genehmigungen erteilt hat. Insbesondere stellt es keine Treuwidrigkeit dar, bei der Beurteilung der besonderen Finanzschwäche nur auf den unabweisbaren Fehlbedarf im oben genannten Sinne abzustellen und zu Lasten der Klägerin zu berücksichtigen, dass sie ihre Einnahmen nicht ausgeschöpft und in erheblichem Umfang freiwillige Leistungen getätigt hat. Maßgebend hierfür ist, dass § 12 Abs. 6 Satz 2 KiTaG der Verwirklichung der Ausgleichsfunktion des § 2 Abs. 5 LKO dient und die Erstattung der Kosten über die Erhebung der Umlage mittelbar finanzielle Auswirkungen für andere Gemeinde haben kann. Vor diesem Hintergrund kann es für die Beurteilung keine Rolle spielen, dass der Haushalt durch die Kommunalaufsicht genehmigt worden ist. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin im Rahmen ihrer Haushaltsverantwortung darüber entscheidet, welche Steuern sie erhebt und welche freiwilligen Leistungen sie erbringt. Überdies ist die Genehmigung eines Haushalts, auch wenn sie durch den Landrat des Beklagten erfolgt, als Maßnahme der Kommunalaufsicht dem Land Rheinland-Pfalz und nicht dem Beklagten zuzurechnen (vgl. § 55 Abs. 2 LKO). Auch vor diesem Hintergrund verbietet sich die Annahme, die Genehmigung des Haushaltes durch den Beklagten hätte Auswirkungen auf den geltend gemachten Erstattungsanspruch. Schließlich belegt die Teilnahme der Klägerin am kommunalen Entschuldungsfonds ebenfalls nicht deren besondere Leistungsschwäche für den hier in Frage stehenden Zeitraum. Der diesbezügliche Konsolidierungsvertrag, der für das Land Rheinland-Pfalz vom Landrat des Beklagten unterzeichnet worden ist, ist erst im Dezember 2011 geschlossen worden (www...). Da hier um Erstattungen gestritten wird, die den Zeitraum von 2007 – 2010 betreffen, kann dieser Umstand für den vorliegenden Rechtsstreit keine Bedeutung haben. Besteht somit der geltend gemachte Erstattungsanspruch nicht, sind die Bescheide vom 11. Juli 2011 und 7. November 2011 nicht zu beanstanden. Mit ihrem Hilfsantrag kann die Klägerin ebenfalls nicht durchdringen. Sie hat keinen Anspruch auf eine Erstattung der von ihr gezahlten Beteiligung an den Personalkosten für die Kindertagesstätten freier Träger. Diesem Begehren, das nur im öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch wurzeln kann, steht bereits entgegen, dass die Festsetzungsbescheide, die der Beklagten gegenüber der Klägerin im Hinblick auf deren Heranziehung zu einer Beteiligung nach § 12 Abs. 6 KiTaG erlassen hat, bestandskräftig sind. Diesen Bescheiden ist nicht zu entnehmen, dass sie unter dem Vorbehalt einer Nachprüfung erlassen wurden. Besteht somit ein Rechtsgrund für die Zahlungen der Klägerin, hat sie allein deswegen auch keinen Anspruch auf die Rückzahlung von 991.211,62 €. Nach allem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Gerichtskosten werden gemäß § 188 Satz 2 VwGO nicht erhoben. Die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, da die Frage, wie eine besondere Leistungsschwäche nach Einführung der Doppik zu bestimmen ist, in der obergerichtlichen Rechtsprechung noch nicht geklärt ist. Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Erstattung ihrer Beteiligung an Personalkosten für Kindertagesstätten in freier Trägerschaft. Innerhalb des Stadtgebietes der Klägerin befinden sich mehrere Kindertagesstätten in freier Trägerschaft. Für das Jahr 2007 setzte der Beklagte die Beteiligung der Klägerin an den Personalkosten der Katholischen Kindertagesstätte A. auf 66.187,95 €, des Evangelischen Kindergartens B. auf 44.508,49 €, der Katholischen Kindertagesstätte C. auf 29.569,28 €, der Katholischen Kindertagesstätte D. auf 41.796,38 €, der Katholischen Kindertagesstätte E. auf 44.112,58 € und der F.-Kindertagesstätte auf 29.569,28 € fest. Für das Jahr 2008 wurde diese Beteiligung betreffend die Katholische Kindertagesstätte A. auf 73.222,49 €, betreffend den Evangelischen Kindergarten B. auf 45.164,04 €, betreffend die Katholische Kindertagesstätte C. auf 29.956,98 €, betreffend die Katholische Kindertagesstätte D. auf 44.249,88 €, betreffend die Katholische Kindertagesstätte E. auf 46.306,73 € und betreffend die F.-Kindertagesstätte auf 16.442,14 € festgelegt. Für das Jahr 2009 erhob der Beklagte für die Katholische Kindertagesstätte A. eine Personalkostenbeteiligung von 81.545,42 €, für den Evangelischen Kindergarten B. von 48.541,83 €, für die Katholische Kindertagesstätte C. von 28.159,92 €, für die Katholische Kindertagesstätte D. von 48.541,83 €, für die Katholische Kindertagesstätte E. von 42.599,71 € und für die F.-Kindertagesstätte von 17.372,54 € sowie für das Jahr 2010 für die Katholische Kindertagesstätte A. von 83.829,04 €, für den Evangelischen Kindergarten B. von 48.969,18 €, für die Katholische Kindertagesstätte C. von 29.349,01 €, für die Katholische Kindertagesstätte D. von 51.209,82 €, für die Katholische Kindertagesstätte E. von 44.833,01 € und für die F.-Kindertagesstätte von 17.404,17 €. Die entsprechenden Festsetzungsbescheide wurden alle bestandskräftig. Die Klägerin zahlte diese Beträge. Da nach den gesetzlichen Vorschriften eine gemeindliche Finanzbeteiligung nur im Rahmen der jeweiligen gemeindlichen Finanzkraft erfolgen soll, erließ der Beklagte Richtlinien über die Beteiligung der Gemeinden an den Personalkosten und die Förderung von Baumaßnahmen von Kindertagesstätten im Zuständigkeitsbereich des Kreisjugendamtes Mayen-Koblenz. Nach den zum 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Richtlinien wird Gemeinden mit einer atypisch schlechten Finanzkraft für die Jahre, für die ihnen vom Land Rheinland-Pfalz Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock bewilligt werden, auf ihren Antrag die Beteiligung an den Personalkosten erstattet. Mit Beschluss des Kreistages des Beklagten vom 14. Dezember 2009 wurden diese Richtlinien geändert. Danach erhalten Gemeinden für das Haushaltsjahr, in dem bei ihnen eine atypische schlechte Finanzkraft gegeben ist, die Beteiligung an den Personalkosten freier Träger erstattet. Eine atypisch schlechte Finanzkraft liegt vor, wenn a) in jedem der vier Planungsjahre (Haushaltsjahr und die drei Haushaltsfolgejahre) eine negative freie Finanzspitze vorliegt und b) der Ergebnishaushalt (Haushaltsjahr, Ansatz des Haushaltsvorjahres und Jahresergebnis des 2. Haushaltsvorjahres) einen Fehlbetrag aufweist, der mindestens 10 % der Erträge des Ergebnishaushalts ausmacht. Für kameralistisch geführte Haushalte ist diese Voraussetzung danach erfüllt, wenn der Soll-Fehlbetrag des Verwaltungshaushalts mindestens 10 % beträgt. Anträge sind danach jeweils zum 31. Dezember des Folgejahres, in dem eine atypisch schlechte Finanzkraft gegeben ist, mit den entsprechenden Nachweisen beim Kreisjugendamt einzureichen. Zudem ist geregelt, dass dieser Teil der Richtlinien am 1. Januar 2010 in Kraft tritt. Am 17. November 2014 änderte der Kreistag des Beklagten diese Richtlinien ab. Deren Ziffer 1.2. lautet: „Gemeinden erhalten auf Antrag für das Haushaltsjahr, in dem bei ihnen eine besondere Finanzschwäche gegeben ist, die Erstattung der Beteiligung an den Personalkosten freier Träger. Eine besondere Finanzschwäche im Sinne des § 12 Abs. 6 Kindertagesstättengesetz liegt vor, wenn eine Gemeinde a) trotz Ausschöpfung aller ihrer Einzahlungsmöglichkeiten und b) trotz Ausnutzung jeder Möglichkeit zur Auszahlungseinsparung im Finanzhaushalt des abgelaufenen Haushaltsjahres einen negativen Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen gem. § 3 Abs. 1, Satz 1, Nr. 26 GemHVO ausweist (= unabweisbarer Fehlbetrag) und auch voraussichtlich in den zwei folgenden Jahren nicht in der Lage sein wird, diesen Fehlbetrag durch entsprechend positive Salden der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen abzudecken. Macht der unabweisbare Fehlbetrag weniger als 5 % der Solleinzahlungen gemäß § 3 Abs. 1, Satz 1, Nrn. 10,19 und 23 GemHVO aus, so wird unwiderlegbar vermutet, dass dessen Abdeckung in den zwei folgenden Haushaltsjahren möglich und zumutbar ist.“ Bereits zuvor, unter dem 7. September 2010 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erstattung der Beteiligung an den Personalkosten von Kindertagestätten freier Träger für das Jahr 2007 und zwar betreffend die Kindertagesstätte A. von 66.187,95 €, betreffend die Evangelische Kindertagesstätte von 44.508,49 €, betreffend die Katholische Kindertagesstätte C. von 29.569,28 €, betreffend die Katholische Kindertagesstätte D. von 41.796,38 €, betreffend den Katholischen Kindergarten E. von 44.112,58 € und betreffend den F.-Kindergarten von 9.891,84 €, insgesamt 236.066,52 € und für das Jahr 2008 betreffend die Kindertagesstätte A. von 73.222,49 €, die Evangelische Kindertagesstätte von 45.164,04 €, die Katholische Kindertagesstätte C. von 29.956,08 €, die Katholische Kindertagesstätte D. von 44.249,88 €, die Katholische Kindertagesstätte E. von 46.306,73 € und den F.-Kindergarten von 10.525,46 €, insgesamt 249.425,58 €. Mit Schreiben vom 8. September 2010 bat die Klägerin um die Erstattung der o.g. Kostenbeteiligung für 2009, und zwar betreffend die Kindertagesstätte A. in Höhe von 81.545,42 €, die Evangelische Kindertagesstätte in Höhe von 40.617,00 €, die Katholische Kindertagesstätte C. in Höhe von 28.159,92 €, die Katholische Kindertagesstätte D. in Höhe von 48.541,83 € und die Katholische Kindertagesstätte E. in Höhe von 42.599,71 €, insgesamt 241,463,88 €; dieser Antrag enthält den Hinweis, dass die Endabrechnungen betreffend den F. Kindergarten noch nicht vorliegen. Mit weiterem Schreiben vom 10. August 2011 beantragte die Klägerin zudem auch die Erstattung der o.g. Kostenbeteiligung für das Kalenderjahr 2010, und zwar für die Kindertagesstätte A. 83.829,04 €, die Evangelische Kindertagesstätte 55.004,76 €, die Katholische Kindertagesstätte C. 29.349,01 €, die Katholische Kindertagesstätte D. 51.209,82 €, und die katholische Kindertagesstätte E. von 44.833,01 €, insgesamt 264.225,64 €. Das diesbezügliche Schreiben enthält ebenfalls den Hinweis, dass die Endabrechnung für den F.-Kindergarten noch nicht vorliege. Mit Bescheid vom 11. Juli 2011 lehnte der Beklagte die Erstattung der o.g. Kostenbeteiligungen für die Kalenderjahre 2007, 2008 und 2009 und mit Bescheid vom 7. November 2011 die Erstattung für das Kalenderjahr 2010 im Wesentlichen aus folgenden Gründen ab: Eine atypisch schlechte Finanzkraft der Klägerin im Sinne von § 12 Abs. 6 Kindertagesstättengesetz (KiTaG) liege unter Zugrundelegung der Richtlinie vom 14. Dezember 2009 nicht vor. Die Klägerin erhob gegen beide Bescheide jeweils rechtzeitig Widerspruch und führte aus, der Kreistag des Beklagten sei zum Erlass der Richtlinien nicht befugt. Zudem stünden die in diesen Richtlinien formulierten Anforderungen an die Annahme einer besonderen Finanzschwäche in Widerspruch zu den gesetzlichen und gerichtlichen Maßgaben. Sie sei für die in Rede stehenden Jahre tatsächlich atypisch finanzschwach, so dass ihr die geleisteten Beträge zu erstatten seien. Lediglich im Haushaltsjahr 2007 weise die Ergebnisrechnung ein kleines positives Ergebnis von rd. 281.000 € aus. Im Jahr 2008 liege der Fehlbetrag bei 832.000 € (= 4,14 % der Erträge), im Jahr 2009 bei 2.381.000 € (= 11,72 % der Erträge) und im Jahr 2010 bei 2.369.000 € (= 10,95 % der Erträge). Der Kreisrechtsausschuss des Beklagten wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 23. August 2012 im Wesentlichen aus folgenden Gründen zurück: Der Antrag habe nicht nach den Richtlinien entschieden werden können, die vor 2007 gegolten hätten. Durch die Einführung des doppischen Haushaltswesens sei die Prüfung eines Anspruchs auf Bedarfszuweisung nicht mehr möglich. Der Kreistag habe mit der Schaffung der Richtlinien vom 14. Dezember 2009 nicht in die Befugnisse des Jugendhilfeausschusses nach § 71 Sozialgesetzbuch Achtes Buch (SGB VIII) eingegriffen. Diese Richtlinien, über deren materielle Rechtmäßigkeit der Kreisrechtausschuss nicht entscheiden dürfe, stünden der begehrten Erstattung entgegen. Mit ihrer am 10. September 2012 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie macht geltend: Die o.g. Bescheide seien rechtswidrig. Sie sei im fraglichen Zeitraum besonders finanzschwach gewesen. Der Beklagte habe ausweislich der Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz (Urt. v. 16.09.1997, 7 A 10388/97.OVG u. Urt. v. 23.09.2003, 7 A 10838/03.OVG) nicht die Befugnis, nach seinem Ermessen Richtlinien zu erlassen, die die materiellen Anforderungen der Gemeindebeteiligungen nach § 12 Abs. 6 KiTaG definierten. Maßstab für die Beurteilung der Leistungsschwäche einer Gemeinde sei Nr. 2 der VV des Ministeriums des Innern und für Sport vom 22. März 1995 zu Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock. Nach Einführung des doppischen Haushaltswesens sei der Ergebnishaushalt als Referenz für die Feststellung einer atypischen Finanz- und Leistungsschwäche heranzuziehen. Die Defizite im Ergebnishaushalt beliefen sich auf 141.061,68 € in 2007, auf 832.016,02 € in 2008, auf 2.505.196,31 € in 2009 und auf 2.369.169,31 € in 2010. Für die Bewertung komme es nicht darauf an, ob diese Defizite mehr als 5 % der Gesamt-Solleinnahmen des Verwaltungshaushaltes ausmachten. Die Defizite in den Ergebnishaushalten seien eingetreten, obwohl sie ihre Potentiale zur Einnahmesteigerung (Grund- und Gewerbesteuern) und Ausgabensenkung im betreffenden Kalenderjahr ausgeschöpft habe. Hätte sie ihre Rechtspflicht zur zumutbaren Ausgabenminimierung entsprechend den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht ergriffen, hätte der Beklagte den Haushalt beanstanden müssen. Es sei treuwidrig, ihr nunmehr vorzuhalten, dass sie bei Ausschöpfung von Konsolidierungspotentialen den Haushalt mit Ausnahme des Jahres 2009 stets hätte ausgleichen können. Sie habe keine zumutbaren Möglichkeiten zur Einnahmesteigerung ausgelassen und die Realsteuern in der gebotenen Höhe erhoben. Im Hinblick auf das Haushaltsjahr 2007 sei anzumerken, dass sie es bei der anspruchsvollen Umstellung der kommunalen Haushaltssystematik auf die Doppik im Jahr 2007 irrtümlich versäumt habe, einen Sonderposten für Belastungen aus dem kommunalen Finanzausgleich zu bilden. Der Beklagte habe betreffend das Jahr 2006 noch eine Erstattung ihrer Beteiligung an den Personalkosten gewährt, da sie noch eine Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock erhalten habe. Ihre hierdurch dokumentierte Leistungsschwäche habe sich ausweislich chronisch defizitärer Ergebnishaushalte fortgesetzt. Sie habe in den Jahren 2008 – 2011 durchgehend Defizite im Finanzhaushalt verbuchen müssen. Das Ergebnis der freien Finanzspitze habe sich bei ihr im Jahr 2008 auf –469.332 €, 2009 auf –2.558.877,-- € und in 2010 auf – 2.022.955 € bei einem ebenfalls negativen Saldo in 2011 (-1.714.058,00 €) belaufen. In den Jahren 2009 und 2010 hätten sich die Defizite im Ergebnis- und im Finanzhaushalt höher erwiesen als 5 % der von dem Beklagten als Referenz für die Gesamtsolleinnahmen des Verwaltungs- bzw. Finanzhaushaltes herangezogenen Werte. Es sei mit der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie nicht zu vereinbaren, von ihr die Absetzung aller freiwilligen Leistungen zu verlangen. Im Hinblick auf ihre Ausgaben sei betreffend ihrer Aufwendungen für ihre Turn- und Mehrzweckhallen sowie die Stadthalle anzumerken, dass Kommunen mit einer bestimmten Größenordnung nicht umhin kämen, ihren Einwohnern einen den geltenden Normen hinsichtlich Größe und Ausstattung entsprechenden Sportplatz oder ein Schwimmbad zur Verfügung zu stellen. Zudem rechtfertigten die Kosten bei der Bewirtschaftung des Stadt- und Schlossparks, ihrer Grünflächen und Parkanlagen sowie für die städtische Wirtschaftsförderung, die Tourismusförderung, Märkte, Museen und die G. Hütte keine andere Bewertung. Hierzu sei sie aufgrund der Selbstverwaltungsgarantie befugt. Ihre dauerhafte Finanzschwäche werde auch durch die Teilnahme der Klägerin am sog. Kommunalen Entschuldungsfond des Landes Rheinland-Pfalz belegt. Die Klägerin beantragt, den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 11. Juli 2011 und vom 7. November 2011 sowie des Widerspruchsbescheides vom 23. August 2012 zu verpflichten, der Klägerin die Erstattung der für die Jahre 2007, 2008, 2009 und 2010 gezahlten Gemeindeanteile an den Personalkosten der Kindertagesstätten in freier Trägerschaft in Höhe von 991.211,62 € zu bewilligen, hilfsweise, I. die Bescheide vom 11. Juli 2011 und vom 7. November 2011 sowie den Widerspruchsbescheid vom 23. August 2012 aufzuheben, II. die Beklagte zu verurteilen, die von der Klägerin für die Jahre 2007, 2008, 2009 und 2010 gezahlten Gemeindeanteile an den Personalkosten der Kindertagesstätten in freier Trägerschaft in Höhe von 991.211,62 € zuzüglich Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit an die Klägerin zu erstatten. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er macht geltend: Ein Erstattungsanspruch bestehe nicht. Eine Kommune sei besonders finanzschwach, wenn sie trotz Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten und trotz Ausnutzung jeglicher Sparmöglichkeiten ihren Haushalt auf mittlere Sicht nicht ausgleichen könne. Die von ihr zur Bewertung der besonderen Finanzschwäche einer Gemeinde beschlossenen Richtlinien dienten dazu, die eigene Verwaltung zu binden und ihr Handeln gegenüber den kreisangehörigen Kommunen transparent zu machen. Sie habe bei der Schaffung der Richtlinien vom 17. November 2014 die Vorgaben der Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz anknüpfend an die alten Bedarfszuweisungsrichtlinien beachtet. Werde eine Grenze von 5 % der bereinigten Solleinnahmen des Finanzhaushaltes unterschritten, sei unwiderlegbar davon auszugehen, dass das Defizit in den folgenden zwei Jahren möglich und zumutbar abgedeckt werde. Ein vergleichbares Kriterium sei auch bei der Gewährung von Bedarfszuweisungen zur Beurteilung herangezogen worden. Für die Jahre 2007 bis 2010 habe die Klägerin weder diese Richtlinien noch diejenigen des Kreistages erfüllt. Nach den VV zu den Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock habe eine besondere Finanzschwäche nur vorgelegen, wenn eine Gebietskörperschaft trotz zumutbarer Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen und Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit nicht in der Lage gewesen sei, ihren Verwaltungshaushalt im abgelaufenen Haushaltsjahr auszugleichen und voraussichtlich in den zwei folgenden Jahren nicht in der Lage sei, den Fehlbetrag abzudecken, wobei die Einnahmequellen angemessen ausgeschöpft werden müssten und die Ausgaben sich auf die Erfüllung unabweisbarer Ausgabeverpflichtungen beschränken müssten. Der Umstand, dass ihre Kommunalaufsicht die Haushalte der Klägerin nicht beanstandet habe, sei nicht von Bedeutung und begründe kein treuwidriges Verhalten. Die Überprüfung der Einnahmeseite habe ergeben, dass die Klägerin ihre Einnahmemöglichkeiten nicht ausgeschöpft habe. Sie habe keine Gebühren für die Sondernutzung an städtischen Straßen erhoben. Die Höhe der Parkgebühren für Parkplätze und das Parkdeck seien bei weitem nicht kostendeckend gewesen. Ferner hätte die Klägerin höhere Hundesteuern und höhere Friedhofsgebühren erheben können und habe auf die Einführung eines Fremdenverkehrsbeitrags verzichtet. In den Jahren 2007, 2008 und 2010 habe die Klägerin nach dem Rechnungsergebnis der Haushaltsjahre einen positiven Saldo erwirtschaftet. Im Jahr 2009 habe sich der bereinigte Saldo auf minus 133.000 € belaufen. Der Anteil dieses unabweisbaren Fehlbetrags an den Gesamtsolleinzahlungen habe bei 0,8 gelegen und folglich deutlich unter der 5 %-Grenze. Überdies sei als Bezugsgröße eher der Finanzhaushalt bei der Prüfung anzusetzen. Dies lasse sich auch einem Rundschreiben der ADD vom 4. März 2005 entnehmen. Ferner habe die Klägerin freiwillige Leistungen getätigt, bspw. im Haushaltsjahr 2010 für das H.-Museum, die Volkshochschule, die Turn- und Sportanlagen, Parkeinrichtungen, öffentliches Grün, Weihnachtsmarkt und die Frei- und Hallenbäder. Die Personalkosten einer Kindertagesstätte würden separat für jedes Jahr ermittelt. Von daher müsse auch in jedem Jahr darüber entschieden werden, ob eine Gemeinde ihren gesetzlichen Soll-Anteil an den nicht gedeckten Personalkosten übernehmen müsse. Die Teilnahme der Klägerin am kommunalen Entschuldungsfonds sei für die Frage, ob eine atypisch niedrige Finanzkraft und Leistungsschwäche vorliege, nicht von Belang. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, die vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsakten sowie die beigezogenen Haushaltspläne verwiesen.