1 K 618/13.KS

Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, werden den Klägerinnen auferlegt. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls nicht zuvor der Kostengläubiger Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft. Sie hat jedoch keinen Erfolg. Die Klage ist bereits teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet. Unzulässig ist die Klage insoweit, als sie von den Klägerinnen zu 2. und 3. erhoben wurde. Bei ihnen fehlt es an der Klagebefugnis gem. § 42 Abs. 2 VwGO, denn sie können nicht geltend machen, durch den angefochtenen Verwaltungsakt, den Bescheid vom 28. November 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. April 2013, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Als materiell-rechtliche Rechtsposition kommt vorliegend allein die aufgrund der Zulassung gem. § 20 Abs. 1 RStV verliehene Befugnis in Betracht, das private Fernsehprogramm Sat. 1 zu veranstalten und inhaltlich zu gestalten. Dieses Recht wird durch die Vergabe der Sendezeiten an die Beigeladene gem. § 25 Abs. 4 S. 1 RStV teilweise eingeschränkt. Hiervon ausgehend kann lediglich die Klägerin zu 1. geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Ihr wurde die Zulassung für die Veranstaltung des privaten Fernsehprogramms mit Zulassung der Landesmedienanstalt Rheinland-Pfalz vom 26. August 2008 erteilt. Die Klägerin zu 2., die 100%ige Muttergesellschaft der Klägerin zu 1., ist hingegen nicht in eigenen Rechten verletzt. Zwar soll zukünftig auch das Fernsehprogramm Sat. 1 von ihr veranstaltet werden. Insoweit ist ein Zulassungsverfahren anhängig. § 42 Abs. 2 VwGO verlangt jedoch die Geltendmachung gegenwärtiger subjektiver Rechte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 02. November 1992 - 4 B 205/92 -, juris). Die Klägerin zu 3. ist ebenfalls nicht klagebefugt. Auch sie ist nicht Inhaberin der Zulassung für das Fernsehprogramm Sat. 1. Dass, wie von dem Prozessbevollmächtigten der Klägerinnen vorgetragen, in der Argumentation des Widerspruchsbescheides der Eindruck möglicherweise erweckt wurde, dass die Klägerin zu 3. durch den Ausgangsbescheid in Rechten verletzt sein könnte, reicht nicht aus. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob die Klägerin zu 3. als Muttergesellschaft der Klägerin zu 1. möglicherweise tatsächlichen Einfluss auf die Durchführung des Programms ausübt. Dies verschafft der Klägerin zu 3. keine subjektive Rechtsposition, in die durch den angefochtenen Bescheid eingegriffen worden sein könnte. Aus diesem Grund kommt es auch nicht darauf an, ob vorliegend hier der sogenannte materielle Veranstalterbegriff Anwendung findet. Zusammenfassend ist damit die Klage lediglich hinsichtlich der Klägerin zu 1. zulässig. Insoweit ist sie jedoch unbegründet, denn der angefochtene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin zu 1. nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der angefochtene Bescheid ist formell rechtmäßig. Insbesondere hat sich die Beklagte im Rahmen ihrer örtlichen Zuständigkeit gehalten. Soweit die Klägerinnen vortragen, dass nach dem Wortlaut des Bescheides die Beklagte die Zulassung zur Veranstaltung eines Regionalfensterprogrammes für die "Veranstaltung und Verbreitung eines 30-minütigen gemeinsamen Regionalfensterprogramms für Hessen und Rheinland-Pfalz" erteilt und damit ihre örtliche Zuständigkeit, begrenzt auf das Land Hessen, überschritten habe, greift dieser Einwand nicht durch. Aus der Begründung des Bescheides ergibt sich für die Kammer zweifelsfrei, dass die Zulassung für das Regionalfensterprogramm allein für das Land Hessen gelten soll. Ein Verwaltungsakt ist nach dem Empfängerhorizont auszulegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09. Juni 2015 - 6 B 60/14 -, Rn. 30, juris). Hier kann nicht ernstlich in Zweifel gezogen werden, dass die Landesmedienanstalt nur für ihren eigenen regionalen Zuständigkeitsbereich handeln wollte. So wurde es auch von den Adressaten des Bescheides, nämlich der Beigeladenen und den Klägerinnen, verstanden. Der angefochtene Bescheid ist auch im Einklang mit den maßgeblichen Verfahrensvorschriften zustande gekommen. Ein Verstoß gegen § 5 Abs. 3 Satz 1 HPRG liegt nicht vor. Diese Vorschrift regelt, dass die Veranstaltung von Regionalfensterprogrammen wie dem vorliegenden von der Landesanstalt im Staatsanzeiger für das Land Hessen ausgeschrieben werden kann. Ausweislich des Wortlauts der Vorschrift handelt es sich hier um eine typische Ermessensregelung, die die Behörde, hier die Beklagte, ermächtigt, eine Ausschreibung vorzunehmen oder nach Abwägung mit allen für und gegen die Ausschreibung sprechenden Argumenten von einer Ausschreibung abzusehen. Die Argumentation der Klägerinnen, aus Art. 5 GG (Rundfunkfreiheit) folge eine Pflicht zur Ausschreibung, überzeugt nicht. Der Gesetzgeber hat sich in Hessen, anders als in anderen Bundesländern, eindeutig dafür entschieden, der Behörde insoweit ein Ermessen einzuräumen. Der Grundsatz der Rundfunkfreiheit verlangt nicht, dass, sofern hierfür hinreichende Gründe bestehen, ein Regionalfenster zwingend an alle möglichen Interessenten öffentlich ausgeschrieben werden müsse. Vorliegend ist auch kein Fall der sogenannten Ermessensreduzierung auf Null gegeben, also ein Fall, nach dem die Beklagte aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Falles gezwungen gewesen wäre, eine Ausschreibung vorzunehmen. Allein der Umstand, dass die Beigeladene das Regionalfenster bereits seit fast 22 Jahren ausgerichtet hat, begründet eine solche Ermessensreduzierung nicht. Soweit in diesem Zusammenhang ausgeführt wird, dass im Interesse der regionalen Vielfalt eine breite Auswahlbasis geschaffen werden müsse, ist bereits nicht ersichtlich, dass eine Ausschreibung überhaupt eine solche Basis geschaffen hätte. Angesichts der erheblichen Investitionen, die mit der Veranstaltung eines Regionalfensterprogramms einhergehen, dürften sich nur sehr wenige Veranstalter bereit finden, dieses Risiko einzugehen, sich auf ein solches Fensterprogramm überhaupt zu bewerben. Tatsächlich hat sich während des gesamten behördlichen Verfahrens und jetzt auch im Gerichtsverfahren kein anderer Bewerber für das Regionalfenster gemeldet und diesbezüglich geltend gemacht, durch die fehlende Ausschreibung seien seine Rechte verletzt worden. Liegt damit die Entscheidung, ob ausgeschrieben werden musste oder nicht, im Ermessen der Beklagten, so hat die Beklagte ihr Ermessen auch fehlerfrei ausgeübt. Das Gericht kann das Ermessen insoweit nur überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten wurden (vgl. § 114 VwGO). Die Beklagte hat alle Abwägungskriterien in ihre Ermessensausübung einbezogen und dargelegt, dass eine Ermessenspraxis existiert, wonach erstmalige Verlängerungsentscheidungen jeweils ohne Ausschreibung vergeben werden. Insoweit wurde als Beispiel die Vergabepraxis für das Regionalfenster des privaten Fernsehveranstalters RTL angeführt. Tatsächlich liegt auch für die Beigeladene hier eine erstmalige Verlängerungsentscheidung vor, da erst mit Bescheid vom 23. Juli 2004 die Beigeladene erstmals mit der Durchführung eines Regionalfensters betraut wurde. Eine solche Ermessenspraxis ist auch sachgerecht. Angesichts der hohen Investitionen, die für die Durchführung eines Regionalfensterprogramms erforderlich sind, ist es nicht zu beanstanden, in Fällen wie dem hier vorliegenden von einer Ausschreibung abzusehen, um dem Anbieter die Möglichkeit zu geben, die Investitionen zu amortisieren. Anders wäre dies nur dann zu sehen, wenn tatsächlich in diesem Bereich ein heftiger Wettstreit, also eine Konkurrenz zwischen verschiedenen Veranstaltern, bestehen würde. Dies ist aber offensichtlich nicht der Fall. Aber selbst wenn man vorliegend einen Ermessensfehler annehmen würde, so könnte sich die Klägerin zu 1. hierauf nicht berufen, da sie hierdurch nicht in eigenen Rechten verletzt würde. Die Regelung des § 5 Abs. 3 Satz 1 HPRG dient allein dem Interesse möglicher Bewerber um ein Regionalfensterprogramm, nicht dem Interesse des Veranstalters des Hauptprogramms, hier also der Klägerin zu 1.. Nur ein möglicher Veranstalter eines Regionalfensterprogrammes kann ein Interesse daran haben, dass ihm bekannt wird, dass ein solches Regionalfenster zur Ausschreibung ansteht. Für die Klägerin zu 1. ist es letztlich nicht von Bedeutung, ob das Regionalfensterprogramm von dem bisherigen oder einem neuen Anbieter veranstaltet wird. Die Folge, nämlich dass gem. § 25 Abs. 4 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) die Finanzierung sichergestellt werden muss, trifft die Klägerin zu 1. in jedem Fall. Schließlich kommt insoweit eine Rechtsverletzung, wenn denn tatsächlich gegen § 5 Abs. 3 Satz 1 HPRG verstoßen worden sein sollte, deshalb nicht in Betracht, weil dieser Fehler gem. § 46 HVwVfG unbeachtlich ist. Da von Seiten der Klägerin zu 1. nicht vorgetragen wurde, welcher weitere mögliche Bewerber um das Regionalfensterprogramm durch die eventuell rechtswidrig unterlassene öffentliche Ausschreibung von einer Bewerbung abgehalten wurde, ist offensichtlich, dass eine Verletzung dieser Verfahrensvorschrift, so sie denn erfolgt wäre, die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst haben kann. Auch ist der angefochtene Bescheid nicht wegen eines Verstoßes gegen § 13 Abs. 2 HVwVfG rechtswidrig. Diese Vorschrift regelt die Hinzuziehung in einem Verwaltungsverfahren. Nach Satz 1 der Vorschrift kann eine Behörde von Amts wegen oder auf Antrag diejenigen, deren rechtliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können, als Beteiligte hinzuziehen. Nach Satz 2 muss ein Dritter als Beteiligter auf Antrag hinzugezogen werden, wenn der Ausgang des Verfahrens für ihn rechtsgestaltende Wirkung hat. Vorliegend wurde die Klägerin zu 1. nicht hinzugezogen, obwohl hier ein Fall der notwendigen Hinzuziehung vorliegt. Die behördliche Entscheidung, die Zulassung der Beigeladenen für das Regionalfensterprogramm, begründet über die bereits erwähnte Vorschrift des § 25 Abs. 4 RStV unmittelbare Zahlungsverpflichtungen für die Klägerin zu 1. Außerdem wird sie durch die Entscheidung verpflichtet, der Beigeladenen weiterhin die Sendezeit zur Verfügung zu stellen. Liegt damit ein Verfahrensfehler vor, so führt dies dennoch nicht zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides, da der Fehler zum einen geheilt wurde und zum anderen sich die Klägerin zu 1. auf diesen Verfahrensmangel nicht berufen kann. Eine Heilung ist hier gem. § 45 Abs. 1 Satz 3 HVwVfG analog eingetreten. Nach dem Wortlaut erfasst die Vorschrift lediglich den Fall, dass eine erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird. Die Vorschrift gilt analog auch für vergleichbare Verfahrensmängel, wie etwa die unterlassene Beteiligung nach § 13 Abs. 2 HVwVfG (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 12. März 2007 - 22 A 06.40020 -, Rn. 23, juris). Vorliegend hatte die Klägerin zu 1. im Rahmen des Widerspruchsverfahrens genügend Gelegenheit, ihre Argumente vorzubringen. Dies ist auch erfolgt. Die Argumente wurden auch von der Beklagten gewürdigt, sodass der Klägerin zu 1. durch die unterlassene Hinzuziehung kein Rechtsnachteil entstanden ist und der Verfahrensfehler damit geheilt wurde. Im Übrigen kann sich die Klägerin zu 1. aber auch auf diesen Fehler nicht berufen, da die Klägerin zu 3., also die Muttergesellschaft, an dem gesamten behördlichen Verfahren jeweils beteiligt war und sich auch geäußert hat. Es ist treuwidrig (§ 242 BGB), wenn die Klägerin zu 1. eine unterlassene Beteiligung rügt, die Muttergesellschaft, die Klägerin zu 3., in dem Verfahren aber ständig konsultiert worden war. Schließlich greift insoweit auch die Heilungsvorschrift des § 46 HVwVfG. Auch insoweit ist offensichtlich, dass die unterbliebene Hinzuziehung der Klägerin zu 1. keine Auswirkungen auf das Ergebnis des Verfahrens gehabt hat, da - wie bereits ausgeführt - die Klägerin zu 1. hinreichend Gelegenheit zur Äußerung hatte. Vorliegend wurde auch nicht gegen § 36 Abs. 5 Satz 2 RStV verstoßen. Danach muss vor Auswahl und Zulassung eines Veranstalters eines Regionalfensterprogrammes das Benehmen mit der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) hergestellt werden. Dies ist vorliegend geschehen. Zunächst hat die hierfür zuständige Versammlung der Beklagten am 26. März 2012 die beantragte Verlängerung der Zulassung vorbehaltlich der Benehmensherstellung mit der KEK erteilt. Ein solcher Beschluss ist rechtlich nicht zu beanstanden. Er enthielt noch keine endgültige Beschlussfassung, sondern diente zunächst dazu, das Benehmen der KEK einzuholen. Nachdem am 8. Oktober 2012 die KEK ihr Einvernehmen mit der beabsichtigten Erteilung der Zulassung gegeben hatte, wurde erneut, nämlich am 29. Oktober 2012, durch die Versammlung beschlossen, die Beigeladene für das Regionalfensterprogramm zuzulassen. Dieses Verfahren entspricht den Regelungen des § 36 Abs. 5 RStV und ist nicht zu beanstanden. Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerinnen bestand keine Notwendigkeit einer zweifachen Befassung der KEK, also einer Herstellung eines doppelten Benehmens. Nach dem Wortlaut des § 36 Abs. 5 Satz 2 RStV ist "bei Auswahl und Zulassung der Veranstalter" das Benehmen herzustellen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass dies unbedingt in zwei Rechtsakten, also durch zwei Anfragen und demzufolge zwei Erklärungen der KEK, erfolgen muss. Wenn, wie hier, Auswahl und Zulassung in einem Schritt erfolgen, so ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass ein einmaliges Benehmen der KEK erteilt wird, das sich dann - wie hier - sowohl auf die Auswahl als auch auf die Zulassung des Veranstalters bezieht. Im Übrigen ist diese Regelung aber auch nicht drittschützend, sodass auch insoweit die Klägerin zu 1. nicht geltend machen kann, durch eine Verletzung der Verfahrensvorschrift in eigenen Rechten verletzt worden zu sein. Die Herstellung des Benehmens mit der KEK dient dem öffentlichen Interesse an der Sicherung der konzentrationsrechtlichen Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk. Ein wie auch immer geartetes Interesse eines Hauptrundfunkveranstalters wird durch diese Vorschrift nicht geschützt. Schließlich ist auch insoweit eine mögliche Verletzung gem. § 46 HVwVfG unbeachtlich. Selbst wenn man davon ausgehen würde, was die Kammer jedoch nicht tut, dass ein Benehmen hier durch zwei verschiedene Erklärungen der KEK hergestellt werden müsste, ist nicht ersichtlich, dass das Unterlassen einer zweifachen Befassung der KEK die Entscheidung in der Sache in irgendeiner Art und Weise beeinflusst haben könnte. Die Beklagte hat auch nicht gegen eine Pflicht verstoßen, die berücksichtigungsfähigen Anträge mit dem Hauptprogrammveranstalter zu erörtern mit dem Ziel, eine einvernehmliche Auswahl zu treffen. Eine solche Pflicht existiert nach dem Wortlaut des Gesetzes nur für die Vergabe von Drittsendezeitenfenstern nach § 31 Abs. 4 RStV. Der angefochtene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Soweit die Klägerinnen hier rügen, durch die Zulassung des Regionalfensterprogramms und der damit verbundenen Finanzierungspflicht werde ihnen eine verfassungswidrige Sonderabgabe auferlegt, so ist dies in keiner Weise stichhaltig. Eine Sonderabgabe liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12, 2 BvR 1562/12, 2 BvR 1563/12, 2 BvR 1564/12 -, BVerfGE 135, 155.234) dann vor, wenn durch eine staatliche Regelung eine Geldleistungspflicht begründet wird, der keine Gegenleistung der öffentlichen Hand entspricht. Keines der Tatbestandsmerkmale einer Sonderabgabe liegt hier vor. Die Regelung des § 25 Abs. 4 RStV ("Mit der Organisation der Fensterprogramme ist zugleich deren Finanzierung durch den Hauptprogrammveranstalter sicherzustellen") begründet keine Geldleistungspflicht, denn dem Hauptprogrammveranstalter steht es offen, wie er die Finanzierung sicherstellt. Dies kann beispielsweise auch durch Abtretung eines Teils der Werbeeinnahmen geschehen. Im Übrigen liegt auch keine Geldleistungspflicht zugunsten des Staates vor, denn als Folge der Zulassung des Regionalfensterveranstalters wird ein privatrechtlicher Vertrag zwischen zwei privaten Rechtssubjekten, dem Hauptprogrammveranstalter (Klägerin zu 1.) und dem Fensterprogrammveranstalter (Beigeladene), abgeschlossen. Der Staat ist vorliegend in keiner Weise beteiligt. Und schließlich liegt auch deshalb keine Sonderabgabe vor, weil es sich nicht um eine Zahlung ohne Gegenleistung handelt. Der Hauptprogrammveranstalter erhält als Gegenleistung nämlich ein Fernsehprogramm von einer halben Stunde an jedem Sendetag. Die Vergabe der Sendezeit an die Beigeladene verstößt auch nicht gegen Europarecht. Es handelt sich insbesondere nicht um eine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV. Die Finanzierung des Regionalfensters erfolgt nicht aus staatlichen Mitteln. Es wird auch nicht der jeweilige Fensterveranstalter durch die Vergabe begünstigt. Er erlangt nämlich keinen Vorteil ohne Gegenleistung. Vielmehr muss er für das erhaltene Geld ein Fernsehprogramm herstellen. Die Vergabe des Regionalfensterprogramms an die Beigeladene verstößt schließlich auch nicht gegen Art. 5 GG. Wie zutreffend von Seiten der Beklagten ausgeführt wurde, hat das Grundrecht der Rundfunkfreiheit eine dienende Funktion. Vorliegend ist schon kein Eingriff in das Grundrecht der Rundfunkfreiheit gegeben, da es sich bei der Vergabe von Regionalfenstern um eine Regelung handelt, die die Vielfalt im privaten Rundfunk sichern soll (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 08. September 2014 - 2 B 10327/14 -, juris). Zusammenfassend erweist sich die Klage, soweit sie zulässig ist, als unbegründet, da der angefochtene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides die Klägerin zu 1. nicht in ihren Rechten verletzt, sondern vielmehr formell und materiell rechtmäßig ist. Demzufolge war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliegen. Die Klägerinnen wenden sich gegen die Vergabe von Drittsendezeiten an die Beigeladene. Bei der Klägerin zu 1. handelt es sich um die Veranstalterin des privaten Fernsehprogramms Sat. 1. Dieses wird auf Grundlage einer Zulassung der Landesmedienanstalt Rheinland-Pfalz vom 26. August 2008 veranstaltet. Diese Erlaubnis ist zeitlich befristet bis zum 31. Mai 2020. Mit Bescheid der Landesmedienanstalt Rheinland-Pfalz vom 23. Juli 2013 wurde diese Erlaubnis im Hinblick auf die Einräumung von Sendezeiten für unabhängige Dritte (sog. Drittsendezeiten) eingeschränkt. Mit diesem Drittsendezeitenbescheid vergab die Landesmedienanstalt die Drittsendezeiten im Programm der Klägerin zu 1. wieder an die Firmen, die bereits seit 1998 diese Sendezeiten belegten, nämlich die Firma News and Pictures GmbH & Co. KG sowie DCTP Entwicklungsgesellschaft für TV Programm mbH. Bei der Klägerin zu 2. handelt es sich um die 100 %ige Muttergesellschaft der Klägerin zu 1. Seit Januar 2013 veranstaltet diese die Programme Pro 7, Kabel 1, Sixx und Sat. 1 Gold auf der Grundlage von erteilten Zulassungen. Seit dem 20. Juni 2013 ist die Klägerin zu 2. auch zuständig für das Programm Pro 7 Max. Im Jahr 2012 wurde ferner beschlossen, der Klägerin auch eine rundfunkrechtliche Zulassung für das Programm Sat. 1 mit Wirkung ab dem 1. Juni 2013 zu erteilen. Hintergrund für diesen Wechsel der Zulassung war, dass im Zuge einer konzerninternen Umstrukturierung alle bundeweiten Free-TV Programme und damit auch das Programm Sat. 1 durch die Klägerin zu 2. veranstaltet werden sollten. Aus diesem Grund hat die Klägerin zu 2. auch für das Programm Sat. 1 eine Rundfunklizenz beantragt und mit Bescheid vom 11. Juli 2012 erhalten. In diesem Bescheid wurde jedoch verfügt, dass die Zulassung der Klägerin zu 2. für das Fernsehprogramm Sat. 1 erst dann wirksam wird, wenn die Zulassung der Klägerin zu 1. durch Rückgabe unwirksam geworden ist. Dies ist bislang noch nicht geschehen. Die Klägerin zu 3. ist die Holding der Pro 7 Sat. 1 Group. Eine ihrer 100 %igen Tochtergesellschaften ist die Klägerin zu 2. Die Klägerin zu 3. ist nicht als Programmveranstalterin tätig. Zu ihren Aufgaben zählen vielmehr die zentrale Finanzierung, das konzernweite Risikomanagement sowie die Weiterentwicklung der Unternehmensstrategie. Die Beigeladene ist ein Schwesterunternehmen der Firma News and Pictures GmbH & Co. KG. Sie produziert seit dem 1. März 1990 das 30 minütige werktägliche regionale Fensterprogramm für Hessen und Rheinland-Pfalz im Programm der Klägerin zu 1. Dies geschah zunächst im Rahmen der Zulassung der Klägerin zu 1. und seit 2004 auf Basis einer eigenen Zulassung, wie dies in § 25 Abs. 4 Satz 1 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) vorgesehen ist. Diese wurde mit mehreren Änderungsbescheiden modifiziert und endete am 22. Juli 2014. Mit Antrag vom 9. Januar 2012 (Bl. 2 ff. der Behördenakte) beantragte die Beigeladene die Verlängerung der Zulassung für die Verbreitung eines regionalen Fensterprogramms für Hessen und Rheinland-Pfalz im Programm von Sat. 1 in Hessen. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf Blatt 2 - 15 der Behördenakte verwiesen. Auf einer Sitzung am 12. März 2012 beschlossen der Programmausschuss und der Rechts- und Satzungsausschuss der Beklagten, die Zulassung der Beigeladenen zum Fensterprogramm "17.30 Live" im Programm Sat. 1 zu verlängern, jedoch vorbehaltlich der Benehmensherstellung mit der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Dieser Beschluss wurde dann in der 8. Sitzung der Versammlung der Beklagten am 26. März 2012 bestätigt, wiederum vorbehaltlich der Benehmensherstellung mit der KEK. Am 8. Oktober 2012 stellte die KEK das Benehmen her, woraufhin die Versammlung der Beklagten in der 11. Sitzung am 29. Oktober 2012 ihre Vergabeentscheidung in Kenntnis der Entscheidung der KEK wiederholte. Mit Bescheid vom 28. November 2012 wurde dann der Beigeladenen die Genehmigung zur Veranstaltung eines Regionalfensterprogramms erteilt. Wegen der Begründung des Bescheides wird auf Blatt 96 - 103 der Behördenakten Bezug genommen. Der Bescheid ging der Beigeladenen am 6. Dezember 2012 zu. Während des Verwaltungsverfahrens fand keine Ausschreibung der Veranstaltung von Regionalfensterprogrammen statt. Auch wurden die Klägerinnen nicht als Beigeladene zum Verfahren hinzugezogen. Der Bescheid vom 28. November 2012 wurde sodann am 4. Dezember 2012 der Klägerin zu 3. zugestellt. Am 20. Dezember 2012 legten die Klägerinnen zu 1. und 2. Widerspruch gegen den Zulassungsbescheid vom 28. November 2012 ein. Diesen begründeten sie mit Schriftsatz vom 1. März 2013. Dort wird u. a. gerügt, dass das Benehmen gem. § 36 Abs. 5 Satz 2 RStV fehlerhaft hergestellt worden sei. Auch seien die Beteiligungsrechte der Klägerinnen zu 1. und 2. nach § 13 HVwVfG verletzt worden. Diese Fehler seien nicht gem. § 46 HVwVfG unbeachtlich. Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht sei der angefochtene Bescheid rechtswidrig. Mit Schriftsatz vom 19. März 2013 meldete sich die Beigeladene zu dem Widerspruchsverfahren und beantragte, den Widerspruch als unzulässig, hilfsweise als unbegründet, zurückzuweisen. In der Begründung (Blatt 57 ff der Widerspruchsakte) heißt es u. a., die Vorschriften der §§ 5 Abs. 3, 12 Abs. 4 Satz 3 HPRG seien offensichtlich nicht dem Schutz des Hauptprogrammveranstalters zu dienen bestimmt. Da es sich um ein Verfahren auf Verlängerung der Regionalfensterzulassung gehandelt habe, sei der Hauptprogrammveranstalter nicht zu beteiligen. Eine zivilrechtliche Dienstleistungsvereinbarung bestehe und gelte auch für den Fall der Verlängerung der Zulassung fort. Das Benehmen sei zutreffend hergestellt worden. Mit Widerspruchsbescheid vom 22. April 2013 (Blatt 100 ff der Widerspruchsakte) wurden die Widersprüche der Klägerinnen zu 1. und 2. zurückgewiesen. Der Widerspruch wurde am 22. April 2013 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt. Am 22. Mai 2013 haben die Klägerinnen Klage erhoben. Sie tragen vor, die Klägerin zu 1. sei als derzeitige Hauptprogrammveranstalterin des Programms Sat. 1, in dem das gegenständliche Regionalfenster stattfinden solle, klagebefugt. Sie könne geltend machen, durch den Verwaltungsakt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die §§ 5 Abs. 3 Satz 1, 12 Abs. 4 Satz 3 HPRG sowie 25 Abs. 4, 36 Abs. 5 Satz 2 RStV sowie § 13 Abs. 2 HVwVfG seien drittschützend, da sie auch den Individualinteressen des Hauptprogrammveranstalters dienten. Auch die Klage der Klägerin zu 2. sei zulässig. Zwar sei sie derzeit noch nicht Veranstalterin des Programms Sat. 1. Es könne jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass der Bescheid nicht nur Rechtswirkung gegenüber der Klägerin zu 1., sondern auch gegenüber der Klägerin 2. entfalten solle, die zukünftig Veranstalterin des Programmes Sat. 1 werden wolle. Die Klage der Klägerin zu 3. sei zulässig, da diese erstmals durch den Widerspruchsbescheid beschwert worden sei. Dies sei deshalb der Fall, weil nach der Argumentation der Beklagten im Widerspruchsbescheid (vgl. Bl. 18 der Gerichtsakte) die Beklagte wohl davon ausgehe, dass auch die Muttergesellschaft, also die Klägerin zu 3. Adressat des Bescheides gewesen sei. Die Klägerin sei weder Rundfunkveranstalterin des Programms Sat. 1, noch könne sie es werden. Aus diesem Grund sei ihr gegenüber fehlerhaft der Bescheid bekannt gegeben worden. Die Klage sei auch begründet. Der angefochtene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides sei bereits formell rechtswidrig. Dies sei zunächst der Fall, weil die Beklagte für den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids insoweit örtlich unzuständig gewesen sei, als auch die Zulassung und Finanzierung eines Regionalfensterprogramms in Rheinland-Pfalz geregelt werde. Dies führe zumindest zur formellen Rechtswidrigkeit, wenn nicht sogar zur Nichtigkeit. Örtlich zuständig sei die Beklagte allein für Auswahl, Zulassung und Aufsicht im Hinblick auf das Regionalfenster für das Land Hessen (vgl. § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV). Nach dem Wortlaut des Bescheides habe die Beklagte jedoch die Zulassung zur Veranstaltung eines Regionalfensterprogramms erteilt für die "Veranstaltung und Verbreitung eines 30 minütigen gemeinsamen Regionalfensterprogramms für Hessen und Rheinland-Pfalz". Damit habe sie ihren örtlichen Kompetenzbereich überschritten. Ferner sei der Bescheid auch formell rechtswidrig, weil mehrere Verfahrensverstöße vorgelegen hätten. So habe die Beklagte es unterlassen, das Regionalfenster gem. § 5 Abs. 3 Satz 1 HPRG auszuschreiben. Zwar sei nach dem Wortlaut hier ein Ermessen gegeben, jedoch sei die Norm verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass der Beklagten kein Ermessen hinsichtlich der Durchführung einer Ausschreibung zustehe, sondern sie vielmehr generell verpflichtet sei, das Regionalfenster auszuschreiben. Aber selbst wenn man dies nicht annehmen wolle, sei das Ermessen auf Null reduziert. Hier komme nämlich hinzu, dass die Beigeladene das Regionalfenster im Programm der Klägerin bereits seit fast 22 Jahren ausgerichtet habe. Bis zum Ende des verlängerten Zulassungszeitraums wären dies dann knapp 30 Jahre gewesen. Nach einer solch langen Zeit sei im Interesse der regionalen Vielfalt eine breite Auswahlbasis zu schaffen. Hinzu komme, dass die Beklagte ihr von ihr selbst angenommenes Ermessen überhaupt nicht bzw. fehlerhaft ausgeübt habe, da sie sich auf eine nicht begründete Verwaltungspraxis gestützt und gewichtige Belange nicht in die Entscheidung einbezogen habe. Im Übrigen liege auch ein Ermessensdefizit vor, da nicht alle relevanten Tatsachen und Aspekte ermittelt und in die Abwägungsentscheidung einbezogen worden seien. So sei nicht berücksichtigt worden, dass die Beigeladene das Regionalfenster bereits seit über 20 Jahren ausrichte. Es gebe auch keinen sachlichen Grund für den Verzicht auf die erneute Ausschreibung nur weil es die erste Verlängerung sei. Außerdem habe die Beklagte bei dem rechtsfehlerhaften Unterlassen der Ausschreibung auch gegen die Pflicht verstoßen, die berücksichtigungsfähigen Anträge mit dem Hauptprogrammveranstalter zu erörtern mit dem Ziel, eine einvernehmliche Auswahl zu treffen. Zwar sehe das Gesetz ein solches konsensuales Vorgehen bei der Vergabe von Regionalfenstern, anders als § 31 Abs. 4 RStV bei Drittsendezeitenfenstern, nicht explizit vor. Ein solches konsensuales Vorgehen ergebe sich hier jedoch zwingend aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Es sei kein Grund ersichtlich, warum für die Vergabe von Regionalfenstern verfassungsrechtlich etwas anderes gelten solle, als für die Vergabe von Drittsendezeiten. Ein weiterer Verfahrensfehler liege deshalb vor, weil die Klägerin zu 1. nicht nach § 13 Abs. 2 HVwfG hinzugezogen worden sei. Hier liege eine notwendige Hinzuziehung vor, da die behördliche Entscheidung unmittelbar eine Verpflichtung der Klägerin zu 1. begründe. Dieser Fehler sei auch nicht deshalb zu verneinen, weil die Klägerin zu 3. darüber in Kenntnis gesetzt worden sei, dass ein Verlängerungsverfahren in Hessen anhängig sei. Ein weiterer Formfehler liege deshalb vor, weil das Benehmen zur Auswahlentscheidung erst nach Beschlussfassung durch die LPR Hessen hergestellt worden sei. Gemäß § 36 Abs. 5 Satz 2 RStV sei sowohl vor der Auswahl als auch erneut vor der Zulassung eines Regionalfensterveranstalters durch die zuständige Landesmedienanstalt separat das Benehmen mit der KEK herzustellen. Unbeachtlich sei in diesem Zusammenhang, dass der Beschluss vom 26. März 2012 lediglich vorbehaltlich der Benehmensherstellung mit der KEK gefasst worden sei. Der eindeutige Gesetzeswortlaut des § 36 Abs. 5 Satz 2 RStV sehe eine Benehmensherstellung mit der KEK unter Vorbehalt nicht vor. Die vorherige Benehmensherstellung diene gerade dem ergebnisoffenen Dialog und Argumentationsaustausch, der naturbedingt nur zuvor stattfinden könne. Diese Verstöße seien weder unbeachtlich noch geheilt (§§ 46, 45 HVwVfG). Es handele sich hier um absolute Verfahrensfehler, da es sich um Verfahrensvorgaben handele, die nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs dienten, sondern dem betroffenen Hauptprogrammveranstalter eine eigene Rechtsposition gewährten. Im Übrigen greife § 46 HVwVfG nicht ein, da nicht festgestellt werden könne, dass sich der Verfahrensfehler offensichtlich nicht ausgewirkt habe. Der Bescheid sei auch wegen Verstößen gegen das materielle Recht rechtswidrig. So sei § 25 Abs. 4 RStV verfassungswidrig. Es handele sich um eine Sonderabgabe, die gegen die Berufs- und Eigentumsfreiheit bzw. die allgemeine Handlungsfreiheit sowie den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit verstoße. Die strengen Voraussetzungen an eine verfassungsmäßig unbedenkliche Sonderabgabe seien nicht erfüllt. Der Bescheid dürfe zudem, unabhängig von seiner formellen und materiellen Rechtmäßigkeit, auch deshalb nicht vollzogen werden, da gem. Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV ein europarechtliches Durchführungsverbot bestehe. Die Klägerinnen beantragen, den Bescheid der Beklagten vom 28. November 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. April 2013 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie trägt vor, die rechtliche Auseinandersetzung diene nur dem Ziel, aus Gründen der Gewinnmaximierung sich aus der Dienstleistungsvereinbarung vom 2. Juli 1997 mit der Beigeladenen zu lösen. Das anhängige Klageverfahren sei als Bestandteil einer juristischen und medienpolitischen Großoffensive der Klägerinnen einzuordnen. Nicht zutreffend sei der Vortrag, dass die Klägerinnen zu 1. und zu 2. erst aus dem Widerspruchsbescheid vom 22. April 2013 über das Verfahren der Zulassung zur Veranstaltung eines Regionalfensterprogramms erfahren hätten. Es sei tägliche Praxis, dass die Landesmedienanstalten mit der Pro 7/ Sat. 1 Gruppe mündlich und schriftlich korrespondierten. Vertreter der Pro 7/ Sat. 1 Gruppe seien durch Gespräche über den Verlängerungsantrag der Beigeladenen vom 9. Januar 2012 seit Frühjahr 2012 unterrichtet. Soweit vorgetragen werde, dass die Beklagte für das Land Rheinland-Pfalz eine Regelung vorgenommen habe, sei das nicht richtig. Bereits nach Ziffer 1.2 des Zulassungsbescheides werde ausschließlich auf hessische Übertragungskapazitäten abgestellt. Dies folge außerdem aus der Begründung des Bescheides. Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerinnen habe auch keine Ausschreibungspflicht für das Regionalfensterprogramm bestanden. Der Landesgesetzgeber habe sich in der Regelung des § 5 Abs. 3 S. 1 HPRG gerade nicht für eine Ausschreibungsverpflichtung entschieden. Hiermit unterscheide sich die Regelung über die Regionalfensterprogramme maßgeblich von derjenigen über die Sendezeit für unabhängige Dritte. Ein Ermessenfehler liege nicht vor. Nach § 7 Abs. 2 HPRG seien Verlängerungen der Erstzulassung um jeweils bis zu 5 Jahre möglich. In Anwendung dieser Regelung habe die Beklagte mehrmalige erstmalige Verlängerungen von Rundfunkzulassungen ausgesprochen. Dies sei vor dem Hintergrund einer erfolgreichen Entwicklung der Medienordnung in Hessen sachgerecht. Ein Beharren auf kurzen Lizensierungsintervallen hätte dies gefährdet. Es sei auch nicht so, dass ein dialogisches Konsensmodell für die Auswahl des Regionalfensterveranstalters vorgesehen sei. Dies sei nur für die Vergabe von Drittsendezeiten nach § 31 Abs. 4 RStV vorgesehen. Es sei auch nicht zutreffend, dass die Klägerin zu 1. nicht an dem Verfahren gem. § 13 Abs. 2 HVwVfG beteiligt worden sei. Die Klägerin zu 1. handele in Zulassungsangelegenheiten über die Klägerin zu 3., was sich aus der Organisationsrichtlinie der Pro 7/ Sat. 1 Gruppe ergebe. Nicht zutreffend sei auch, dass gegen § 36 Abs. 5 Satz 2 RStV verstoßen worden sei, weil die Beklagte das Benehmen mit der KEK nicht rechtzeitig hergestellt habe. Eine Benehmensherstellung vor der Auswahl habe nicht stattfinden können, da eine Auswahl nicht stattgefunden habe. Es sei zulässig, dass die Versammlung der Beklagten auf ihrer Sitzung am 26. März 2012 die beantragte Verlängerung der Zulassung vorbehaltlich der Benehmensherstellung mit der KEK erteilt habe. Ein solcher Vorbehalt sei nicht zu beanstanden. Tatsächlich sei es auch so gewesen, dass die Benehmensherstellung mit der KEK am 8. Oktober 2012 erfolgt sei und die Versammlung der Beklagten am 29. Oktober 2012 unter Berücksichtigung des Benehmens erneut beschlossen habe, die Beigeladene zuzulassen. Der Bescheid sei auch materiell rechtmäßig. Es handele sich hier nicht um eine verfassungswidrige Sonderabgabe. Wesentliches Merkmal einer Sonderabgabe sei, dass sie eine Geldleistungspflicht begründe, der keine Gegenleistung der öffentlichen Hand entspreche. Es müsste sich also um eine Geldleistungspflicht gegenüber dem Staat handeln. § 25 Abs. 4 Satz 7 regele jedoch keine Geldleistungspflicht und begründe auch keine solche. Selbst wenn dies der Fall wäre, so handele es sich nicht um eine Geldleistungspflicht gegenüber dem Staat. Vielmehr sei es allein eine Verpflichtung, die Finanzierung des Fensterveranstalters sicher zu stellen. Zu der Frage, wie dies zu erfolgen habe, enthalte die Regelung keine Aussagen. Auch liege keine Begründung einer Geldleistungspflicht vor, da die Geldleistungspflicht erst aus der zwischen Hauptprogrammveranstalter und Fensterprogrammveranstalter geschlossenen Vereinbarung beruhe. Schließlich liege auch kein Durchführungsverbot gem. Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV vor. Bei der Finanzierungsverpflichtung der Klägerin handele es sich nicht um eine ungenehmigte Beihilfe. Dies scheitere schon daran, dass die vereinbarten Entgelte für Produktion und Sendung des Regionalprogramms nicht aus staatlichen, sondern aus privaten Mitteln gewährt werden. Die Beigeladene beantragt, die Klage abzuweisen. Sie trägt vor, hinsichtlich der Klägerin zu 1. sei die Klage bereits unzulässig. Es fehle an der Klagebefugnis, da der streitgegenständliche Zulassungsbescheid nicht die Verpflichtung der Klägerin zu 1. begründe, in ihrem Hauptprogramm Sat. 1 ein Regionalfensterprogramm aufzunehmen. Diese Verpflichtung sei bereits durch den Zulassungsbescheid der Landesmedienkonferenz vom 26. August 2008 begründet worden. Darüber hinaus sei die Klage aber auch unbegründet. Der Bescheid vom 28. November 2012 sei formell und materiell rechtmäßig und verletze die Klägerin damit nicht in ihren Rechten. Entgegen der Angaben der Klägerinnen sei in dem Bescheid keine Regelung für das Land Rheinland-Pfalz erfolgt. Dies ergebe sich bereits aus dem Entscheidungstenor. Selbst wenn dies anders gesehen würde, wäre dieser Fehler nach § 46 HVwVfG geheilt. Soweit die Klägerinnen vortrügen, dass das Regionalfensterprogramm gem. § 5 Abs. 3 Satz 1 HPRG hätte ausgeschrieben werden müssen, werde verkannt, dass diese Ausschreibungspflicht nicht drittschützend gewesen wäre. Die Beklagte habe das ihr zustehende Ermessen bei der Verlängerung der Zulassung auch ordnungsgemäß ausgeübt und bei der Begründung zulässigerweise auf die bestehende Verwaltungspraxis verwiesen. Eine solche Verwaltungspraxis bestehe. Die Beklagte habe auch die Zulassung des Regionalfensterprogrammveranstalters im Hauptprogramm von RTL im Jahr 2008 und erneut im Jahr 2013 verlängert, ohne dass hier ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt worden wäre. Von dieser Verwaltungspraxis gehe eine Selbstbindung der Verwaltung aus, die als solche rechtlich nicht zu beanstanden sei. Nur hilfsweise werde ausgeführt, dass selbst ein unterstellter Verfahrensfehler nicht zur Aufhebung der Zulassung führen würde, weil er nach § 46 HVwVfG unbeachtlich wäre. Es sei auch nicht zutreffend, dass die Beklagte rechtlich verpflichtet gewesen wäre, die berücksichtigungsfähigen Anträge mit dem Hauptprogrammveranstalter zu erörtern mit dem Ziel, eine einvernehmliche Auswahl zu treffen. Eine solche Regelung sei nicht im Gesetz vorgeschrieben und folge auch nicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. § 31 Abs. 4 RStV sei schon auf Grund des Wortlauts nicht anwendbar. Auch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlange keine einvernehmliche Lösung. Ohne Erfolg rüge die Klägerin zu 1. schließlich, dass sie nicht am Zulassungsverfahren beteiligt worden sei. Tatsächlich sei sie ordnungsgemäß beteiligt worden. Sie müsse sich nämlich die Beteiligung der Klägerin zu 3. zurechnen lassen. Im Übrigen sei dieser Fehler auch nach § 46 HVwVfG unbeachtlich. Soweit die Klägerin zu 1. schließlich als formellen Fehler rüge, das Benehmen mit der KEK sei erst vor der Zulassungsentscheidung, nicht aber vor der Auswahl hergestellt worden, so sei dem entgegen zu halten, dass der § 36 Abs. 5 Satz 2 RStV, der eine Benehmensherstellung regele, keine drittschützende Wirkung für die Klägerin zu 1. entfalte. Die Herstellung des Benehmens mit der KEK diene nämlich dem öffentlichen Interesse an der Sicherung der konzentrationsrechtlichen Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk. § 25 Abs. 4 RStV sei nicht verfassungswidrig. Es handele sich nicht um eine Sonderabgabe, da keine Aufkommenswirkung zu Gunsten der öffentlichen Hand vorliege. Die Finanzierungspflicht verstoße auch nicht gegen Art. 5 Abs. 1 GG. § 25 Abs. 4 RStV sei vielmehr eine grundrechtsausgestaltende Regelung ohne Eingriffscharakter. Daraus folge, dass eine weitere verfassungsrechtliche Rechtfertigung nicht erforderlich sei. Ein europarechtliches Durchführungsverbot nach Art. 107 Abs. 1 AEUV liege nicht vor. Eine Beihilfe werde nicht gewährt, denn die Finanzierung erfolge nicht aus staatlichen Mitteln. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichts- und Behördenakten.