1 G 1005/07

Der am 11.07.2007 gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom selben Tage gegen die Verfügung des Regierungspräsidiums B-Stadt vom 22.06.2007 wiederherzustellen, ist zulässig, aber unbegründet. Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Dies gilt jedoch nicht in den Fällen, in denen - wie hier durch Bescheid vom 22.06.2007 - die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO durch die zuständige Behörde angeordnet worden ist. In formeller Hinsicht setzt die Rechtmäßigkeit einer solchen Anordnung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO voraus, dass das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich begründet worden ist. Gemessen an § 80 Abs. 3 VwGO erfolgte die Anordnung des Sofortvollzugs ordnungsgemäß. Der Antragsgegner begründet die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit der besonderen Stellung des Beigeladenen als direkt gewähltem kommunalen Beamten und dem seiner Ansicht nach drohenden Schaden für das Amt sowie der Vermeidung weiterer öffentlicher Diskussionen. Damit hat sie nachvollziehbar und bezogen auf den Einzelfall ein besonderes Vollzugsinteresse dargelegt, das das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigende Interesse überragt. Die darüber hinaus vorzunehmende Überprüfung der sachlichen Rechtfertigung der Anordnung des Sofortvollzugs führt zur Abweisung des Antrags. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen einen für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakt - hier die für sofort vollziehbar erklärte Aufhebung des Beschlusses des Kreisausschusses des Antragstellers (Nr. 1 der angefochtenen Verfügung), die unter Nr. 2 der angefochtenen Verfügung ausgesprochene Anweisung sowie die Ankündigung der Ersatzvornahme (Nr. 3 der angefochtenen Verfügung) - auf Antrag des Betroffenen ganz oder teilweise wiederherstellen. Ein solcher Antrag ist begründet, wenn das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegenüber dem Privatinteresse des Antragstellers, die Vollziehung bis zur Entscheidung über seinen Rechtsbehelf hinauszuschieben, nicht überwiegt. Das ist dann der Fall, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, denn an der sofortigen Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann kein vorrangiges öffentliches Interesse bestehen. Umgekehrt ist der Rechtsschutzantrag abzulehnen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig und seine Vollziehung eilbedürftig ist. In allen anderen Fällen entscheidet bei summarischer Beurteilung des Sachverhalts eine Abwägung der beteiligten öffentlichen und privaten Interessen, die für oder gegen die Dringlichkeit der Vollziehung sprechen, über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 29.05.1985 - 3 TH 815/85 -, NVwZ 1985, 664). Nach diesen Grundsätzen kann der begehrte vorläufige Rechtsschutz nicht gewährt werden. Die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung ist offensichtlich rechtmäßig. Die Berechtigung des Antragsgegners, den Beschluss des Kreisausschusses des Antragstellers vom 29.05.2007, mit dem er dem Antrag des Beigeladenen auf Gewährung von Sonderurlaub nachkam, aufzuheben, folgt aus den §§ 54 Hessische Landkreisordnung - HKO -, 138 Hessische Gemeindeordnung - HGO -. Nach der erstgenannten Vorschrift gelten für die Aufsicht des Staates über die Landkreise die Bestimmungen des Siebenten Teils der Hessischen Gemeindeordnung entsprechend. Der damit unter anderem in Bezug genommene § 138 HGO bestimmt, dass die Aufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Gemeindevertretung, ihrer Ausschüsse, des Gemeindevorstandes und des Ortsbeirates, die das Recht verletzen, innerhalb von sechs Monaten nach der Beschlussfassung aufheben kann. Die Stellung des Antragsgegners als Aufsichtsbehörde des Antragstellers ergibt sich aus der Regelung des § 54 Abs. 2 HKO, wonach die Aufsichtsbehörde der Landkreise der Regierungspräsident ist. Die nach § 28 Abs. 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz - HVwVfG - erforderliche Anhörung des Antragstellers hat entgegen seiner Ansicht mit Schreiben des Antragsgegner vom 06.06.2007 stattgefunden. Nach dem Wortlaut der Norm muss der Anzuhörende zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen gehört werden, eine Anhörung zur Rechtmäßigkeit einer konkreten beabsichtigten Maßnahme ist nicht erforderlich. Es besteht überdies keine Pflicht der Behörde, die Anhörung erst nach vollständiger Ermittlung des Sachverhalts durchzuführen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. § 28 Rn 36). Der streitgegenständliche Beschluss des Kreisausschusses verletzt das Recht, da die darin ausgesprochene Gewährung von Sonderurlaub an den Beigeladenen für die Zeit vom 01.05.2008 bis zum 31.12.2009 rechtswidrig ist. Die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 der Urlaubsverordnung für die Beamten im Lande Hessen - UrlaubsVO -, wonach die oberste Dienstbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle Beamten bei Vorliegen eines wichtigen Grundes (z.B. zur Fortbildung, zu Studienzwecken oder für eine Tätigkeit bei internationalen Organisationen) auf Antrag Sonderurlaub ohne Besoldung gewähren kann, liegen nicht vor. Der vorliegende Einzelfall ist dadurch gekennzeichnet, dass der begehrte Sonderurlaub nicht zu einer Unterbrechung der Erfüllung der Dienstpflichten führen soll, sondern nach übereinstimmendem Willen von Beigeladenem und Antragsteller die vorzeitige und endgültige Beendigung der Tätigkeit als Landrat zur Folge hat; eine Rückkehr des Beigeladenen auf seinen Dienstposten ist nicht beabsichtigt. Damit handelt es sich bei der begehrten vorzeitigen endgültigen Freistellung des Beigeladenen von seinen Dienstpflichten nach Auffassung der Kammer bereits begrifflich nicht um einen Urlaub, so dass für eine solche Konstellation eine Anwendung der Regelung über die Sonderurlaubsgewährung in § 15 Abs. 1 UrlaubsVO grundsätzlich ausscheidet. Die Anwendung dieser Regelung für die Beendigung der Tätigkeit eines kommunalen Wahlbeamten vor Ablauf der Wahlperiode ist allenfalls für einen sonst nicht geregelten besonderen Ausnahmefall in Betracht zu ziehen. Ein solcher Fall liegt hier ersichtlich nicht vor. Dem Urlaubsgesuch des Beigeladenen steht bereits kein wichtiger Grund im Sinne des § 15 Abs. 1 UrlaubsVO zur Seite. Das unbestimmte Tatbestandsmerkmal des wichtigen Grundes ist gerichtlich voll überprüfbar. Für die Beurteilung der Frage, ob ein wichtiger Grund gegeben ist, kommt es - da die Gewährung von Sonderurlaub die Erfüllung der Dienstpflichten tangiert - nicht darauf an, ob der Beamte die vorgetragenen Belange für wichtig hält, sondern ob sie bei objektiver Betrachtung gewichtig und schutzwürdig sind (ständige Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts, Beschl. v. 19.05.1992 - 1 WB 137/91 -, ZBR 1992, 310; Beschl. v. 21.04.1993 - 1 WB 48/92 -, ZBR 1993, 333). Die Prüfung hat einzelfallbezogen anhand des konkreten Amtes im funktionellen Sinne zu erfolgen. Vorliegend sind weder die vom Beigeladenen vorgetragenen privaten Interessen noch die zwischen den Beteiligten diskutierten öffentlichen Belange für die Sonderurlaubsgewährung gewichtig und schutzwürdig. Nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können persönliche Belange des Beamten, wenn es sich um einen besonders langen Sonderurlaub handelt (den das Bundesverwaltungsgericht bereits bei 15 Monaten Dauer annimmt), nur dann anerkannt werden, wenn sich der Beamte in einer Ausnahmesituation befindet, die sich als wirkliche Zwangslage darstellt. Davon ist der Beigeladene zur Überzeugung der Kammer weit entfernt. Der Beigeladene möchte – so sein Antrag vom 23.05.2007 – die sich für einen beruflichen Neubeginn bietende Chance vor Ablauf seiner Amtszeit wahrnehmen. Allein, dass diese Chance möglicherweise nach Ablauf der Amtszeit nicht mehr besteht, rechtfertigt die Annahme einer Zwangslage nicht, zumal der Beigeladene es z.B. durch Aufgabe des Amtes in der Hand hätte, seine Dienstverpflichtung zu beenden, um dann die angestrebte Tätigkeit aufzunehmen. Da die meisten Beamten auf Zeit nach Ablauf ihrer Dienstzeit einen beruflichen Neuanfang bewältigen müssen, sieht das Beamtenversorgungsgesetz - BeamtVG - in den §§ 66 und 47 überdies gesonderte Regelungen vor, die geeignet sind, die sich ergebenden Härten abzumildern und damit zumindest in typischen Fällen wie dem Ablauf von Amtszeiten kommunaler Wahlbeamter die Annahme einer Zwangslage wegen des Erfordernisses der beruflichen Neuorientierung nach Ablauf der Amtszeit regelmäßig ausschließen. Die Kammer kann mangels hinreichender Substantiierung nicht erkennen, inwieweit der Fall des Beigeladenen von der im Beamtenversorgungsgesetz typisierten Fallgestaltung abweicht, insbesondere eine besondere Zwangslage darstellt. Inwieweit die unentgeltliche und weder inhaltlich noch zeitlich konkretisierte Tätigkeit für die Wirtschaftskammer Burgenland einen beruflichen Neubeginn darstellen kann, erschließt sich der Kammer überdies nicht ohne weiteres. Ohnehin legen die Ausführungen des Beigeladenen in seinem Vermerk über das Gespräch mit dem Innenminister die Annahme nahe, dass neben der erwähnten Tätigkeit für die Wirtschaftskammer des Burgenlandes eine weitere Tätigkeit aufgenommen werden soll: So wird auf Seite 1 des Vermerks ausgeführt, dem Beigeladenen lägen mehrere Offerten vor, ein Angebot habe er bereits formal angenommen. Auf Seite 3 des Vermerks führt der Beigeladene aus: "Daraufhin erklärte ich dem Minister und seiner Büroleiterin, dass ich auch die Möglichkeit habe, noch in einer Organisation des Landes Burgenland tätig sein zu können, bspw. in der dortigen Wirtschaftskammer." Die Verwendung der beiden Wörter "auch" und "noch" sprechen angesichts der zuvor erwähnten Annahme eines weiteren Angebots für die Absicht des Beigeladenen mindestens zwei Betätigungen während des Sonderurlaubs auszuüben. Auch in der gesundheitlichen Situation des Beigeladenen liegt kein wichtiger Grund für eine Sonderurlaubsgewährung, insbesondere keine Zwangslage. Der Antragsgegner weist zu Recht daraufhin, dass das Beamtenversorgungsrecht auch für Wahlbeamte Regelungen enthält, die eine durch Dienstunfall verursachte Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit vorsehen und damit einhergehend die Gewährung eines Unfallruhegehalts. Dass die Fortsetzung der Tätigkeit als Landrat unweigerlich oder auch nur überwiegend wahrscheinlich den Eintritt der Dienstunfähigkeit zur Folge haben wird, ist zudem nicht anzunehmen. Überdies ist der Sonderurlaub nicht das zur Vermeidung des Eintritts eines Zustandes der Dienstunfähigkeit vorgesehene Mittel: Der Antragsgegner weist zu Recht daraufhin, dass in diesen Fällen ein spezielles beamtenrechtliches Instrumentarium zur Verfügung steht. Das in diesem Zusammenhang vorgebrachte Argument des Beigeladenen, es existiere kein Vorrang der beamtenrechtlichen Versorgungsregelungen vor der Gewährung von Sonderurlaub, verfängt in diesem Zusammenhang nicht, denn die versorgungsrechtlichen Regelungen schließen die Annahme einer Zwangslage aus, der der Beigeladene nur durch den Sonderurlaub entgehen könnte. Auf ein Rangverhältnis kommt es nicht an. Auch öffentliche Belange sind vorliegend nicht gegeben. Im Gegenteil sprechen öffentliche Belange ganz klar gegen die Annahme eines wichtigen Grundes im Sinne des § 15 UrlaubsVO. Die in dieser Norm beispielsweise aufgeführten wichtigen Gründe geben den Maßstab vor, an denen sich die Belange von Bediensteten messen lassen müssen, wenn sie die Gewährung von Sonderurlaub rechtfertigen sollen. So ist dort als wichtiger Grund die Tätigkeit bei einer internationalen Organisation aufgeführt. Dies lässt den Umkehrschluss zu, dass jedenfalls in der Regel die Tätigkeit für eine nationale Organisation wie eine Wirtschaftskammer eines anderen Staates als wichtiger Grund ausscheidet. Eine Ausnahme von dieser Regel ist vorliegend nicht geboten, denn es ist nicht ersichtlich, dass es den Interessen des Antragstellers besser dienen sollte, wenn der Beigeladene diese als Konsulent der Wirtschaftskammer Burgenland verträte als als eigener Landrat des Antragstellers. Das weitere Argument, dass dem Antragsteller durch den Sonderurlaub kein finanzieller Schaden entstünde und die Vertretung des Beigeladenen gesichert sei, stellt ebenfalls keinen schützenswerten Belang dar. Die HKO sieht in § 37 Abs. 1 Satz 1 vor, dass der Landrat von den Kreisangehörigen gewählt wird. Ihm obliegt nach § 44 Abs. 1 HKO die Vorbereitung und Ausführung der Beschlüsse des Kreistages sowie die Leitung und Beaufsichtigung der gesamten Verwaltung. Bei einem Ausscheiden des Landrates 20 Monate vor Ablauf der Amtszeit würden diese Aufgaben länger als ¼ der gesamten Wahlperiode statt durch eine direkt vom Wahlvolk legitimierte Person von den Kreisbeigeordneten, die lediglich vom Kreistag gewählt wurden, erledigt. Diese Konstellation wäre zwar billiger, ist aber vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollt, so ist in § 44 Abs. 4 Satz 1 HKO vorgesehen, dass der Erste Kreisbeigeordnete nur bei Verhinderung des Landrates als Vertreter tätig werden soll. Ist die Verhinderung des Landrates abzuwenden, hat dieser die Aufgaben selbst zu erfüllen. Schlussendlich stellt auch die Tatsache, dass der Beigeladene für mehrere seiner politischen Vorhaben keine Mehrheiten mehr finden konnte, keinen schützenswerten Belang dar, der seinen Sonderurlaub rechtfertigen könnte. Für derartige Fälle existiert das Institut der Abwahl nach § 49 Abs. 4 HKO, das - aus welchen Gründen auch immer - vorliegend nicht als gangbarer Weg gesehen wird. Das Gesetz fordert für die Abwahl des Landrates den Willen der Mehrheit von 2/3 der Kreistagsmitglieder sowie der der wahlberechtigten Kreisangehörigen oder aber mindestens die Mehrheit von 2/3 der Kreistagesmitglieder und den Verzicht des Landrates auf eine Entscheidung der Bürger über seine Abwahl. Angesichts dieser hohen gesetzlichen Hürden wird ersichtlich, dass die Gewährung von Sonderurlaub zum Zwecke der Umgehung parlamentarischer Schwierigkeiten keinen schützenswerten öffentlichen Belang darstellen kann. Soweit der Beigeladene vorträgt, wenn die für den Sonderurlaub vorgetragenen Gründe isoliert betrachtet den Anspruch nicht rechtfertigen könnten, müsste noch eine Gesamtbetrachtung erfolgen, kann dem nicht gefolgt werden: Es ist nicht nachvollziehbar, warum eine Vielzahl nicht schützenswerter Belange in ihrer Summe schützenswert sein sollten. Außerdem wäre in diese Gesamtbetrachtung außer den vorstehend diskutierten Belangen noch das Interesse der wahlberechtigten Bürger im Kreisgebiet des Antragstellers einzubeziehen, die sich in direkter Wahl für die Tätigkeit des Beigeladenen in der gesamten Amtsperiode entschieden haben. Stellt man aber den Wählerwillen, die Bedeutung des vom Gesetzgeber erst vor wenigen Jahren zur Stärkung der Demokratie eingeführten Instituts der Direktwahl der Landräte sowie das Ansehen des Amtes in eine Gesamtbetrachtung ein, verlieren die von den Beteiligten diskutierten Belange noch weiter an Bedeutung. Die vom Antragsgegner auf Seite 5 f. der angefochtenen Verfügung angestellten Ermessenserwägungen weisen keine Fehler auf. Stellt sich die unter Nr. 1 des Bescheides vom 22.06.2007 demnach als offensichtlich rechtmäßig dar, begegnen auch die unter Nr. 2. ausgesprochene Anweisung nach § 139 HGO sowie die unter Nr. 3 enthaltene Androhung der Ersatzvornahme nach § 140 HGO keinen Bedenken. Diese beiden Maßnahmen stellen für den Antragsgegner die einzige Möglichkeit dar, die Umsetzung des beanstandeten Beschlusses, nämlich die mündlich gegenüber dem Beigeladenen erteilte Genehmigung des Sonderurlaubs, rückgängig zu machen und so rechtmäßige Zustände wiederherzustellen. Angesichts der gesetzlichen Verpflichtung des Antragsgegners zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände im Rahmen der Kommunalaufsicht war sein Ermessen insofern auf Null reduziert. Die sofortige Vollziehung war in Ansehung dessen, der Wirkung der Sonderurlaubsgewährung in der Öffentlichkeit und des Ansehens des Amtes auch eilbedürftig. Die vom Antragsteller ins Feld geführten Gründe tragen den Sofortvollzug. Die Kosten sind dem Antragsteller nach § 154 VwGO aufzuerlegen, weil er unterlegen ist. Da der Beigeladene mangels Antragstellung kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es nicht der Billigkeit, seine außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären (§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO). Der Streitwert wird gemäß §§ 1 Nr. 2, 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG festgesetzt. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte ist der Auffangstreitwert in Ansatz zu bringen und wegen des vorläufigen Charakters des Eilverfahrens auf die Hälfte zu reduzieren.