HPV TL 490/92

I. Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob die die Mitarbeiter der Stadt G. betreffenden Änderungen der Benutzungsregelung für das städtische Parkhaus R.straße der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegen. Die Stadt betreibt das genannte Parkhaus und verfügt selbst über 246 der insgesamt 438 Parkplätze. Die restlichen Parkplätze sind im wesentlichen an verschiedene Behörden vermietet bzw. befinden sich im Dauernutzungsrecht der Bezirkssparkasse. Vor Erlaß der im Streit stehenden Neuregelung hatten die meisten Beschäftigten der Stadtverwaltung die Möglichkeit, ihre Privatfahrzeuge unentgeltlich in dem Parkhaus abzustellen. Ab 14.15 Uhr standen diese Parkplätze der Öffentlichkeit gegen Entgelt zur Verfügung. Mit Schreiben vom 6. Dezember 1990 informierte der Beteiligte den Antragsteller über die Absicht, von städtischen Bediensteten für das Parken im Parkhaus R.straße ein Entgelt zu fordern. Bisher hätten die Bediensteten, die Unterstellmöglichkeiten im Parkhaus hätten, einen finanziellen Vorteil. Ein kostenpflichtiges Parken sei ein geeignetes Mittel, einen Teil der städtischen Bediensteten, die im Einzugsbereich des städtischen Personennahverkehrs wohnten, zu veranlassen, bei gleichzeitiger Verringerung der Umweltbelastung die kostengünstigeren öffentlichen Beförderungsmittel in Anspruch zu nehmen. Dadurch ergebe sich die Möglichkeit unter anderem für Behördenbesucher, das städtische Parkhaus zu nutzen. Beabsichtigt sei die Errichtung eines Kartenautomaten und einer Schranke. Bedienstete könnten eine Dauerkarte oder Tageskarten erwerben. Die Parkgebühren seien gestaffelt nach der Parkdauer zu zahlen. Der Gebührenbetrag für eine Dauerkarte werde monatlich etwa 40,-- DM betragen. Bedienstete mit anerkannt privateigenen Kraftfahrzeugen sollten ebenfalls grundsätzlich die Parkgebühren entrichten; personengebundene Parkplätze könnten auch für sie nicht mehr bereitgestellt werden. Eine Ausnahme sei nur hinsichtlich der wenigen Fahrzeuge denkbar, die tatsächlich ständig für dienstliche Zwecke benutzt würden. Besonders geprüft werden solle noch, ob für außergewöhnlich gehbehinderte Bedienstete personengebundene Parkplätze zuzuweisen seien. Im Falle der Benutzung privateigener Fahrzeuge für dienstliche Zwecke werde den Bediensteten ein bestimmter Betrag gezahlt werden, mit dem ihnen ein Teil des Parkentgelts, höchstens jedoch das volle Parkentgelt erstattet werde. Am 23. April 1991 hat der Antragsteller das verwaltungsgerichtliche Beschlußverfahren eingeleitet. Er hat beantragt festzustellen, daß die Neuregelung der Parkplatzordnung in dem städtischen Parkhaus R.straße der Mitbestimmung unterliegt. Der Beteiligte hat beantragt, die Antrag zurückzuweisen. Er hält die Änderung der Parkplatzregelung nicht für mitbestimmungspflichtig. Die Maßnahme falle nicht unter den Begriff "der Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten" (§ 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG). Auch sonstige gesetzliche Vorschriften gewährten hier kein Mitbestimmungsrecht. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben und zur Begründung ausgeführt, die Änderung der Parkplatzordnung betreffe die Verwaltung einer Sozialeinrichtung und sei daher nach § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG mitbestimmungspflichtig. Gegen den am 14. Februar 1992 zugestellten Beschluß hat der Beteiligte am 13. März 1992 Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung er vorträgt, das Parkhaus sei keine Sozialeinrichtung im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG. Durch die Errichtung des Parkhauses habe den Beschäftigten kein Vorteil verschafft werden sollen. Das Parkhaus sei vielmehr gebaut worden, um den einzigen öffentlichen Parkplatz im Behördenzentrum, der immer überfüllt gewesen sei, ausschließlich für Besucher der im Behördenzentrum untergebrachten Ämter und Dienststellen zur Verfügung zu halten. Die vom Verwaltungsgericht behauptete tendenziell uneingeschränkte Zugangsmöglichkeit unter Inkaufnahme einer Auslese und Steuerung habe zu keiner Zeit bestanden. Zum einen seien die Bediensteten, die in zumutbarer Entfernung vom Behördenzentrum wohnten, grundsätzlich von der Benutzung des Parkhauses ausgeschlossen gewesen. Zum anderen sei die "Knappheit des Vorteils" zu keiner Zeit gegeben gewesen. Sie sei von der Stadt selbst dadurch geschaffen worden, daß sie Parkraum an andere Behörden vermietet habe. Der Begriff der Sozialeinrichtung setze voraus, daß sächliche oder finanzielle Mittel auf Dauer für soziale Zwecke verselbständigt seien. Dies sei hier nicht der Fall. Im städtischen Haushalt seien in einem Unterabschnitt "Parkplätze und Parkhäuser" Positionen für alle städtischen Parkplätze, Parkhäuser usw. vorgesehen. Die das städtische Parkhaus betreffenden Haushaltsmittel seien also nicht "abgesondert". Das Parkhaus bedürfe auch keiner besonderen Verwaltung, wie das bei einem abgesonderten Vermögen unumgänglich wäre. Die diesbezüglichen Angelegenheiten würden von denjenigen Bediensteten mitbearbeitet, die für die Gebäudeverwaltung im Haupt- und Personalamt zuständig seien. Ein Mitbestimmungsrecht aus § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG sei nicht gegeben, weil durch die beabsichtigte Parkhausregelung nicht die Ordnung und das Verhalten der Bediensteten geregelt würden. Der Beteiligte beantragt, den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gießen - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 19. Dezember 1991 aufzuheben und den Antrag abzulehnen. Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Er trägt ergänzend vor, das Mitbestimmungsrecht lasse sich auch aus § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG herleiten. Es entspreche der zutreffenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur, daß Zuweisungs- und Benutzungsordnungen von betrieblichen Parkplätzen nach Maßgabe dieser Vorschrift mitbestimmungspflichtig seien. Die Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (1 Heftstreifen) haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgenannten Unterlagen sowie den weiteren Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen. II. Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist das Rechtsschutzinteresse an der begehrten Feststellung nicht entfallen. Die Verfahrensbeteiligten haben zwar nach ihren in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat übereinstimmend abgegebenen Erklärungen inzwischen eine Dienstvereinbarung betreffend eine Neuordnung der Benutzung für das städtische Parkhaus R.straße getroffen. Diese Dienstvereinbarung soll jedoch nach einer ausdrücklichen Regelung keine Gültigkeit mehr haben, wenn der Senat ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verneint. Der Feststellungsantrag des Antragstellers ist begründet. Die Mitbestimmungspflicht ergibt sich zunächst aus § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat unter anderem mitzubestimmen über "Errichtung, Verwaltung und Auflösung von Sozialeinrichtungen ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform". Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich andere Gerichte angeschlossen haben und der auch der Senat folgt, sind Sozialeinrichtungen auf Dauer berechnete, von der Dienststelle geschaffene Einrichtungen, die dazu dienen, den Beschäftigten Vorteile zukommen zu lassen (vgl. zum Begriff der "Sozialeinrichtung" BVerwG, Beschlüsse vom 16. September 1977 - VII P 10/75 - PersV 1979, 63 f., 12. Juli 1984 - 6 P 14.83 - ZBR 1985, 28 und vom 5. September 1986 - 6 P 10.84 - PersV 1987, 333 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 17. Februar 1983 - CB 4/82 - PersV 1985, 122 f., 31. Mai 1988 - CL 11/86 - PersV 1991, 37; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 15. Mai 1984 - 15 S 45/83 - S. 5 des amtlichen Umdrucks; BayVGH, Beschluß vom 19. Juli 1989 - 18 P 89.01935 - S. 8 f. des amtlichen Umdrucks). Soweit das Parkhaus für Bedienstete der Stadtverwaltung vorgesehen ist, handelt es sich um eine Sozialeinrichtung in diesem Sinne. Es ist eine "auf Dauer berechnete Einrichtung". Die Einrichtung wurde auch "von der Dienststelle geschaffen". Sie dient - unter anderem - dazu, den Beschäftigten Vorteile zukommen zu lassen. Es kann nicht ernstlich bezweifelt werden, daß die bisher für 246 Bedienstete der Stadt gegebene Möglichkeit des kostenlosen Parkens im Parkhaus einen Vorteil im Sinne des oben genannten Begriffs der Sozialeinrichtung darstellt. Dies ergibt sich schon aus dem an den Antragsteller gesandten Schreiben des Beteiligten vom 6. Dezember 1990, in dem es im 2. Absatz auf S. 1 heißt, dadurch (gemeint ist die bisherige Parkregelung) entstehe den Bediensteten, die Unterstellmöglichkeiten im Parkhaus hätten, ein finanzieller Vorteil. Die Frage der steuerlichen Behandlung dieses geldwerten Vorteils sei bislang noch nicht gestellt worden, aber vom Grundsatz her nicht von der Hand zu weisen. Der Qualifizierung des Parkhauses als Sozialeinrichtung im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG widerspricht es nicht, daß ein Teil der städtischen Bediensteten bisher nicht in dem städtischen Parkhaus parken darf. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat auch insofern folgt, steht der Anerkennung als Sozialeinrichtung nicht entgegen, daß sie nicht alle Beschäftigten erfaßt (BVerwG, Beschluß vom 16. September 1977, a.a.O., S. 64). Deshalb spielt es keine Rolle, daß das Parkhaus nur von einem Teil der Beschäftigten der Stadt benutzt wird und auch Beschäftigten anderer Behörden und - nachmittags - der Bevölkerung zur Verfügung steht. Es ist weiterhin nicht erheblich, ob die Einrichtung für die Beschäftigten geschaffen worden ist. Die Möglichkeit der Benutzung einer Einrichtung, die an sich nicht für Beschäftigte geschaffen worden ist, kann ebenfalls eine Sozialeinrichtung darstellen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluß vom 31. Mai 1988 - CL 11/86 - PersV 1991, 37; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 24. November 1981 - 15 S 1994/81 - PersV 1983, 277 ff., 279; Beschluß vom 21. Oktober 1986 - 15 S 2122/85 - PersV 1990, 124 f.). Es muß aber rechtlich gesichert sein, daß die Dienststelle Einfluß auf die Sozialeinrichtung hat; ihr muß das Recht zustehen, an deren Verwaltung mitzuwirken; beides muß so stark sein, daß von der Sozialeinrichtung als einer "Veranstaltung der Verwaltung" gesprochen werden kann (BVerwG, Beschluß v. 5. September 1986 - 6 P 10.84 - PersV 1987, 333 f.; Beschluß v. 12. Juli 1984 - 6 P 14.83 - ZBR 1985, 28). Diese Voraussetzungen sind hier ebenfalls erfüllt, denn es handelt sich um ein Parkhaus der Stadt, also um ein Parkhaus "der Dienststelle". Die Dienststelle ist es auch, die das neue Konzept für den Betrieb des städtischen Parkhauses einführen will. Bei der bisherigen Regelung und der geplanten Änderung, die insbesondere das Parken in der Regel an die Zahlung eines Entgelts knüpft, handelt es sich um Maßnahmen der Verwaltung einer Sozialeinrichtung im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 12 HPVG. Das Parkhaus wurde bisher "verwaltet". Ergebnis dieser Verwaltungstätigkeit war unter anderem, daß die der Stadt zur Verfügung stehenden 246 Parkplätze einzelnen Bediensteten zugewiesen waren. Es liegt auf der Hand, daß bei personellen Veränderungen - etwa bei Ausscheiden oder Eintritt eines Bediensteten - auch die Parkberechtigung dieser Bediensteten betroffen sein konnte und dann insofern Entscheidungen getroffen werden mußten. Die Neuregelung der Parkhausnutzung bedurfte umfangreicher Planungen und zahlreicher Einzelanordnungen der Verwaltung der Stadt. Beispielsweise wurden ein Parkscheinautomat sowie ein Schlagbaum bestellt und installiert; dies geschah im Zusammenhang mit der geplanten Neuregelung. Auch hierbei handelte es sich unzweifelhaft um Maßnahmen der Verwaltung des Parkhauses. Darauf, ob für das städtische Parkhaus R.straße ein "Sondervermögen" existiert bzw. im Haushalt der Stadt ein gesonderter Haushaltstitel ausgewiesen ist, kommt es nach obiger Definition des Begriffs "Sozialeinrichtung" nicht an; ein sachlicher Grund für eine derartige Einschränkung ist auch nicht ersichtlich (vgl. BayVGH, Beschluß vom 19. Juli 1989 - 18 P 89.01935 - S. 9 ff. des amtl. Umdrucks). Die Neuregelung der Parkhausnutzung fällt schließlich unter den Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG, wonach Regelungen der Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle mitbestimmungspflichtig sind. Der Senat hat mit Beschluß vom 5. November 1992 - HPV TL 2743/88 - die Einschränkung einer vorhandenen Parkmöglichkeit auf dem Gelände der Dienststelle zugunsten bestimmter Bediensteter als Regelung der Ordnung und des Verhaltens der Beschäftigten in der Dienststelle angesehen und daher die Mitbestimmungspflicht bejaht. Eine Regelung, die das Abstellen der Privatfahrzeuge der Beschäftigten in dem Bereich betreffe, der dem Hausrecht der Dienststelle unterstehe, falle in der Regel unter den genannten Mitbestimmungstatbestand, da eine derartige Regelung auch das Verhalten der Beschäftigten innerhalb der Dienststelle ordne und in keinem unmittelbaren sachlichen Zusammenhang zu der Erfüllung bestimmter Dienstaufgaben stehe. So liegen die Dinge auch hier. Die der Stadt bisher zur Verfügung stehenden 246 Parkplätze unterstehen - wie die Parkplätze in dem mit Beschluß vom 5. November 1992 entschiedenen Fall - dem Hausrecht der Dienststelle. Auch die bisherige Regelung des Beteiligten betraf das Abstellen der Privatfahrzeuge der Beschäftigten. Eine diese Regelungen ändernde Verwaltungsmaßnahme des Beteiligten unterliegt daher auch der Mitbestimmung nach § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG. An dieser Einschätzung ändert sich nichts dadurch, daß der Beteiligte nicht verpflichtet ist, für die Bediensteten der Stadt Parkplätze auf deren Gelände zur Verfügung zu stellen und daß die streitige Maßnahme zunächst vor allem diejenigen Bediensteten betrifft, die unter der Geltung der bisherigen Regelung einen Parkplatz im Parkhaus nutzen dürfen, dieses Nutzungsrecht jedoch infolge der neuen Regelung verlieren sollen bzw. verloren haben (vgl. den Beschluß vom 5. November 1992, a.a.O., Seite 7 ff. des amtlichen Umdrucks).