HPV TL 3627/87

Die statthafte, form- und fristgerecht eingelegte und auch im übrigen zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, daß die Ablehnung der Zustimmung des Antragstellers zu der vom Beteiligten beabsichtigten Pausenneuregelung keine den Anforderungen des § 60 Abs. 2 Satz 5 HPVG in der Fassung vom 11.7.1984 (GVBl. I S. 181; im folgenden: HPVG F. 1984) genügende schriftliche Begründung enthielt und deshalb die Maßnahme entsprechend der Fiktionswirkung dieser Bestimmung personalvertretungsrechtlich als gebilligt gilt. Auch wenn § 60 HPVG F. 1984 ebenso wie der dieser Bestimmung entsprechende § 69 HPVG in der Fassung vom 24.3.1988 (GVBl. I S. 103; im folgenden: HPVG F. 1988) selbst nicht die Anforderungen regelt, die an eine ordnungsgemäße schriftliche Begründung der Zustimmungsverweigerung zu stellen sind, so ergibt sich doch aus dem Sinn und Zweck des Begründungszwangs, daß es nicht ausreicht, wenn die Ablehnung überhaupt eine Begründung enthält. Die Zustimmungsverweigerung muß vielmehr bestimmten inhaltlichen Mindestanforderungen genügen. Das Vorbringen des Personalrats muß jedenfalls als möglich erscheinen lassen, daß ein Mitbestimmungstatbestand gegeben ist. Die Darlegung einer Rechtsauffassung und der Vortrag von Tatsachen, die offensichtlich außerhalb irgendeines Mitbestimmungstatbestandes liegen, sind unbeachtlich und vermögen nicht die Verpflichtung des Dienststellenleiters auszulösen, das Stufenverfahren einzuleiten und durchzuführen. Die Wirksamkeit der Zustimmungsverweigerung setzt jedoch nicht voraus, daß sich der Personalrat auf einen bestimmten Mitbestimmungstatbestand beruft und seine Verweigerungsgründe diesem Tatbestand in rechtlich einwandfreier Weise zuordnet. Sie erfordert weiter nicht, daß die angegebenen Gründe in sich widerspruchsfrei sind. Auch muß die Begründung nicht in dem Sinne "schlüssig" sein, daß beim Vorliegen der vom Personalrat vorgebrachten Umstände ohne weiteres der geltend gemachte Verweigerungstatbestand gegeben ist. Die mangelnde Schlüssigkeit der Begründung kann dem Fehlen jeglicher Begründung nicht gleichgesetzt werden, weil sonst die Gefahr bestünde, daß der Dienststellenleiter abschließend prüft, ob die Weigerung des Personalrats begründet ist und bei Verneinung dieser Frage die beabsichtigte Maßnahme vollzieht (BVerwG, Beschluß vom 20.6.1986 -- 6 P 4.83 --, PersV 1987, 63 = BVerwGE 74, 273; Hess. VGH, Beschluß vom 27.4.1988 -- BPV TK 755/87 -- und Beschluß vom 9.4.1986 -- HPV TL 2596/85 --, ZBR 1987, 344 = HSGZ 1986, 479, jeweils mit weiteren Nachweisen). Die Gründe, die der Antragsteller in seinen Schreiben vom 1. und 8.7.1987 für seine Zustimmungsverweigerung angeführt hat, lagen offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes des § 61 Abs. 1 Nr. 9 HPVG F. 1984. Die Pausenneuregelung wurde von ihm allein deshalb abgelehnt, weil sich der Beteiligte nicht bereit erklärt hatte, auf der Grundlage einer Leistungsquote von 6.500 qm Kehrfläche in der Handreinigung pro Mann und Tag und einer "den Realitäten entsprechenden" Personalausfallquote eine Erhöhung des Personals zuzusagen. Diese Begründung der Zustimmungsverweigerung hat keinen konkreten Bezug zu der von dem Beteiligten beabsichtigten Pausenneuregelung. Hieran ändert auch nichts die Vorstellung des Antragstellers, über eine Erhöhung des Personalbestandes eine Verringerung der dem einzelnen Beschäftigten zufallenden Arbeitsleistung zu erreichen, um so die Nachteile zu kompensieren, die den Beschäftigten dadurch entstanden sind, daß durch die Zusammenlegung der zwei Pausenabschnitte jeweils eine bereits zur Erholung genutzte Fahrt zum und vom Betriebshof des Stadtreinigungsamtes, wo die Pause verbracht wurde, entfallen ist. Die von dem Personalrat geforderte zusätzliche Vereinbarung zielte damit letztlich auf eine Regelung des Umfangs der von dem einzelnen Beschäftigten zu erbringenden Arbeitsleistung ab. Dieser ist aber materieller Inhalt des einzelnen Arbeitsvertrages bzw. des für diesen geltenden Tarifvertrages und der Einflußnahme seitens des Personalrats entzogen. Der Mitbestimmungstatbestand der Pausenregelung betrifft die zeitliche Lage der Arbeitsleistung und nicht ihren Umfang. Überlegungen, die sich auf den Umfang der Arbeitsleistung beziehen, liegen demzufolge außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes des § 61 Abs. 1 Nr. 9 HPVG F. 1984. Die Begründung seiner Ablehnung zu der von dem Beteiligten beabsichtigten Pausenneuregelung ist aber auch deshalb unbeachtlich, weil der Antragsteller mit seiner Zustimmungsverweigerung letztlich auf den Haushaltsgesetzgeber Druck ausüben und ihn veranlassen wollte, weitere Planstellen für den Straßenreinigungsdienst einzurichten. Der Durchsetzung derartiger haushaltsmäßiger Zielvorstellungen dient das Mitbestimmungsrecht des § 61 Abs. 1 Nr. 9 HPVG F. 1984 aber offensichtlich nicht (Hess. VGH, Beschluß vom 9.4.1986, aaO). Die Zustimmungsverweigerung genügt auch nicht deshalb dem schriftlichen Begründungserfordernis des § 60 Abs. 2 Satz 5 HPVG F. 1984, weil -- wie der Antragsteller meint -- die (weiteren) Erwägungen, die ihn veranlaßt haben, sich mit der beabsichtigten Pausenregelung nicht einverstanden zu erklären, dem Beteiligten auf Grund der Erörterungsgespräche vom 4. und 13.5.1987 bekannt waren. § 60 Abs. 2 Satz 5 HPVG F. 1984 verlangt, daß der Personalrat seine Zustimmungsverweigerung schriftlich begründet. Auch wenn an die Formulierung der Begründung im einzelnen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen (BVerwG, Beschluß vom 3.3.1987 -- 6 P 30.84 --, PersV 1987, 375 = ZBR 1987, 250 = Buchholz, 250 § 77 BPersVG Nr. 8), so muß die schriftliche Begründung -- wie oben dargelegt -- bestimmten inhaltlichen Mindestanforderungen genügen. Liegt sie (insgesamt) offensichtlich außerhalb irgendeines Mitbestimmungstatbestandes und ist sie deshalb (insgesamt) unbeachtlich, dann kann nicht auf eine früher im Erörterungsgespräch gegebene mündliche Begründung zurückgegriffen werden. Der Antragsteller beruft sich in diesem Zusammenhang zu Unrecht auf den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 11.11.1982 -- CL 54/81 -- (RiA 1983, 179). Danach kann bei einer "aus sich heraus nur schwer verständlichen" Zustimmungsverweigerung auf die anläßlich des Erörterungsgesprächs vorgetragenen Überlegungen zur Ermittlung des wirklichen Willens des Personalrats zurückgegriffen werden. Der wirkliche Wille des Antragstellers war es aber, einer Pausenneuregelung nur im Zusammenhang mit einer Neufestlegung der Leistungsquoten und der Personalbemessung zuzustimmen. Hiervon wollte er seine Zustimmung abhängig machen. Dies folgt eindeutig aus den in der Niederschrift über die 46. ordentliche Sitzung des Antragstellers vom 4.5.1987 festgehaltenen Erklärungen seiner Mitglieder. Über diese in der Niederschrift vom 4.5.1987 protokollierten Erklärungen hinaus kann zur Auslegung der Schreiben des Antragstellers vom 1. und 8.7.1987 nicht auf die weiteren in den verschiedenen Gesprächen geäußerten Ansichten der Mitglieder des Antragstellers zurückgegriffen werden. Dies bereits deshalb nicht, weil der Antragsteller am 13.5.1987 die Angelegenheit mit Stadtrat M, dem für das Personal- und Organisationsamt zuständigen Dezernenten der Stadt F., besprochen hatte und bei dieser Erörterung abschließend dahingehend Einvernehmen bestand, daß die Angelegenheit nach nochmaliger Prüfung in vier Wochen behandelt werden solle. Dies geschah dann auch auf Grund des Zustimmungsantrags vom 22.6.1987. Aus der Sicht des Beteiligten war dabei nicht eindeutig, zu welchem Ergebnis die "nochmalige Prüfung" führen würde, insbesondere inwieweit der Antragsteller die von ihm bisher vorgebrachten Gründe gegen eine Pausenneuregelung aufrechterhalten würde. Da er in seinen Schreiben vom 1. und 8.7.1987 die Neuregelung ausdrücklich nur von einer zusätzlichen Vereinbarung über die Leistungsziffern und die Personalbemessung abhängig machte, war für den Beteiligten nicht erkennbar, daß auch die weiteren mündlich gegen eine Pausenneuregelung vorgebrachten Gründe aufrechterhalten bleiben sollten. Nach alledem ist die Beschwerde des Antragstellers gegen den angefochtenen Beschluß zurückzuweisen. Eine Kostenentscheidung entfällt im verwaltungsgerichtlichen Beschlußverfahren. Die Rechtsbeschwerde gegen diesen Beschluß wird nicht zugelassen, weil die hierfür erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind (§§ 92, 72 Abs. 2 ArbGG i.V.m. § 111 Abs. 2 HPVG F. 1988). Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob die Zustimmung des Antragstellers zu der Neuregelung der Pausen der Beschäftigten im Straßenreinigungsdienst der Stadt F. gemäß § 60 Abs. 2 Satz 5 HPVG F. 1984 als erteilt gilt, weil die Zustimmungsverweigerung keine ausreichende schriftliche Begründung enthält. Mit Schreiben vom 11.3.1987 teilte Stadtrat D der zuständige Dezernent der Stadt F., dem Antragsteller mit, daß im Rahmen der Neuorganisation der Straßenreinigung (Handreinigung einschließlich Kleinkehrmaschinen) u.a. beabsichtigt sei, die während der täglichen Arbeitszeit (Beginn 5.00 Uhr, Ende 13.30 Uhr) liegende AZO-Pause von 30 Minuten, die bisher in zwei Teilpausen von 20 bzw. 10 Minuten aufgeteilt gewesen sei, künftig zusammenhängend in die Zeit von 8.30 bis 9.00 Uhr zu legen. Am 4.5.1987 erörterte Stadtrat D in Vertretung des Beteiligten die Angelegenheit mit dem Antragsteller. Dieser gab zu erkennen, daß er der Maßnahme nur zustimmen werde, wenn zugleich die Leistungsquoten der Beschäftigten und die Personalbemessung im Straßenreinigungsdienst eindeutig festgelegt würden. Mit Schreiben vom 22.6.1987 (unterzeichnet von Oberbürgermeister B), das dem Antrag steller am 24.6.1987 zuging, beantragte der Beteiligte die Zustimmung des Antragstellers zu der vorgesehenen Regelung der täglichen Arbeitszeit und der AZO-Pause der in der Straßenreinigung (Handreinigung einschließlich Kleinkehrmaschinen) tätigen Beschäftigten. Unter dem 1.7.1987 teilte der Antragsteller Stadtrat D mit, daß er der beabsichtigten Regelung in der vorgesehenen Form nicht zustimmen könne. Er sei jedoch bereit, sein Einverständnis zu erklären, wenn folgende Punkte zusätzlich vereinbart würden: 1. Die Stadt F. ermittle im nächsten halben Jahr die Kehrflächen im Stadtgebiet einschließlich der Sonderleistungen; 2. sollte sich danach herausstellen, daß pro Mann und Tag mehr als 6.500 qm in der Handreinigung gekehrt werden müßten, müsse das Personal entsprechend vermehrt werden; 3. die Personalausfallquote müsse den Realitäten entsprechend durch zusätzliches Personal ausgeglichen werden. Stadtrat D erwiderte daraufhin mit Schreiben vom 3.7.1987, daß der Auftrag zum Aufbau eines Kehrkatasters vergeben und mit den Arbeiten hierfür bereits begonnen worden sei. Die derzeitige Personalbemessung sei ausreichend. Bei künftigen Stellenveränderungen solle der Wert von 6.500 qm Reinigungsfläche pro Mann und Tag zugrunde gelegt werden. Mit Schreiben vom 8.7.1987, das dem Beteiligten am selben Tag zuging, verweigerte der Antragsteller seine Zustimmung zu der beabsichtigten Maßnahme. Er wies darauf hin, daß weder das Antragsschreiben vom 22.6.1987 noch das Antwortschreiben des Stadtrats D vom 3.7.1987 konkrete Aussagen zur Frage der Leistungsziffern in der Straßenreinigung enthielten. Ohne eine Antwort auf die im Schreiben vom 1.7.1987 unter den Ziffern 2) und 3) gestellten Fragen sei er, der Antragsteller, nicht in der Lage, einer Neuregelung der Arbeitsbedingungen in der Straßenreinigung zuzustimmen. An einer einvernehmlichen Regelung sei er interessiert und auch bereit, die Frage der Pausenveränderung anzugehen; jedoch müsse im Gesamtzusammenhang die Frage der Leistungsziffern und damit der Personalbemessung präzise geklärt werden. Ohne das Mitbestimmungsverfahren fortzuführen, setzte der Beteiligte die Pausenneuregelung für die Bediensteten der Straßenreinigung der Stadt F. mit Wirkung vom 1.9.1987 in Kraft. Er vertrat die Ansicht, daß die Zustimmung des Antragstellers zu dieser Maßnahme gemäß § 60 Abs. 2 Satz 5 HPVG F. 1984 als erteilt gelte, weil die Zustimmungsverweigerung keine Begründung enthalte. Mit Schriftsatz vom 4.9.1987 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. das vorliegende Beschlußverfahren eingeleitet. Er hat vorgetragen, wegen der Begründung der Zustimmungsverweigerung dürfe der Beteiligte nicht allein auf den Inhalt des Schreibens vom 8.7.1987 abstellen; er müsse vielmehr auch die Niederschrift über das Erörterungsgespräch vom 4.5.1987 und die Ergänzung dieser Niederschrift durch den Protokollführer vom 26.8. 1987 berücksichtigen. Danach sei klar, daß er die beantragte Zustimmung zu der Pausenneuregelung u.a. deshalb abgelehnt habe, weil die Zusammenlegung der zwei Teilpausen zu einer einheitlichen Pause zu einer stärkeren arbeitsmäßigen Belastung der Beschäftigten führe. Dies auch deshalb, weil nunmehr für eine Pause die zusätzliche Fahrt zu den Betriebshöfen des Stadtreinigungsamtes, wo die Pausen verbracht würden, wegfalle. Diese Fahrten würden aber bereits als Vorstufe zu der angestrebten Pausenentspannung genutzt. Der Antragsteller hat beantragt, das Hauptsacheverfahren einzuleiten und festzustellen, daß bei dem Mitbestimmungsverfahren über die Neuregelung der Pausenzeiten für das Personal der städtischen Straßenreinigung nicht die Fiktionswirkung des § 60 Abs. 2 Satz 5 HPVG F. 1984 eingetreten ist, sondern der Personalrat beim Stadtreinigungsamt -- Städtischer Fuhrpark -- seine Zustimmung begründet verweigert hat, und daß die Frage der Pausenneuregelung der obersten Dienstbehörde zur Einigung vorzulegen ist. Der Beteiligte hat beantragt, den Antrag abzulehnen. Er hat die Ansicht vertreten, die Begründung der Zustimmungsverweigerung müsse aus sich heraus verständlich sein. Auf Unterlagen, die nicht unmittelbar als Anlage der Verweigerung beigefügt seien, könne zur Auslegung des Schreibens nicht zurückgegriffen werden. Das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. -- Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) -- hat mit Beschluß vom 15.10.1987 -- I/V L 2529/87 -- den Antrag abgelehnt. Es ist davon ausgegangen, daß kraft der Fiktionswirkung des § 60 Abs. 2 Satz 5 HPVG F. 1984 die Zustimmung des Antragstellers zu der beabsichtigten Neuregelung der Pausen für die Beschäftigten in der Straßenreinigung als erteilt gelte, weil die Zustimmungsverweigerung im Schreiben vom 8.7.1987 keine ausreichende Begründung enthalte. Der Antragsteller hat gegen den ihm am 27.10.1987 zugestellten Beschluß mit Schriftsatz seines bevollmächtigten Rechtsanwalts vom 23.11.1987 am 26.11.1987 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof Beschwerde eingelegt und diese mit Schriftsatz vom 16.12.1987, der am 21.12.1987 beim Beschwerdegericht einging, begründet. Er trägt vor, in seinem Schreiben vom 1.7.1987 habe er seine Zustimmungsverweigerung auf drei Argumente gestützt. Eine Abänderung der Lage der Pausenzeiten stelle zunächst eine qualitative Arbeitsmehrbelastung der Beschäftigten dar, weil damit die Entspannungswirkung von zwei geteilten Pausen bei der gegebenen hohen Arbeitsbelastung entfalle. Einer solchen qualitativen Arbeitsmehrbelastung könne er nur dann zustimmen, wenn zunächst die gesamte Kehrfläche einschließlich der Sonderleistungen bei Messen und Ausstellungen und Großveranstaltungen ermittelt und damit ein Maßstab für die Belastung gegeben werde. Weiterhin lehne er die Zusammenlegung der Pausen ab, weil die damit verknüpfte erhöhte Arbeitsanstrengung den einzelnen Beschäftigten mit einer Kehrfläche oberhalb der als zumutbar angesehenen Grenze von 6.500 qm pro Mann und Tag belasten werde. Deshalb fordere er für die oberhalb dieser Grenzbelastung zu ermittelnde Kehrfläche die Einstellung zusätzlichen Personals, bevor er der Pausenzusammenlegung zustimme. Letztlich könne die qualitative Arbeitsmehrbelastung und der Wegfall der Erholungswirkung einer zusätzlichen Pause angesichts der hohen Personalausfallquote im Stadtreinigungsamt nur verantwortet werden, wenn zuvor oder parallel mit der Einführung dieser Maßnahme zusätzliches Personal eingestellt werde. Diese drei Argumente fänden sich in verkürzter Form im Schreiben vom 1.7.1987. Die dort gewählten schlagwortartigen Formulierungen seien deshalb erläuterungs- und auslegungsbedürftig, weil sie lediglich das Ergebnis einer längeren und intensiv geführten Diskussion zwischen ihm, dem Antragsteller, und dem Dienststellenleiter knapp zusammengefaßt hätten. Zur Erläuterung könne auf die Niederschrift über das Erörterungsgespräch vom 4.5.1987 und die Ergänzungen dieser Niederschrift in der eidesstattlichen Versicherung des Protokollführers vom 26.8.1987 zurückgegriffen werden. Dem Erfordernis einer schriftlichen Begründung der Zustimmungsverweigerung genüge es, wenn in dem Ablehnungsschreiben die Argumente lediglich angedeutet würden, nachdem mit dem Dienststellenleiter in zahlreichen Gesprächen und einer längeren Vorkorrespondenz über die inhaltlichen Fragen eingehend gestritten worden sei. Für den Dienststellenleiter jedenfalls sei unter diesen Umständen die Erklärung des Personalrats verständlich. Der Antragsteller beantragt, den Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt a.M. -- Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) -- vom 15.10.1987 -- I/V L 2529/87 -- aufzuheben und festzustellen, daß die mit Wirkung vom 1.9.1987 in Kraft gesetzte Neuregelung der AZO-Pause für die Beschäftigten der Straßenreinigung (Handreinigung einschließlich Kleinkehrmaschinen) der Stadt F. das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 61 Abs. 1 Nr. 9 HPVG F. 1984 verletzt hat. Der Beteiligte beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Er tritt dem Vorbringen des Antragstellers entgegen und ist weiterhin der Ansicht, daß die Zustimmung zu der getroffenen Pausenneuregelung als erteilt gelte, weil das Ablehnungsschreiben vom 8.7.1987 keine ausreichende schriftliche Begründung im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 4 HPVG F. 1984 enthalte. Zur Ergänzung des Sachverhalts wird auf den angefochtenen Beschluß und das weitere schriftsätzliche Vorbringen der Verfahrensbeteiligten einschließlich der von ihnen vorgelegten Unterlagen sowie die das Verfahren betreffenden Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (ein Heftstreifen), die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.