9 A 419/14.Z

Leitsatz: "Bei der Entscheidung über die Rücknahme eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheids ist ebenso wie bei der Bewilligung einer Subvention der Gleichbehandlungsgrundsatz zu beachten. Schwerwiegende Fehler der hoheitlich handelnden Mitarbeiter der Bewilligungsstelle im Bewilligungsverfahren sind der Behörde zurechenbar. Bei der Entscheidung darüber, ob trotz infolge dessen rechtswidrig erteilter Fördermittel auf die Rücknahme rechtswidriger Zuwendungsbescheide zu verzichten ist, stellt der Umstand, dass schon eine fehlerhafte Antragstellung aufgrund der fehlerhaften Beratung durch Bedienstete der Behörde im Rahmen eines privatrechtlichen Beförsterungsvertrages erfolgt ist, keinen sachlich zulässigen Differenzierungsgrund dar." Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 27. Januar 2014 - 4 K 2404/13.GI D wird abgelehnt. Der Beklagte hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.170 € festgesetzt. I. Die Klägerin beantragte unter Mitwirkung eines im Rahmen eines Beförsterungsvertrags mit Hessen-Forst tätig gewordenen Mitarbeiters des zugleich als untere Forstbehörde zuständigen Forstamts Wetzlar am 18. Februar 2011 beim Regierungspräsidium Darmstadt als oberer Forstbehörde eine Zuwendung für Wiederaufforstungsmaßnahmen nach Schäden durch Windwurf und Käferbefall auf der Grundlage der Richtlinien für die forstliche Förderung nach dem Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" und der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 vom 28. Januar 2010 (VI 1A - 88f 08.09-2/2010/5). Gegenstand des Antrags waren insgesamt fünfzehn im Eigentum der Klägerin stehende einzelne Waldflächen, von denen acht eine Fläche von unter 0,3 ha aufwiesen, was aus dem Antrag ebenso unmissverständlich hervorging wie der Umstand, dass es sich dabei ausnahmslos um Grundstücks- oder Abteilungsteilflächen handelte, die nach Ziffer 8.5 der Förderrichtlinien bei Maßnahmen der Wiederaufforstung grundsätzlich nicht förderfähig sind. Der für die Bewilligungsstelle tätige Hoheitsbeamte beim Forstamt Wetzlar befürwortete nach einer örtlichen Inaugenscheinnahme die Förderung uneingeschränkt als richtlinienkonform, und nach Überprüfung des Antrags durch mehrere Mitarbeiter der Bewilligungsstelle mit dem Ergebnis, dass die Förderfähigkeit gegeben sei, erging zunächst am 4. März 2011 eine vorläufige Bewilligung unter Vorbehalt. Am 3. August 2011 wurde ein Bewilligungsbescheid über einen Zuschuss in Höhe von bis zu 25.850 € für das Haushaltsjahr 2011 erlassen, der wegen Erschöpfung der für die Maßnahmen zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel am 31. Oktober 2011 durch eine Änderungsbewilligung in derselben Höhe für das Jahr 2012 ersetzt wurde. Dabei wurden die korrekten Flächenangaben der Klägerin den Bewilligungsbescheiden als Berechnungsgrundlage beigefügt. Nach Durchführung der Wiederaufforstungsarbeiten auf den im Förderantrag aufgeführten Flächen erfolgte eine örtliche Prüfung durch den Hoheitsbeamten beim Forstamt Wetzlar, bei der er - wie zuvor - keinen Grund zu Beanstandungen sah. Sodann überprüften Mitarbeiter der Bewilligungsstelle den vom Dienstleister des Forstamts erstellten und vom Hoheitsbeamten des Forstamts eingereichten Auszahlungsantrag, in dem wiederum die - teils nicht förderfähigen - Teilflächen aufgeführt waren. Mit Bescheid vom 15. August 2012 zog die Bewilligungsstelle zur Berechnung der Zuwendung erneut die seitherige Flächenaufstellung heran und ordnete die Auszahlung des in Aussicht gestellten Gesamtförderbetrags an. Erst 2013 stellte die Bewilligungsstelle fest, dass der Klägerin in Höhe von 5.170 € eine Zuwendung für sieben nicht förderfähige Teilflächen gewährt worden war; eine weitere an sich zu kleine Fläche erwies sich wegen einer anderen geförderten Teilfläche in derselben Abteilung als förderfähig. Nachdem die Klägerin auf ein Anhörungsschreiben nicht reagiert hatte, nahm das Regierungspräsidium mit Bescheid vom 9. September 2013, zugestellt am 13. September 2013, den Änderungsbewilligungsbescheid und den Auszahlungsbescheid insoweit zurück, als in diesen Bescheiden eine Zuwendung von mehr als 20.680 € gewährt worden war, und setzte die von der Klägerin zu erstattende Leistung auf 5.170 € nebst Zinsen fest. Am 10. Oktober 2013 hat die Klägerin gegen den Teil-Rücknahme- und Rückforderungsbescheid Klage erhoben, der mit dem angefochtenen erstinstanzlichen Urteil stattgeben worden ist. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Rechtswidrigkeit des Bescheids folge bereits daraus, dass die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 HVwVfG nicht gewahrt sei. Außerdem sei das Vertrauen der Klägerin in den Bestand des Zuwendungsbescheids schutzwürdig im Sinne des § 48 Abs. 2 HVwVfG und darüber hinaus seien dem Beklagten Ermessensfehler vorzuwerfen. Dagegen richtet sich der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung, mit dem er die Divergenz der Rechtsauffassung der Vorinstanz gegenüber der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Fristberechnung bei § 48 Abs. 4 (H)VwVfG und hinsichtlich der Zubilligung von Vertrauensschutz für Träger öffentlicher Verwaltung rügt (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) und im Übrigen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils geltend macht (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). II. Der Antrag ist zulässig (§ 124a Abs. 4 VwGO), aber nicht begründet. Das Vorbringen des Beklagten, das den Prüfungsumfang des Gerichts bestimmt und begrenzt (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO), rechtfertigt die Zulassung des begehrten Rechtsmittels nicht. Denn das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung auf drei jeweils selbständig tragende Begründungen gestützt, so dass dem Zulassungsantrag gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur Erfolg beschieden sein kann, wenn für jeden dieser Gründe ein Berufungszulassungsgrund dargelegt wurde und vorliegt. Hinsichtlich der Argumentation des Verwaltungsgerichts, dass die Rücknahmefrist bei Erlass des angefochtenen Bescheids bereits verstrichen gewesen sei und sich die Klägerin überdies zu Recht auf Vertrauensschutz berufe, divergiert zwar in der Tat die erstinstanzliche Rechtsauffassung von der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. August 2014 - 4 B 1/14 -, Rn. 4, 11; BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2012 - 2 C 13/11 -, Rn. 33; BVerwG, Urteil vom 27. April 2006 - 3 C 23/05 -, ; BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1980 - 5 C 11/78 -, Rn. 24). Doch beruht die Entscheidung letztlich nicht auf diesen Abweichungen, da das Verwaltungsgericht unabhängig davon darlegt, dass der angegriffene Bescheid auch mit Ermessensfehlern behaftet und schon deshalb rechtswidrig sei. In Bezug auf diese letztgenannte Begründung macht der Beklagte ausschließlich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit dieser Erwägungen und damit an der angefochtenen Entscheidung als Zulassungsgrund geltend, die jedoch nach Auffassung des Berufungsgerichts in der dargelegten Form nicht bestehen. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer Gerichtsentscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind dann anzunehmen, wenn gegen ihre Richtigkeit gewichtige Gesichtspunkte sprechen, weil ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine insoweit erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10 -, , Rn. 20), wobei die Ergebnisrichtigkeit des Urteils zweifelhaft sein muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4/03 -, ). Ausgehend von diesem Maßstab begegnet die erstinstanzliche Bewertung, die Ausübung des Rücknahmeermessens durch die Bewilligungsstelle sei rechtlich zu beanstanden, keinen ernstlichen Zweifeln. Das Vorbringen des Beklagten, das Verwaltungsgericht verkenne, dass hier bei der Entscheidung für die Rücknahme des Zuwendungsbescheids die Grundsätze des intendierten Ermessens hätten zum Tragen kommen müssen, weshalb weitergehende Ermessenserwägungen entbehrlich gewesen seien, vermag die Richtigkeit des Ergebnisses des erstinstanzlichen Verfahrens nicht erfolgreich in Zweifel zu ziehen. Die Vorinstanz begründet die Notwendigkeit einer umfassenden Ermessensentscheidung nämlich damit, dass ein atypischer Fall vorliege, der anders als der Regelfall nicht zwangsläufig die Rückforderung der rechtswidrig gewährten Förderung aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Umgang mit öffentlichen Mitteln gebiete. Dem ist der Beklagte nicht erfolgreich entgegengetreten. Vielmehr hat er selbst in Fällen, in denen Kommunen vom Hoheitsbeamten des Forstamts oder Bediensteten der Bewilligungsstelle falsch beraten worden waren, festgestellt, dass eine seine Ermessensausübung zugunsten eines Zuwendungsempfängers ermöglichende Atypik in gravierenden Fehlern seiner eigenen Verwaltung im Subventionsverfahren liegen kann. Er hat daraus in einer Mehrzahl von Fällen die Konsequenz gezogen, auf Rücknahme des Zuwendungsbescheids und Erstattung der Fördergelder zu verzichten. Entgegen der Ansicht des Beklagten sieht das Verwaltungsgericht zu Recht die Verantwortung für den Fehler auch im Fall der Klägerin im Wesentlichen in der Sphäre des Beklagten, und zwar als Folge einer Verkettung von Fehlleistungen einer ganzen Reihe von Mitarbeitern der hessischen Forstverwaltung. Die Klägerin erklärte in ihrem - nicht statthaften - Widerspruch vom 23. September 2013, sie sei bei der Vermessung der zu kultivierenden Flächen durch die zuständige Forstdienststelle dahingehend beraten worden, dass eine Förderung der Flächen möglich und in gleich gelagerten Fällen die Wiederaufforstung durch das Regierungspräsidium Darmstadt gefördert worden sei (Bl. 107 der Behördenakte - BA). In der Tat waren sämtliche Antragsflächen von einem Mitarbeiter des Forstamts Darmstadt für das Förderverfahren vermessen (Bl. 8 BA) und der Förderantrag von einem als Dienstleister für die Klägerin tätigen Mitarbeiter des Forstamts Wetzlar ausgearbeitet worden (Bl. 6 BA). Zwar teilt der Senat die Auffassung, dass die fehlerhafte Beratung im Rahmen des Beförsterungsvertrags der Klägerin zurechenbar ist. Doch äußerte auch der für die Einreichungsstelle der Bewilligungsbehörde beim Forstamt Wetzlar und damit hoheitlich tätige Mitarbeiter, der bei einem Ortstermin die Richtigkeit der angegebenen Flächengrößen zu überprüfen und festzustellen hatte (Bl. 7 BA), keine Bedenken hinsichtlich der unverkennbar zu kleinen Teilflächen. Zudem ging die Bewilligungsbehörde selbst trotz des entgegenstehenden Wortlauts der Richtlinie von der Förderfähigkeit der Teilflächen unter 0,3 ha aus und stellte - wie bei der Auswahl und Vermessung der in den Förderantrag einzubeziehenden Flächen von den Forstamtsbediensteten prognostiziert - auch insoweit eine Zuwendung in Aussicht. Dass der Beklagte das Ausmaß der offenbar nicht nur vereinzelten Falschberatungen und Fehlentscheidungen in seinem Zuständigkeitsbereich nicht offen legt (vgl. die von ihm zu den Gerichtsakten gereichten Bescheide, in denen neben den betroffenen Waldbesitzern auch die Forstämter unkenntlich gemacht wurden, die an fehlerhaften Anträgen mitgewirkt hatten, Bl. 122 ff.), geht zu seinen Lasten. Aus der Behördenakte ergibt sich jedenfalls, dass u. a. auch die Stadt Rabenau in gleicher Weise von einer Zuwendungsrückforderung betroffen war, deren Wälder im Bezirk des Forstamts Wettenberg liegen. Dass Mitarbeiter mindestens drei verschiedener Forstämter ebenso wie Bedienstete der Bewilligungsstelle die Ausschlussregelung ignorierten, deutet auf einen vom Beklagten zu verantwortenden systematischen Fehler hin, der ihm als Organisationsverschulden zurechenbar ist. Anders als der Beklagte meint, ist ein atypischer Sachverhalt daher nicht allein deshalb auszuschließen, weil einer von mehreren richtlinienwidrig agierenden Mitarbeiter seiner Forstverwaltung dies nicht in hoheitlicher Funktion, sondern in Verrichtung einer vom Beklagten der Klägerin angebotenen Dienstleistung (vgl. § 4 Abs. 2 Nr. 2 ForstG) tat. Vielmehr sind die von ihm selbst als atypisch bewerteten Fälle ohne weiteres mit der vorliegenden Konstellation vergleichbar. Denn in allen Fällen rechtswidriger Zuwendungen erfolgte auch eine Vorprüfung und Befürwortung der Förderanträge vor Ort durch die Hoheitsbeamten der jeweils zuständigen Forstämter, deren eklatante Fehlentscheidungen - die fehlende Förderfähigkeit drängte sich aufgrund der im Antrag aufgelisteten Flächenangaben, der beigefügten Skizzen und der Inaugenscheinnahme auf - unstreitig der Bewilligungsstelle zuzurechnen sind. Der Klägerin kann folglich nicht zum Nachteil gereichen, dass sie nicht wie die auf die - zusätzlichen vertraglichen - Dienste von Hessen-Forst verzichtenden Kommunen vor der Einreichung ihres Förderantrags beim Hoheitsbeamten des Forstamts noch eine Auskunft von diesem eingeholt hatte, deren sie nicht bedurfte, weil sie bei ihrem Förderantrag von einem anderen Mitarbeiter desselben Forstamts - wenn auch im privatrechtlichen Wirkungskreis - unterstützt worden war. An der Vergleichbarkeit der Sachverhalte ändert auch der Umstand nichts, dass es die Klägerin im Gegensatz zu anderen betroffenen Kommunen versäumt hat, sich im Anhörungsverfahren auf eine Falschberatung bzw. Falschbehandlung ihres Antrags durch Forstamtsbedienstete zu berufen. Denn die ausschlaggebenden Fehler der Behördenmitarbeiter, insbesondere des Hoheitsbeamten beim Forstamt Wetzlar, gingen bereits aus der Behördenakte hervor und waren für die Bewilligungsstelle ohne weiteres erkennbar, wenn nicht aufgrund der Parallelfälle sogar offensichtlich. Ist jedoch das Ermessen des Beklagten bei der Entscheidung über die Rückforderung einer richtlinienwidrig gewährten Förderung durch eine atypische Fallgestaltung uneingeschränkt eröffnet, so hat er dieses gleichmäßig auszuüben. Bei Subventionsrichtlinien handelt es sich um ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, die über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus mittels sowohl des Gleichheitssatzes als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20, 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zu Subventionsbewerbern entfalten. Sie begründen durch ständige Anwendung eine gleichmäßige Verwaltungspraxis, durch die sich die Verwaltung selbst bindet. Subventionsbewerber können deshalb aus Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit gleichgelagerten Fällen im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel herleiten (Hess. VGH, Urteil vom 26. Februar 2014 - 9 A 1373/12 - m. w. N., ). Diese Ermessensbindung gilt auch bei der Rückabwicklung einer richtlinienwidrigen Subventionierung, also dann, wenn eine Zuwendung letztlich darin besteht, dass die Bewilligungsstelle auf die Rücknahme eines rechtswidrigen Bewilligungsbescheids verzichtet. Tut sie dies - wie hier - in vergleichbaren Fällen, so hat sie später diese Handhabung bei ihrer Ermessensausübung zu berücksichtigen und sich davon leiten zu lassen, was hier nicht geschehen ist und zu einer sachlich nicht begründeten Differenzierung geführt hat. Die Bewilligungsstelle hat verkannt, dass sie über vergleichbare Sachverhalte zu entscheiden hatte, und deswegen auch der Klägerin unter dem Aspekt der Gleichbehandlung ein Anspruch darauf erwachsen ist, die Zuwendung behalten zu dürfen. Die demnach gebotene Aufhebung des angefochtenen Bescheids verletzt entgegen der Ansicht des Beklagten nicht deshalb den Gleichheitssatz, weil er auch anderen Waldbesitzern, die von Mitarbeitern seiner Forstverwaltung im Rahmen eines Beförsterungsvertrags hinsichtlich der Förderfähigkeit von Flächen unter 0,3 ha falsch beraten worden waren, die Förderung wieder entzogen hat, und diese Betroffenen offenbar die an sie adressierten - wegen derselben Ermessensfehler wie vorliegend rechtswidrigen - Rücknahme- und Rückforderungsbescheide hingenommen haben. Denn ein sachlicher Grund zur Ungleichbehandlung gleicher Ausgangssachverhalte besteht darin, dass Betroffene einen anfechtbaren Bescheid bestandskräftig werden lassen, während andere von ihren Rechtsschutzmöglichkeiten Gebrauch machen. Dahinstehen kann daher, ob bei der Ermessensausübung auch hätte berücksichtigt werden müssen, inwieweit es sich hier überhaupt um einen Fall der Zweckverfehlung handelte. Die mit der Förderung angestrebte naturnahe Waldbewirtschaftung war tatsächlich durch entsprechende Bepflanzung auch auf den zu kleinen Flächen gefördert worden, auf denen ebenfalls eine gesetzliche Pflicht zur Wiederaufforstung bestand (vgl. § 10 Abs. 1 ForstG). Grund für den Ausschluss kleiner Flächen von der Förderung war allein die Frage der Effizienz des Mitteleinsatzes. Aber diesbezüglich machen schon die Förderrichtlinien und die Regelungen zur Qualitätssicherung der forstlichen Förderung in Hessen insoweit Abstriche, als eine Antragsfläche, die mit der Gesamtfläche eines Grundstücks identisch ist, auch dann förderfähig ist, wenn sie kleiner als 0,3 ha ist (Bl. 68 BA). Da der Antrag auf Zulassung der Berufung erfolglos bleibt, hat der Beklagte gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 52 Abs. 3 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).