9 UE 2622/94

Die zulässige Berufung des Beklagten ist nicht begründet; denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig und begründet angesehen und ihr stattgegeben. Der Bescheid des Beklagten vom 16. Oktober 1991 und der Widerspruchsbescheid vom 19. Februar 1993 sind in dem Teil, in dem sie mit der Klage angefochten sind, rechtswidrig. Der Beklagte war nicht berechtigt, von dem Kläger mit einem (Leistungs-) Bescheid ein "Entgelt" für die Nutzung der Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber zu verlangen. Für diesen Teil des Bescheids fehlt es an einer Rechtsgrundlage. In dem angefochtenen Bescheid ist eine Rechtsgrundlage für die Forderung des Entgelts nicht genannt. In dem Widerspruchsbescheid heißt es zwar, die Festlegung des Nutzungsentgelts beruhe auf einheitlicher landesrechtlicher Bestimmung; doch ist diese nicht näher bezeichnet. Gemeint waren offenbar die Erlasse des Hessischen Sozialministeriums vom 11. Mai 1990 (Staatsanzeiger 1990 S. 1044) und vom 25. September 1990 - IV A 4a - 58a 06/90 - (soweit ersichtlich nicht veröffentlicht). Ministerielle Erlasse stellen jedoch allein noch keine ausreichende Rechtsgrundlage für einen Leistungsbescheid dar; vielmehr bedarf der Bescheid der Grundlage in einem Gesetz. Dies folgt aus Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes. Eine solche gesetzliche Grundlage bestand für die Forderung des Entgelts in dem angefochtenen Bescheid nicht. Die Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) scheiden hier als Grundlage für die Forderung des Entgelts aus, obwohl der Hessische Verwaltungsgerichtshof in einem Beschluß vom 4. November 1993 - IX TG 145/82 - (ESVGH 33, 108) ausgeführt hat, daß die Leistungen, die im Vollzug des Hessischen Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 15. Oktober 1980 (GVBl. I S. 384) gewährt werden, keine anderweitigen Hilfen im Sinne von § 2 Abs. 1 BSHG, sondern Leistungen der Sozialhilfe seien. Im vorliegenden Verfahren kann dahinstehen, ob diese Ansicht, die in der Literatur teilweise abgelehnt worden ist (so Hofmann, Unterbringung und Versorgung von Asylbewerbern als staatliche Aufgaben, ZAR 1990, 120, 122), aufrechtzuerhalten ist. Denn der Beklagte hat mit der Unterbringung des Klägers in der Gemeinschaftsunterkunft gerade keine (Sach-) Leistung der Sozialhilfe erbringen wollen, sondern eine Leistung eigener Art. Dies hat er in dem Bescheid vom 16. Oktober 1991 eindeutig zum Ausdruck gebracht, indem er dort im letzten Absatz auf Seite 1 von "Sozialhilfe und Entgelt" spricht, also beides unterscheidet. Auch in den vorangegangenen Bescheiden über die Bewilligung von Sozialhilfe ist die Unterkunft nicht als (Sach-) Leistung erwähnt. Da der Beklagte mit der Unterbringung des Klägers in der Gemeinschaftsunterkunft keine Leistung der Sozialhilfe erbringen wollte und infolgedessen auch nicht erbracht hat, kann die Forderung des Entgelts für die Zeit vor dem Bescheid vom 16. Oktober 1991 auch nicht auf die Vorschrift des § 50 SGB X gestützt werden. Denn diese Vorschrift würde nur dann eingreifen, wenn der Beklagte insoweit Leistungen der Sozialhilfe erbracht hätte. Dementsprechend ist aus dem Wortlaut des Bescheids vom 16. Oktober 1991 zu schließen, daß der Beklagte lediglich die Rückforderung der Geldleistungen der Sozialhilfe und nicht die Forderung des Entgelts (für den zurückliegenden Zeitraum) auf § 50 SGB X stützen wollte. Für die Zeit ab 1. Oktober 1991 ist die Bereitstellung der Unterkunft auch deshalb nicht als Leistung der Sozialhilfe anzusehen, weil der Beklagte wegen des Einkommens des Klägers einen sozialhilferechtlichen Bedarf verneint hat. Zwar sind in begründeten Einzelfällen nach § 11 Abs. 2 BSHG auch trotz vorhandenen Einkommens Leistungen der Sozialhilfe für den Lebensunterhalt möglich. Da diese Leistungen aber in das Ermessen des Trägers der Sozialhilfe gestellt sind, sind in diesem Fall Leistungen nur dann als solche der Sozialhilfe anzusehen, wenn sie von der Behörde ausdrücklich als solche bezeichnet werden. Dies ist hier aber nicht geschehen. Daß der Beklagte nicht auf der Grundlage des § 11 Abs. 2 BSHG Leistungen der Sozialhilfe erbringen wollte, ist auch daraus zu schließen, daß er das Entgelt für die Nutzung der Unterkunft monatlich im Voraus gefordert hat, während der Anspruch auf Ersatz nach § 11 Abs. 2 Satz 2 BSHG erst mit dem Ablauf des jeweiligen Bewilligungszeitraums, also in der Regel frühestens zum Ende des Monats entsteht. Der Beklagte war in dem hier streitigen Zeitraum, der vor dem Inkrafttreten des Asylbewerberleistungsgesetzes am 1. November 1993 liegt, auch nicht aufgrund anderer Vorschriften berechtigt, mit einem Leistungsbescheid ein Entgelt für die Nutzung der Gemeinschaftsunterkunft zu verlangen. Zu der von dem Beklagten im gerichtlichen Verfahren genannten Anspruchsgrundlage der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag gilt folgendes: Das Gericht folgt der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, daß die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über eine Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677 ff. BGB) im öffentlichen Recht entsprechend anzuwenden sind (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. September 1988 - 4 C 5.86 -, BVerwGE 80, 170). Der Annahme einer Geschäftsführung für den Kläger steht auch nicht entgegen, daß der Beklagte nach § 1 des Hessischen Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge verpflichtet war, den Kläger aufzunehmen und unterzubringen. Auch dann, wenn die juristische Person des öffentlichen Rechts eine eigene öffentlich-rechtliche Verpflichtung erfüllt, kann sie zugleich das Geschäft eines Bürgers erfüllen, wenn dieser ebenfalls zu einem entsprechenden Handeln verpflichtet ist (vgl. Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, Kommentar, 55. Auflage 1996, Einführung vor § 677 Rdnr. 16 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs). Es kommt deshalb darauf an, in welchem Umfang der Kläger verpflichtet war, selbst für die Finanzierung seiner Unterkunft aufzukommen. Dabei ist davon auszugehen, daß die Gemeinschaftsunterkünfte, in denen der Kläger in dem hier maßgebenden Zeitraum gelebt hat, nicht im Eigentum des Beklagten standen, sondern von diesem insgesamt angemietet waren. Wenn aber der Beklagte die Unterkunft einschließlich des Zimmers des Klägers angemietet hatte, so hatte der Kläger gegenüber dem Vermieter keine schuldrechtliche Verpflichtung zu erfüllen. Insoweit erscheint es zweifelhaft, daß der Beklagte ein "Geschäft" des Klägers besorgt hat. Dies kann aber letztlich dahinstehen; denn auch dann, wenn man einen Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag bejaht, führte dies nicht zur Rechtmäßigkeit des angefochtenen Teils des Bescheids vom 16.10.1991, da der Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag nicht zugleich dazu berechtigt, den Anspruch mit einem Leistungsbescheid durchzusetzen. Vielmehr ist ein solcher Anspruch durch Leistungsklage geltend zu machen. Verneint man einen Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag, so bleibt als letzte denkbare Anspruchsgrundlage der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. September 1988, BVerwGE 80, 170, 177). Die erste Voraussetzung für einen solchen Anspruch ist, daß der Schuldner des Anspruchs infolge von Aufwendungen des Gläubigers des Anspruchs eigene Aufwendungen erspart hat. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Der Kläger hat dadurch, daß der Beklagte ihm den Platz in der Gemeinschaftsunterkunft zur Verfügung gestellt hat, eigene Aufwendungen für eine von ihm selbst angemietete Wohnung erspart. Dem ist - jedenfalls für die Zeit ab 16. Oktober 1991 - nicht entgegenzuhalten, daß der Kläger zunächst verpflichtet war, in der Gemeinschaftsunterkunft zu wohnen. Denn mit dem Bescheid vom 16. Oktober 1991 hat der Beklagte den Kläger zugleich aufgefordert, sich um eine eigene Wohnung zu bemühen. Infolge dieses (nicht angefochtenen) Teils des Bescheids war der Kläger berechtigt, eine eigene Wohnung anzumieten. Die damit verbundenen Aufwendungen hat er erspart, weil er trotz der Aufforderung weiter in der Gemeinschaftsunterkunft wohnen blieb. Das Gericht geht davon aus, daß diese Aufwendungen höher gewesen wären als das hier streitige, von dem Beklagten geforderte "Entgelt". Die Zweite Voraussetzung für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ist, daß eine ungerechtfertigte Vermögensverschiebung stattgefunden hat, die aus Gründen der Billigkeit auszugleichen ist (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. September 1988, a. a. O.). Diese zweite Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Da der Beklagte den Kläger weiterhin aufgrund seiner, des Beklagten, Verpflichtung aus § 1 des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge in der Gemeinschaftsunterkunft wohnen ließ und da in dem hier maßgebenden Zeitraum keine gesetzliche Grundlage dafür bestand, Asylbewerber an den Kosten ihrer Unterbringung zu beteiligen, kann nicht gesagt werden, daß die Vermögensverschiebung zugunsten des Klägers ungerechtfertigt war und aus Gründen der Billigkeit auszugleichen ist. Dagegen, daß hier von vornherein ein Ausgleich aus Gründen der Billigkeit geboten war, spricht auch, daß das Land Hessen erst mehr als neun Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge Anlaß gesehen hat, in dem ministeriellen Erlaß vom 20. September 1990 eine Kostenbeteiligung der Asylbewerber vorzusehen, und daß eine gesetzliche Grundlage für eine Kostenbeteiligung der Asylbewerber erst in dem Asylbewerberleistungsgesetz vom 30. Juni 1993 geschaffen wurde. Da die zweite Voraussetzung für einen Erstattungsanspruch der Beklagten nicht erfüllt ist und der Anspruch damit insgesamt ausscheidet, braucht nicht mehr darauf eingegangen zu werden, ob der Erstattungsanspruch mit einem Leistungsbescheid durchgesetzt werden kann (vgl. dazu Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, S. 356 oben). Der Kläger wendet sich dagegen, daß der Beklagte von ihm mit Bescheid vom 16. Oktober 1991 ein Entgelt für die Benutzung der Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber verlangt hat. Er ist als türkischer Staatsangehöriger im August 1990 in das Bundesgebiet eingereist und hat hier Asyl beantragt. Mit Bescheid vom 20. September 1990 wurde er dem beklagten Landkreis zugewiesen. Hier beantragte er noch am selben Tag Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Der Beklagte brachte den Kläger in einer Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber unter und gewährte ihm nach dem Bundessozialhilfegesetz laufende Geldleistungen für den Lebensunterhalt. In den Bewilligungsbescheiden nach dem Bundessozialhilfegesetz für die Folgezeit sind lediglich diese Geldleistungen aufgeführt. Nachdem der Beklagte Ende August 1991 erfahren hatte, daß der Kläger eine Erwerbstätigkeit aufgenommen hatte, stellte er mit Bescheid vom 4. September 1991 "die bisher gewährten Leistungen" mit Ablauf des Monats September 1991 ein. Gemeint waren damit die laufenden Geldleistungen. In einem weiteren Bescheid vom 16. Oktober 1991 führte der Beklagte aus, dem Kläger stehe seit dem 13. August 1991 keine Sozialhilfe mehr zu, da er seit dieser Zeit arbeite. Zugleich hob der Beklagte unter Hinweis auf § 45 des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch (SGB X) die Bewilligungsbescheide für den Zeitraum ab 13. August 1991 auf und forderte unter Hinweis auf § 50 SGB X die "zu Unrecht erhaltene Hilfe zum Lebensunterhalt" für die Zeit vom 13. August bis 30. September 1991 in Höhe von insgesamt 697,60 DM zurück. In weiteren Abschnitten des Bescheids hieß es: Desweiteren ist von Ihnen aufgrund Ihres Einkommens ab dem 13.08.91 ein monatliches Entgelt für die Benutzung der Gemeinschaftsunterkunft zu entrichten. Für den Rückforderungszeitraum vom 13.08.91 bis zum 31.10.91 beträgt das Entgelt insgesamt 349,80 DM, so daß sich unsere Gesamtforderung (Sozialhilfe und Entgelt) auf insgesamt 1.047,40 DM beläuft. Sollten Sie nicht in der Lage sein, diesen Betrag in einer Summe zu begleichen, bitten (wir) um Mitteilung eines geeigneten Ratenzahlungsvorschlages. Gleichzeitig fordern wir Sie hiermit auf, sich um eine eigene Wohnung zu bemühen. Aufgrund Ihres Arbeitseinkommens sind Sie in der Lage, eine solche selbst zu unterhalten. Für die weitere Benutzung der Gemeinschaftsunterkunft stellen wir ab dem 01.11.91 den Betrag von monatlich 153,00 DM in Rechnung. Ab dem 01.05.91 ändert er sich infolge der auslaufenden Heizperiode sowie der über 18 Monate währenden Dauer Ihrer Unterkunftsbenutzung auf monatlich 147,00 DM. Diese Beträge sind jeweils monatlich im Voraus auf unser Konto bei der Sparkasse Marburg zu zahlen. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 31. Oktober 1991 Widerspruch ein und führte dabei aus, es fehle an einer Rechtsgrundlage für die Forderung eines Entgelts. Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Februar 1993 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. In dem Widerspruchsbescheid hieß es, die Festlegung des Nutzungsentgelts beruhe auf einheitlicher landesrechtlicher Bestimmung, an die der Widerspruchsgegner gebunden sei. Der Widerspruchsbescheid wurde am 23. Februar 1993 zugestellt. Daraufhin hat der Kläger am 23. März 1993 bei dem Verwaltungsgericht Gießen Klage erhoben. Er hat beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 16. Oktober 1991 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 19. Februar 1993 aufzuheben, soweit darin von ihm die Zahlung eines monatlichen Entgelts in Höhe von 153,00 DM für die Benutzung der Gemeinschaftsunterkunft und die Nachzahlung eines solchen Nutzungsentgelts in Höhe von 349,80 DM für den Zeitraum vom 13. August bis zum 31. Oktober 1991 verlangt wird. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Beide Beteiligten haben ihre Anträge begründet. Mit Gerichtsbescheid vom 23. August 1994 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Gegen diesen Gerichtsbescheid, der ihm am 2. September 1994 zugestellt worden ist, hat der Beklagte am 29. September 1994 Berufung eingelegt. Er macht geltend, er sei berechtigt gewesen, von dem Kläger ein Nutzungsentgelt für die Gemeinschaftsunterkunft zu verlangen. Ein solcher Anspruch ergebe sich aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag. Der Beklagte beantragt, unter Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Gießen vom 23. August 1994 - 4 E 366/93 - die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung des Beklagten zurückzuweisen. Auch er begründet seinen Antrag. Die Beteiligten haben ihr Einverständnis erklärt, daß der Berichterstatter allein und ohne mündliche Verhandlung über die Berufung entscheidet. Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten, auf den angefochtenen Gerichtsbescheid und auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakte des Beklagten.