8 B 1/19

Leitsatz: Die Wirksamkeit von Außenvertretungsakten des Verwaltungsorgans - hier des Gemeindevorstands - wird nicht dadurch beeinträchtigt, dass ein nach der Gemeindeordnung zur ordnungsgemäßen Willensbildung der Gemeinde erforderlicher Beschluss des Vertretungsorgans - hier der Gemeindevertretung - gar nicht gefasst worden oder zwar ergangen ist, aber der Außenvertretungsakt mit ihm nicht in Einklang steht. Weder der Unterstützer eines Bürgerbegehrens noch ein einzelnes Mitglied der Gemeindevertretung ist zur Geltendmachung eines Verstoßes gegen die Zuständigkeitsverteilung zwischen Gemeindevertretung und Gemeindevorstand antragsbefugt. Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 7. Dezember 2018 - 3 L 2133/18.DA - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abgeändert und der Antrag abgelehnt. Die Kosten des gesamten Verfahrens hat der Antragsteller zu tragen. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,00 € festgesetzt. I. Der Antragsteller - nach eigenen Angaben ein Unterzeichner des Bürgerbegehrens gegen den Aufstellungsbeschluss "Wohngebiet Dornberg" und Mitglied der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin - und die Gemeinde Mühltal streiten über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens. Am 12. September 2017 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans "Wohngebiet Dornberg" und beauftragte zugleich den Gemeindevorstand, den Aufstellungsplan bekannt zu geben und das Bebauungsplanverfahren einzuleiten und zu betreiben. Mitglieder der "Gemeinsamen Initiative zur Vermeidung von Verkehr" (GIVV) initiierten daraufhin das streitgegenständliche Bürgerbegehren zu der Fragestellung: "Sind Sie dafür, dass der Aufstellungsbeschluss der Gemeindevertretung Mühltal zum Bebauungsplan "Wohngebiet Dornberg" vom 12. September 2017 aufgehoben wird?" Am 1. November 2017 wurden dem Gemeindevorstand der Antragsgegnerin 1.940 Unterschriften für das Bürgerbegehren überreicht. In ihrer Sitzung vom 19. Dezember 2017 fasste die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Beschluss, das Bürgerbegehren sei unzulässig. Mit Beschluss vom 30. Januar 2018 beschloss der Gemeindevorstand ausgehend vom Beschluss der Gemeindevertretung vom 12. September 2017 die frühzeitige Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange und beauftragte die Verwaltung mit den nächsten Verfahrensschritten. Dieser Beschluss wurde am 24. Februar 2018 öffentlich bekannt gemacht. Am 1. März 2018 suchten die beiden Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens beim Verwaltungsgericht Darmstadt um einstweiligen Rechtsschutz nach mit dem Ziel, der Antragsgegnerin Maßnahmen zur Umsetzung des Aufstellungsbeschlusses zu untersagen. Mit Beschluss vom 22. Juni 2018 gab das Verwaltungsgericht dem Eilantrag statt und untersagte der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens den Bebauungsplan "Wohngebiet Dornberg" als Satzung zu beschließen. Die dagegen von der Antragsgegnerin erhobene Beschwerde hatte Erfolg. Mit Beschluss vom 20. September 2018 änderte der Senat den angefochtenen Beschluss und lehnte den Eilantrag ab. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den Beschluss des Senats vom 20. September 2018 (8 B 1358/18 - juris). Mit Beschluss vom 7. Dezember 2018 hat das Verwaltungsgericht Darmstadt auf Antrag des Antragstellers erneut einstweiligen Rechtsschutz gewährt und der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die förmliche Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 Abs. 2 BauGB) und der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange (§ 4 Abs. 2 BauGB) sowie sich daran anschließende Schritte zur Aufstellung des Bebauungsplans "Wohngebiet Dornberg" zu beschließen und durchzuführen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Rechtskraft des oben genannten Beschlusses stehe der Entscheidung nicht entgegen, weil der Antragsteller nicht Beteiligter jenes Verfahrens gewesen sei. Im Übrigen gehe die Kammer - anders als der Senat in der genannten Entscheidung - davon aus, dass das Bürgerbegehren nicht bereits durch irgendeinen dem Aufstellungsbeschluss folgenden Verfahrensschritt unzulässig geworden sei. Wegen der Einzelheiten wird Bezug genommen auf den angegriffenen Beschluss (Bd. II Bl. 217ff. d. Gerichtsakte [GA]). Dieser Beschluss ist der Antragsgegnerin am 10. Dezember 2018 zugestellt worden und am 21. Dezember 2018 hat sie dagegen Beschwerde erhoben und diese am 7. Januar 2019 begründet. Die Antragsgegnerin beantragt, unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 7. Dezember 2018, Az.: 3 L 2133/18.DA, den Antrag des Antragstellers vom 30. September 2018 auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abzulehnen. Der Antragsteller hat keinen Antrag gestellt und sich im Beschwerdeverfahren auch nicht zur Sache geäußert. Wegen der (weiteren) Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte der Klageverfahren (3 K 2134/18.DA und 3 K 2346/18.DA) sowie der Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der Beratung gewesen sind. II. Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat Erfolg. Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 7. Dezember 2018 - 3 L 2133/18.DA - ist begründet. Die von der Antragsgegnerin angeführten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) geben Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und den Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in Gestalt der Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO abzulehnen. 1. Das Verwaltungsgericht hat dem Eilantrag zu Unrecht stattgegeben. Er ist mit seinem Hauptantrag unbegründet (a) und mit seinem Hilfsantrag unzulässig (b). a) Der Beschluss des Gemeindevorstands vom 30. Januar 2018 ist ein weiterer Beschluss im Rahmen der Bauleitplanung (aa), der - ungeachtet einer vom Antragsteller behaupteten Rechtswidrigkeit - wirksam ist (bb) und gegen den der Antragsteller mangels Antragsbefugnis weder in seiner Eigenschaft als Unterstützer des Bürgerbegehrens noch als Gemeindevertreter mit Erfolg vorgehen kann (cc). Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit welcher der Gemeinde einem kassatorischen Bürgerbegehren zuwiderlaufende Maßnahmen untersagt werden, ist, dass das Bürgerbegehren nach dem Erkenntnisstand des entscheidenden Gerichts im Zeitpunkt der Eilentscheidung mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit zulässig ist und dass die Erreichung seines Ziels ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung voraussichtlich vereitelt würde. Unter Berücksichtigung dieses Maßstabes fehlt es vorliegend an einem Anordnungsanspruch. Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, deren Voraussetzungen sich aus § 8 b der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) ergeben, ist nicht im erforderlichen Maße überwiegend wahrscheinlich. Denn das Bürgerbegehren ist nach § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO unzulässig. aa) Der Beschluss des Gemeindevorstands vom 30. Januar 2018 zur Einleitung der Öffentlichkeitsbeteiligung steht der Durchführung des Bürgerbegehrens entgegen. Das streitgegenständliche Bürgerbegehren richtet sich zwar seinem Wortlaut nach gegen den Aufstellungsbeschluss der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin vom 12. September 2017 und scheint daher in Einklang mit § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO zu stehen. Gleichwohl lässt sich mit dem beabsichtigten Bürgerentscheid die Aufstellung des Bebauungsplanes "Wohngebiet Dornberg" nicht mehr verhindern, weil die Gemeinde mit dem Beschluss vom 30. Januar 2018 eine weitere Entscheidung im Rahmen der Bauleitplanung getroffen hat, die weder unmittelbar noch mittelbar (durch Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses) mit einem Bürgerbegehren außer Kraft gesetzt werden kann. Der Senat hält insoweit auch in Anbetracht der vom Verwaltungsgericht angeführten Gründe an seiner Rechtsauffassung fest und nimmt wegen der Einzelheiten Bezug auf seinen Beschluss vom 20. September 2018 (a.a.O., juris Rdnr. 22f.). bb) Dem kann der Antragsteller des hiesigen Verfahrens nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Beschluss des Gemeindevorstands vom 30. Januar 2018 in seiner am 24. Februar 2018 veröffentlichen Form sei nicht vom Beschluss der Gemeindevertretung vom 12. September 2017 gedeckt gewesen und deshalb rechtswidrig. Als solcher könne er somit im Rahmen der Bauleitplanung keine Wirkung entfalten, mit der Folge, dass das Bürgerbegehren derzeit nach wie vor zulässig sei. Denn der Beschluss des Gemeindevorstands ist - ungeachtet einer etwaigen Rechtswidrigkeit - wirksam und steht damit der Durchführung des Bürgerbegehrens entgegen. Die Wirksamkeit von Außenvertretungsakten des Verwaltungsorgans - hier des Gemeindevorstands - ist unabhängig von der innergemeindlichen Willensbildung. Sie wird nicht dadurch beeinträchtigt, dass ein nach der Gemeindeordnung zur ordnungsgemäßen Willensbildung der Gemeinde erforderlicher Beschluss des Vertretungsorgans - hier der Gemeindevertretung - gar nicht gefasst worden oder zwar ergangen ist, aber der Außenvertretungsakt mit ihm nicht in Einklang steht. Ein solcher Beschluss verstößt zwar gegen das Gesetz und ist demzufolge rechtswidrig. Dies ändert aber nichts an seiner Wirksamkeit (Lange, Kommunalrecht, 2013, Teil 2, Kap. 8 Rdnr. 166f.). Das Vertretungsrecht des Gemeindevorstands besteht kraft Gesetzes, es ist unbeschränkt und unbeschränkbar und erstreckt sich auf alle Rechtsgebiete, auf denen die Gemeinde tätig wird. Handlungen des Gemeindevorstands sind daher grundsätzlich auch dann nach außen hin wirksam, wenn sie im Innenverhältnis nicht durch einen Beschluss der Gemeindevertretung gedeckt sind. Zuständigkeitsverletzungen wirken sich nur im Innenverhältnis aus, für das Außenverhältnis sind Kompetenzüberschreitungen ohne Folgen (Unger in Kommunalverfassungsrecht Hessen [KVH], Bd. II, § 71 Rdnr. 8f; Schneider/Dreßler, HGO § 71 Stand: Juli 2007, Rdnr. 7f). Selbst wenn der Beschluss des Gemeindevorstands vom 30. Januar 2018 - wie vom Antragsteller behauptet - nicht den Vorgaben des Beschlusses der Gemeindevertretung vom 12. September 2017 entsprechen sollte, ist er demnach gleichwohl weiterhin wirksam und steht der Durchführung des Bürgerbegehrens entgegen. cc) Ob der Beschluss vom 30. Januar 2018 tatsächlich rechtswidrig und deshalb aufhebbar ist, bedarf vorliegend keiner Entscheidung, denn dem Antragsteller fehlt jedenfalls sowohl in seiner Eigenschaft als Unterstützer des Bürgerbegehrens (1) als auch als Mitglied der Gemeindevertretung (2) die Antragsbefugnis, um die (behauptete) Rechtswidrigkeit geltend machen zu können. (1) Als Unterstützer des Bürgerbegehrens kann er mit Erfolg lediglich die Sicherung seines Individualanspruchs aus § 8b HGO verlangen. Dieser Anspruch umfasst den Anspruch des einzelnen Bürgers, ein Bürgerbegehren, das die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, zum Bürgerentscheid zuzulassen und diesen nicht durch das Schaffen von Tatsachen noch vor seiner Zulassung zu unterlaufen (Bennemann KVRH, § 8b - Stand Mai 2017, Rdnr. 119). Davon ausgehend ist eine Verletzung des Antragstellers in eigenen Rechten durch den Beschluss des Gemeindevorstands vom 30. Januar 2018 nicht ersichtlich. Zwar mag dieser Beschluss inhaltlich von den Vorgaben der Gemeindevertretung abweichen und damit entgegen der Zuständigkeitsverteilung zwischen Gemeindevertretung und Gemeindevorstand ergangen sein. Dieser Mangel - so er denn vorliegt - verletzt den Antragsteller in seiner Eigenschaft als Unterstützer des Bürgerbegehrens jedoch nicht in eigenen Rechten. Denn die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens resultiert allein daraus, dass der Beschluss trotz der eventuellen Verletzung der Zuständigkeitsregelungen zwischen Gemeindevertretung und -vorstand wirksam bleibt und ist daher allenfalls ein Reflex der Kompetenzverletzung. (2) Das Gleiche gilt auch für den Antragsteller in seiner Eigenschaft als Gemeindevertreter. Abgesehen davon, dass der Eilantrag im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens dann gegen den Gemeindevorstand zu richten wäre, kann der Antragsteller auch insoweit eine Verletzung in einem ihm zustehenden organschaftlichen Recht nicht mit Erfolg geltend machen. Denn es obliegt den Gemeindevertretern nicht, die Rechtmäßigkeit des Handelns der Gemeindeorgane abstrakt vor den Gerichten prüfen zu lassen. Diese Aufgabe ist als Verpflichtung dem Bürgermeister und der Kommunalaufsicht zugewiesen und auch wenn diese nicht tätig werden, wächst die Befugnis zur Beanstandung weder einer Fraktion noch einem Gemeindevertreter zu (Bennemann, KVRH, § 63, Bearbeitungsstand: Sept. 2009, Rdnr. 95). Deren Tätigwerden kann er zwar initiieren, auf deren Einschreiten hat er aber keinen Anspruch. b) Soweit der Antragsteller erstinstanzlich zudem den Antrag gestellt hat, hilfsweise der Antragsgegnerin jegliche Maßnahmen zu untersagen, die der Heilung von Verfahrensfehlern bereits getroffener Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung i.S.d. § 8b Abs. 2 Nr. 5a HGO dienen, bleibt auch dieser ohne Erfolg. Er ist zwar ebenfalls in zweiter Instanz angefallen, denn ein in der Vorinstanz gestellter Hilfsantrag wird automatisch auch Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens, wenn die angegriffene Entscheidung - wie hier - dem Hauptantrag stattgegeben hatte (Schenke in Kopp/Schenke, VwGO 24. Aufl. 2018, vor § 124 Rdnr. 56). Der Antrag ist unzulässig; ihm fehlt das Rechtsschutzinteresse, weil die begehrte Entscheidung die Rechtsstellung des Antragstellers nicht verbessern kann. Denn der veröffentlichte Beschluss ist - wie dargelegt - wirksam und hindert als weitere Entscheidung im Rahmen der Bauleitplanung die Durchführung des Bürgerbegehrens. c) Nur der Vollständigkeit halber weist der Senat darauf hin, dass er - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - in seiner Entscheidung vom 20. September 2018 (Seite 5) keine Aussage zur grundsätzlichen Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gemacht hat. Die vom Verwaltungsgericht zitierte Passage (juris, Rdnr. 19 und 20) belegt im Zusammenhang betrachtet lediglich, dass das Bürgerbegehren jedenfalls durch den weiteren Beschluss im Rahmen der Bauleitplanung unzulässig geworden ist. Eine Aussage zu den weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen wird dort nicht getroffen. 2. Der Antragsteller hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG, wobei sich der Senat an Nr. 22.6 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/ 1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen (abgedruckt in: Kopp/ Schenke, VwGO, 22. Auflage 2016, Anhang zu § 164 Rdnr. 14) orientiert und in Anbetracht der Vorläufigkeit der Entscheidung den hälftigen Wert ansetzt. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).