8 UE 360/91

Die gemäß den §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat zu Recht die vom Kläger angegriffenen Bescheide aufgehoben, da diese rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzen. Der Kläger hat nämlich einen Anspruch auf Gewährung der Milchaufgabevergütung; der Bewilligungsbescheid vom 25. April 1986 ist rechtmäßig und eine Rücknahme oder ein Widerruf dieses Bescheids kommt - mangels Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen - nicht in Betracht. Rechtsgrundlage für die Gewährung der Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt ist das Gesetz über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt vom 17. Juli 1984 (BGBl. I S. 942 - MAVG -), welches in Durchführung der VO (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Abgabe gemäß Art. 5c der VO (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. EG Nr. L 90, S. 13) erlassen wurde, und die aufgrund dieses Milchaufgabevergütungs-Gesetzes erlassene Verordnung über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt vom 20. Juli 1984 (BGBl. I S. 1023 - MAVV -) in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Änderung der Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt vom 4. September 1985 (BGBl. I S. 1894). Danach wird an Erzeuger im Sinne des Art. 12c der VO (EWG) Nr. 857/84, denen eine Anlieferungs-Referenzmenge (§ 3 der Milchgarantiemengen-Verordnung - MGV -) zusteht und die sich verpflichten, die Milcherzeugung endgültig aufzugeben, eine Vergütung gewährt (§§ 6, 7, 8 MAVV); Pächter eines Betriebes im Sinne des Art. 12d der VO (EWG) Nr. 857/84 müssen die schriftliche Einwilligung des Verpächters des Betriebes beifügen (§ 8 Abs. 3 MAVV). Der Kläger hat bei Bescheiderteilung (25. April 1986) sämtliche vorstehenden Voraussetzungen erfüllt. Die Tatsache, daß der Kläger den Betrieb nach Zugang des Bewilligungsbescheids an einen Dritten übergeben hat, führt nicht zur Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids. Zwar ist der Beklagten darin zuzustimmen, daß die Gewährung der Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung gekoppelt ist an die Freisetzung der Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland. Die Milchaufgabevergütung ist im öffentlichen Interesse geschaffen worden, um Referenzmengen freiwerden zu lassen, die entweder zur Umstrukturierung anderweitig vergeben werden oder insgesamt zur Verringerung der Milchproduktion beitragen sollen (so bereits Hess. VGH, U. v. 09.03.1994 - 8 UE 715/90 -). Wird die Referenzmenge nicht freigesetzt, weil sie z.B. an den Verpächter zurückfällt oder auf einen neuen Besitzer des Betriebes übergeht, so besteht auch kein Anspruch auf die Milchaufgabevergütung. Im vorliegenden Fall ist die Referenzmenge jedoch zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt worden. Wie der Senat bereits in anderem Zusammenhang in den Urteilen vom 9. November 1994 - 8 UE 589/93 und 8 UE 401/93 - festgestellt hat, wird mit der Bekanntgabe des Bewilligungsbescheids die Frist für die Freisetzung der Referenzmenge in Lauf gesetzt (§ 10 Abs. 1 MAVV). Da die Freisetzung der Referenzmengen die automatische Folge der Vergütungsgewährung ist, hängt sie allein vom Bestand des Bewilligungsbescheids ab (siehe Hess. VGH, U. v. 09.11.1994, S. 12 des Urteilsabdrucks). Wird der Bewilligungsbescheid bestandskräftig und ist die in der Milchaufgabevergütungs-Verordnung vorgesehene Frist abgelaufen, so wird die Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt, ohne daß es eines weiteren Akts bedarf. Nur eine Anfechtung des Bewilligungsbescheids (z.B. durch Drittbelastete), eine Aufhebung des Bewilligungsbescheids vor Bestandskraft oder z.B. eine Antragsrücknahme durch den Antragsteller vor Bestandskraft können die Freisetzung hindern oder - wenn die Freisetzung bereits eingetreten ist - wieder rückgängig machen. Denn die Freisetzung steht unter dem immanenten Vorbehalt der Unanfechtbarkeit des Bewilligungsbescheids. Im vorliegenden Fall ist der Bewilligungsbescheid vom 25. April 1986 bestandskräftig geworden, denn weder hat der Kläger seinen Antrag zurückgenommen, noch hat ein Drittbetroffener Widerspruch dagegen eingelegt, noch hat die Beklagte den Bescheid vor Bestandskraft aufgehoben. Damit ist die Freisetzung der Referenzmenge eingetreten. Der Umstand, daß der Kläger seinen Betrieb nach Erhalt des Bewilligungsbescheids weiterverpachtete, konnte diese Folge nicht hindern. Zwar ergibt sich aus Art. 7 der VO (EWG) Nr. 857/84 und Art. 5 der VO (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 (ABl. EG Nr. L 132, S. 11), daß die Referenzmenge im Grundsatz an die für die Milcherzeugung verwendete Fläche gebunden ist (vgl. EuGH, U. v. 13.07.1989 - Rs 5/88 -, Slg. 1989, 2609; BVerwG, Ue. v. 30.11.1989 - 3 C 47.88 -, BVerwGE 84, 140; 15.11.1990 - 3 C 42.88 -, Buchholz 451.512 Nr. 27 zur MGVO; 07.09.1992 - 3 C 23.89 -, Buchholz 451.512 Nr. 60 zur MGVO). Dieser Grundsatz gilt für alle Fälle des Besitzwechsels. Das bedeutet, daß beim Verkauf oder bei der Verpachtung eines Milcherzeugungsbetriebes mit der Übergabe, d.h. der Besitzeinräumung, der Flächen auch die an diese Flächen gebundene Referenzmenge auf den neuen Besitzer, der die Verfügungsgewalt über den Betrieb erlangt, übergeht. Im Falle des Klägers konnten jedoch keine bzw. nur "in Freisetzung befindliche" Referenzmengen übergehen, da mit der Bekanntgabe des Bewilligungsbescheids an den Kläger die Frist für die Freisetzung der Referenzmenge in Lauf gesetzt war. Wie bereits oben ausgeführt, handelt es sich bei der Freisetzung um eine automatische Folge, die nicht durch Vereinbarung oder sonstiges Rechtsgeschäft verhindert werden kann. Die Bekanntgabe des Bewilligungsbescheids führt zur Freisetzung. Der genaue Zeitpunkt der Freisetzung ergibt sich aus dem Milchaufgabevergütungs-Gesetz bzw. aus der jeweiligen Fassung der Milchaufgabevergütungs-Verordnung; er kann nicht geändert, verkürzt oder hinausgeschoben werden. Ebenso wie der Übergang der Referenzmenge automatische Rechtsfolge des Besitzübergangs ist (s. BVerwG, U. v. 30.11.1989 - 3 C 47.88 -, BVerwGE 84, 140; B. v. 07.02.1992 - 3 B 5.92 -, Buchholz 451.512 Nr. 49 zur MGVO), ist die Freisetzung der Referenzmenge automatische Folge der Vergütungsbewilligung. Übergibt daher ein Antragsteller nach Bekanntgabe des Bewilligungsbescheids an ihn seinen Betrieb an einen Dritten, so kann auf diesen nur die Referenzmenge übergehen, die im Zeitpunkt der Übergabe noch auf den Flächen liegt, d.h. nur eine mit Ablauf eines bestimmten Termins zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzte Referenzmenge. Dieses Ergebnis ist auch mit dem Sinn und Zweck der Milchaufgabevergütung vereinbar und stellt auch die mit der Milchreferenzmengen-Regelung befaßten Behörden nicht vor unüberwindbare praktische Schwierigkeiten. Wenn zwischen Bekanntgabe des Bewilligungsbescheids und Freisetzung der Referenzmenge noch eine gewisse Zeitspanne liegt (die Verordnung zur Festsetzung einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung (EG-Milchaufgabevergütungs-Verordnung - EG-MAVV -) vom 6. August 1986, BGBl. I S. 1277 ff., sieht z.B. eine solche Frist nicht mehr vor; siehe § 7 der EG-MAVV), so liegt dies im Interesse des Antragstellers, also des Milcherzeugers, der nicht in Schwierigkeiten geraten soll, mit der Bewilligung der Vergütung gleichzeitig seinen gesamten Milchviehbestand abschaffen zu müssen. Ihm soll dafür eine gewisse Übergangsfrist gesetzt werden; er darf also nach Bewilligung noch einige Wochen Milch abgabenfrei weiterliefern. Hat der Milcherzeuger aber bereits alle Vorkehrungen getroffen, um mit der Vergütungsbewilligung gleichzeitig die Milcherzeugung aufzugeben, so darf ihm daraus kein Nachteil entstehen, auch nicht der, seinen (nicht mehr Milch erzeugenden) Betrieb nicht sofort veräußern und an Dritte übergeben zu können. Beantragt ein Betriebsübernehmer eine Bescheinigung, wonach eine Referenzmenge auf ihn übergegangen sein soll (§ 9 MGV), so muß die Behörde jeweils prüfen, ob dem Vorbesitzer evtl. eine Milchaufgabevergütung gewährt wurde. Denn nur wenn dies nicht der Fall ist, können Referenzmengen auf den Erwerber übergegangen sein. Ob die Behörde bei dieser Prüfung auf den Zeitpunkt der - je nach Fassung der Milchaufgabevergütungs-Verordnung unterschiedlichen - Freisetzung der Referenzmenge oder auf den Zeitpunkt der Bestandskraft des Milchaufgabevergütungs-Bescheids abzustellen hat, macht - insbesondere im Zeitalter der EDV-mäßigen Verwaltung von Daten - keinen Unterschied. Da der Vergütungsbewilligungsbescheid der Beklagten vom 25. April 1986 somit rechtmäßig ist, kommt eine Rücknahme gemäß § 10 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation in der Fassung vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1397) i.V.m. § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG nicht in Betracht; auch ein Widerruf gemäß § 10 Abs 2 MOG dieses rechtmäßigen begünstigenden Bescheids ist nicht möglich, da die Widerrufsvoraussetzungen des § 10 Abs. 2 MOG sämtlich nicht erfüllt sind. Ist somit der Aufhebungsbescheid vom 29. Januar 1987 rechtswidrig und aufzuheben, so fehlt es auch an einer Grundlage für den Rückforderungsbescheid vom 2. Februar 1987. Da das Rechtsmittel der Beklagten keinen Erfolg hat, hat sie auch die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Frage, ob eine Übergabe von Betriebsflächen nach Bekanntgabe eines Milchaufgabevergütungsbescheids, aber vor Ablauf des Freisetzungstermins, die Freisetzung der Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland hindert, kommt allgemeine Bedeutung zu. Eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts dazu liegt daher aus Gründen der Rechtseinheitlichkeit und der Rechtssicherheit im allgemeinen Interesse. Die Beteiligten streiten um die Rückforderung einer Milchaufgabevergütung. Mit Formblatt vom 28. Januar 1986 beantragte der Kläger die Gewährung einer Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung. Er gab an, den Betrieb gepachtet zu haben und legte die schriftliche Einwilligungserklärung des Verpächters, seines Vaters, bei. Dem Kläger stand eine Anlieferungs-Referenzmenge in Höhe von 56.600 kg zu. Mit Bescheid vom 25. April 1986 gewährte die Beklagte dem Kläger eine Vergütung in Höhe von 39.620,00 DM. Der Bescheid enthält folgenden Passus: "Die Vergütung wird unter der Bedingung bewilligt, daß Ihre gesamte Referenzmenge gemäß § 10 MAVV mit Ablauf des 30. Juni 1986 zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt wird." Der Kläger stellte am 31. März 1986 die Milcherzeugung ein. Nachdem die Beklagte durch den Kläger erfahren hatte (Schreiben des Klägers vom 6. November 1986), daß dieser seinen Betrieb zum 1. April 1986 verpachtet hatte, hob sie mit Bescheid vom 29. Januar 1987 den Vergütungsbescheid vom 25. April 1986 auf und forderte mit Bescheid vom 2. Februar 1987 die bereits gezahlte Vergütung zurück. Die gegen beide Bescheide eingelegten Widersprüche vom 5. Februar 1987 (eingegangen am 6. Februar 1987) wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 2. Oktober 1987 zurück. Zur Begründung führte die Beklagte aus, der Bewilligungsbescheid vom 25. April 1986 sei aufzuheben, weil die Bewilligungsvoraussetzungen nicht vorgelegen hätten. Die Referenzmenge habe nicht mit Ablauf des 30. Juni 1986 freigesetzt werden können, weil der Kläger seinen Betrieb seit dem 1. April 1986 einem neuen Pächter überlassen habe und die Referenzmenge auf diesen übergegangen sei. Auf Vertrauensschutzgründe könne der Kläger sich nicht berufen, weil er die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids gekannt bzw. infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt habe. Der Kläger hätte die Überlassung des Betriebes zum 1. April 1986 an den neuen Pächter der Beklagten bereits vor Erteilung des Bewilligungsbescheids vom 25. April 1986 mitteilen können und müssen. Der Widerspruchsbescheid wurde am 7. Oktober 1987 als Einschreiben abgesandt. Der Kläger hat am 5. November 1987 Klage gegen die belastenden Bescheide erhoben und zur Begründung vorgetragen, der Betrieb sei erst zum 1. Mai 1986 an den neuen Pächter übergeben worden. Dieser habe gewußt, daß der Kläger die Milchaufgabevergütung beantragt habe; auch habe der neue Pächter selbst kein Interesse an der Milcherzeugung gehabt. Wie sich aus dem Schreiben des Klägers an den neuen Pächter vom 29. April 1986 ergebe, sei der Pachtvertrag vom 1. April 1986 erst nach Erlaß des Bewilligungsbescheids wirksam geworden und die Übernahme der landwirtschaftlichen Flächen erst ab dem 1. Mai 1986 erfolgt. Der Kläger hat beantragt, den Aufhebungsbescheid vom 29. Januar 1987 und den Rückforderungsbescheid vom 2. Februar 1987, beide in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 1987, aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat zur Begründung auf die angegriffenen Bescheide Bezug genommen und ergänzend ausgeführt, mit der Übergabe des klägerischen Betriebes an den neuen Pächter am 1. Mai 1986 sei die Referenzmenge kraft Gesetzes auf diesen übergegangen und habe daher nicht mit Ablauf des 30. Juni 1986 zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt werden können. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Urteil vom 13. Dezember 1990 die Bescheide der Beklagten vom 29. Januar 1987 und 2. Februar 1987, beide in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 2. Oktober 1987, aufgehoben und dies wie folgt begründet: Voraussetzung für die Bewilligung der Milchaufgabevergütung sei, daß der Antragsteller im Zeitpunkt der Zustellung des Bewilligungsbescheids (noch) Inhaber der Referenzmenge sei. Mit der Zustellung werde die Frist für die Freisetzung der Referenzmenge in Lauf gesetzt. Da die Freisetzung der Referenzmenge die automatische Rechtsfolge sei, sei nicht erkennbar, warum ein vorausgehender Übergang der Referenzmenge aufgrund eines Eigentumswechsel diese Rechtsfolge ausschließen sollte. Gegen das der Beklagten am 21. Januar 1991 zugestellte Urteil richtet sich ihre am 7. Februar 1991 eingegangene Berufung. Die Beklagte ist der Ansicht, die Referenzmenge könne nur unbelastet auf den Betriebsübernehmer übergehen; da dieser von einem etwaigen Bewilligungsbescheid keine Kenntnis habe, könne der Bescheid auch ihm gegenüber keine Wirkung entfalten. Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 13. Dezember 1990 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt sinngemäß, die Berufung zurückzuweisen. Er bezieht sich auf das seiner Ansicht nach zutreffende Urteil des Verwaltungsgerichts. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie auf die Behördenakte der Beklagten (1 Hefter), die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.