8 UE 1662/88

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof entscheidet durch die Berichterstatterin anstelle des 8. Senats und ohne mündliche Verhandlung, da die Beteiligten sich mit dieser Verfahrensweise einverstanden erklärt haben (§§ 87a Abs. 3 i.V.m. Abs. 2, 101 Abs. 2 VwGO). Die gemäß den §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht der Klage stattgegeben und die Beklagte zur erneuten Bescheidung des Klägers verpflichtet. Der Bescheid der Beklagten vom 3. Mai 1985 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 10. Januar 1986 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erlaß eines Verwaltungsakts, mit dem ihm ein Zuschuß zur Unternehmensberatung gewährt wird. Die Ablehnung durch die Beklagte ist rechtmäßig. Die Entscheidung über die Gewährung eines Zuschusses zur Unternehmensberatung ist eine Ermessensentscheidung. Nach Nr. 1 der "Richtlinien über die Förderung von Unternehmensberatungen für kleine und mittlere Unternehmen" vom 6. Dezember 1984 (BAnz. 14.12.1994, Nr. 235a, Beilage 64a/84) besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuschüsse, die im Rahmen verfügbarer Haushaltsmittel nach den genannten Richtlinien gewährt werden können. Die im Haushaltsgesetz vorgenommene Bereitstellung der Förderungsmittel und deren Zweckbindung mit der Auflage, die Zuschüsse nach Maßgabe besonderer Richtlinien zu gewähren, wird als ausreichende Grundlage für die vorgesehene Subventionierung angesehen (siehe BVerwG, U. v. 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45 = DÖV 1979, 714 ff.; Hess. VGH, Ue. v. 05.03.1990 - 8 UE 2564/85 -; 10.09.1992 - 8 UE 1326/89 -). Das der Beklagten bei der Vergabe der Förderungsmittel eingeräumte Ermessen kann von den Gerichten nur daraufhin überprüft werden, ob die Ablehnung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer den Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 VwGO) oder ob der Gleichheitssatz (Art. 3 GG) verletzt ist. Für die Ermessensausübung der Beklagten sind die genannten Richtlinien zugrunde zu legen, die eine einheitliche und gleichmäßige Anwendung des Ermessens im Hinblick auf die Gewährung der Zuschüsse zur Unternehmensberatung gewährleisten sollen. Dabei ist es den Gerichten verwehrt, die Richtlinien selbst wie Gesetzesvorschriften zu interpretieren (BVerwG, U. v. 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, a.a.O.; Hess. VGH, U. v. 11.08.1987 - 11 UE 2516/84 -; U. v. 10.09.1992 - 8 UE 1326/89 -). Nach den Richtlinien kann ein Zuschuß zur Unternehmensberatung nur gewährt werden, wenn der Antragsteller die in Rechnung gestellten Beratungskosten in voller Höhe bezahlt hat (Nr. 5.7 der Richtlinien). Die von der Beklagten vorgenommene Auslegung, wonach unter "bezahlt" im Sinne der Richtlinien die Erbringung einer Geldleistung und nicht die Begleichung in Form von Sachleistungen zu verstehen ist, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Wie die Beklagte unwidersprochen vorgetragen hat, hat sie bisher in keinem Fall die Bezahlung der Beratungskosten im Wege der Naturalleistungen zugelassen, so daß der Gleichheitssatz nicht verletzt ist. Die Auslegung der Beklagten entspricht aber auch nicht nur dem Förderungszweck der Richtlinien sondern den jederzeit zu beachtenden allgemeinen Grundsätzen einer effektiven Verwaltung. Sinn und Zweck der Förderung ist die Gewährung eines Zuschusses zu den Beratungskosten, damit kleinere und mittlere Unternehmen zur Steigerung der Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit externe Beratungen in Anspruch nehmen. Der Zuschuß soll die Beratungskosten verringern. Diese Beratungskosten werden von den Beratungsunternehmen in Geld angesetzt und nicht in Naturalien. Dies entspricht der allgemeinen wirtschaftlichen Handhabung. Es ist daher nur folgerichtig, wenn die Beklagte verlangt, daß auch die Bezahlung der Beratungskosten in Geld geschieht, was auch - worauf die Beklagte bereits in der Berufungsbegründung hingewiesen hat - § 632 Abs. 1 BGB entspricht. Andernfalls wäre eine Prüfung, ob der Antragsteller die Beratungskosten vollständig bezahlt hat, kaum möglich. Zum einen müßte die Beklagte jeweils eine Bewertung der Naturalleistungen vornehmen, um beurteilen zu können, ob der Gegenwert der Beratungskosten tatsächlich erbracht wurde. Dies ist der Beklagten im Hinblick auf den damit verbundenen Arbeitsaufwand - so müßten Sachverständige auf den verschiedensten Gebieten eingeschaltet werden - nicht zumutbar. Auch könnten Streitigkeiten bei der Frage der wertmäßigen Beurteilung der Naturalleistung entstehen, die zu einer Verzögerung des gesamten Verfahrens führen würden. Zum anderen wäre auch dem Mißbrauch und den Betrugsmöglichkeiten Tür und Tor geöffnet, wenn die "Bezahlung" der Beratungskosten durch Naturalleistungen zulässig wäre. Das Gericht hat daher keinen Zweifel daran, daß die von der Beklagten vorgenommene Auslegung des Begriffs der "Bezahlung" in den Richtlinien, wonach eine Erbringung von Naturalleistungen nicht zulässig ist, nicht nur dem Förderungszweck der Zuwendungen entspricht; diese Auslegung ist vielmehr zwingend geboten, gerade um eine Gleichbehandlung aller Antragsteller und eine zügige Bearbeitung der Anträge zu gewährleisten. Soweit das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Gerichtsbescheid die Ansicht vertritt, die Verwaltungspraxis der Beklagten, Naturalleistungen nicht anzuerkennen, müßte sich "als vorweg bekannt gegebene Verwaltungspraxis" aus den Richtlinien für die beteiligten Wirtschaftsteilnehmer erkennbar unzweideutig ergeben, kann dem nicht gefolgt werden. Ebenso wie dem Bürger nicht in jedem Fall bekannt ist, wie ein bestimmter Begriff in einem Gesetz von den Gerichten ausgelegt wird, und er insoweit keinen Anspruch auf "Vorabinformation" hat, muß auch die Behörde bei der ihr zukommenden Interpretationshoheit von Ermessensrichtlinien zur Vergabepraxis von Zuwendungen keine allgemeinen Mitteilungen an die beteiligten Wirtschaftskreise geben, auf welche Art sie bestimmte Begriffe interpretieren wird. Ausreichend für die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Antrages ist - wie bereits oben ausgeführt -, daß die von der Behörde tatsächlich vorgenommene Auslegung dem Förderungszweck entspricht und von der Behörde in allen Einzelfällen gleich gehandhabt wird. Soweit der Kläger sich darauf beruft, vom Bundesverband der Selbständigen e.V. (BDS) die Auskunft erhalten zu haben, eine Bezahlung der Beratungskosten durch Sachleistungen sei grundsätzlich möglich, so vermag auch dies seiner Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Zum einen handelt es sich bei dem BDS nicht um die für die Gewährung des Zuschusses zuständige Behörde; zum anderen wurde diese Auskunft - auch nach dem Vortrag des Klägers - allenfalls mündlich erteilt. Eine von der nicht zuständigen Behörde oder nicht in schriftlicher Form gegebene Zusicherung bindet die Behörde jedoch nicht und gibt dem Bürger keinen Anspruch auf Erlaß des zugesicherten Verwaltungsakts (siehe § 38 VwVfG). Im vorliegenden Fall ist insbesondere auch zu berücksichtigen, daß der BDS zwar auch Leitstelle für die Anträge im Sinne der Nr. 6.2 der Richtlinien ist, der klägerisch Antrag jedoch bei dem Landesgewerbeamt Baden-Württemberg eingereicht, überprüft und von dort an das Bundesamt für Wirtschaft weitergeleitet wurde. Außerdem hat der Kläger nicht angeben können, wer ihm beim BDS die Auskunft gegeben hat; laut Schreiben des BDS an die Beklagte vom 28. Juni 1985 (Blatt 7 der Behördenakte) wird eine solche Auskunft durch Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter der Leitstelle ausgeschlossen. Selbst wenn also eine Bedienstete des BDS diese Auskunft erteilt haben sollte, so war die Beklagte als Bewilligungsbehörde an diese mündliche Auskunft nicht gebunden. Auf die Vernehmung der vom Kläger für das Telefongespräch mit dem BDS benannten Zeugen kam es daher nicht an. Auch der Umstand, daß der Kläger zwischenzeitlich die Sachleistung durch eine Geldleistung ersetzt haben will, ändert nichts an der Klageabweisung. Zum einen ist dies nicht innerhalb der in den Richtlinien vorgesehenen Frist geschehen; zum anderen ist diese Behauptung auch in keiner Weise belegt. Da der Bescheid der Beklagten vom 3. Mai 1985 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 10. Januar 1986 rechtmäßig ist, ist der entgegenstehende Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main aufzuheben und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragte unter dem 9. Februar 1985 einen Bundeszuschuß zur Unternehmensberatung nach den Richtlinien des Bundesministers für Wirtschaft über die Förderung von Unternehmensberatung für kleine und mittlere Unternehmen vom 6. Dezember 1984. Im Antrag gab er an, den Rechnungsbetrag von 18.012,00 DM durch Übergabe von Pkw's mit Schwacke - Händlereinkaufswert von 18.100,00 DM bezahlt zu haben. Der Antrag wurde über das Landesgewerbeamt Baden-Württemberg an die Beklagte weitergeleitet. Mit Bescheid vom 3. Mai 1985 lehnte die Beklagte eine Förderung ab mit der Begründung, daß nach Ziffer 5.7 der Richtlinien ein Zuschuß nur gewährt werden könne, wenn der Antragsteller die in Rechnung gestellten Beratungskosten in voller Höhe bezahlt habe. Eine Begleichung der Beratungsrechnung durch Naturalien sei im Sinne der Richtlinien nicht anerkennungsfähig. Da die Rechnung durch die Übergabe mehrerer Pkw beglichen wurde, sei die Richtlinienbestimmung nicht erfüllt und eine Bezuschussung könne daher nicht erfolgen. Der Kläger legte am 14. Mai 1985 gegen den ablehnenden Bescheid Widerspruch ein und trug zur Begründung vor, der Bundesverband der Selbständigen in Bonn habe ihm bestätigt, daß Zahlungen durch Sachleistungen zulässig seien. Nachdem die Beklagte auf Nachfrage beim Bundesverband keine Bestätigung über diese Auskunft erhalten hatte, wies sie den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 10. Januar 1986 zurück und führte nochmals aus, daß die Vergütung in einer Geldleistung zu bestehen habe. Eine Naturalvergütung in Form der Übergabe von Kraftfahrzeugen erfülle nicht die Voraussetzungen der Ziffer 5.7 der Richtlinien. Die Möglichkeit einer Naturalvergütung sei dem Kläger auch weder von der zuständigen Leitstelle noch von dem Bundesamt selbst zugesagt worden. Im Rahmen der Ermessensentscheidung überwiege das Interesse des Bundes an einer einheitlichen und dem Förderungszweck entsprechenden Auslegung der Richtlinien gegenüber dem Interesse des Klägers an einer Reduzierung seiner Beratungskosten. Am 3. Februar 1986 hat der Kläger Klage bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhoben und zur Begründung seiner Klage im wesentlichen darauf verwiesen, daß die Berücksichtigung der Sachleistung telefonisch durch den Bundesverband zugesagt worden sei. Darüber hinaus sei inzwischen die Sachleistung durch Zahlung abgelöst worden. Die Beklagte hat sich zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden bezogen und ergänzend darauf verwiesen, daß der Vortrag des Klägers, die Sachleistung sei inzwischen durch Bezahlung abgelöst worden, entscheidungsunerheblich sei, da eine solche Zahlung erst nach dem 15. Februar 1985 erfolgt sei und entsprechend den Richtlinien die Unterlagen bis zum 15. Februar eines jeden Jahres vorgelegt werden müßten. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Gerichtsbescheid vom 7. März 1988 den Bescheid der Beklagten vom 3. Mai 1985 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 10. Januar 1986 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, den Kläger erneut zu bescheiden. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt, die angefochtene Ermessensentscheidung der Beklagten sei ermessensfehlerhaft und verletze deshalb den Kläger in seinen Rechten. Zu Unrecht sei die Beklagte davon ausgegangen, daß die Förderung dann abgelehnt werden müsse, wenn die in Rechnung gestellten Beratungskosten durch Naturalleistungen und nicht durch einen Geldbetrag abgegolten würden. Dies lasse sich entgegen der Ansicht der Beklagten aus Ziffer 5.7 der Richtlinien des Bundesministers für Wirtschaft nicht entnehmen. Die Richtlinien seien aber den beteiligten Wirtschaftskreisen in voraus bekannt gegebene Kriterien, die eine gleichmäßige Ermessenshandhabung durch die Beklagte sicherstellen und auf die sich die beteiligten Wirtschaftskreise einstellen können sollten. Die Forderung der Beklagten, die Beratungskosten seien in Geld zu vergüten, lasse sich den Richtlinien nicht entnehmen. Es seien zwar sinnvolle Gründe dafür denkbar, daß die Beklagte aus Gründen der Vereinfachung einer Überprüfung auf eine nachweisbare Begleichung mit Geld bestehe. Dies müsse aber durch die Richtlinien unzweideutig als vorweg bekannt gegebene Verwaltungspraxis geregelt seien. Daß die Leistung einer Naturalvergütung nicht anerkannt würde, ergebe sich aus Ziffer 5.7 der Richtlinien nicht. Gegen den am 15. März 1988 zugestellten Gerichtsbescheid richtet sich die am 11. April 1988 eingegangene Berufung der Beklagten. Zur Begründung beruft die Beklagte sich auf ihr bisheriges Vorbringen und weist ergänzend darauf hin, daß die Auslegung und Interpretation der Verwaltungsvorschriften allein Sache der handelnden Behörde sei. Das Verwaltungsgericht setze in dem angegriffenen Gerichtsbescheid die eigene Interpretation der Richtlinie anstelle der Interpretation des Bundesamts für Wirtschaft, was nicht zulässig sei. Die Beklagte beantragt, den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 7. März 1988 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er hält den angegriffenen Gerichtsbescheid für zutreffend und verweist nochmals darauf, daß er die Auskunft erhalten habe, eine Begleichung der Rechnung durch Sachleistungen sei zulässig. Darüber hinaus sei eine solche Handhabung heutzutage auch allgemein üblich. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie auf die von der Beklagten vorgelegten Behördenakte (1 Hefter), die zum Gegenstand der Entscheidung gemacht worden ist.