8 TG 1524/86

Gemäß § 16 des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank vom 26. Juli 1957 - BBankG - in der nunmehr geltenden Fassung hat der Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank in seiner Sitzung vom 20. Februar 1986 mit Wirkung vom 1. Mai 1986 unter anderem beschlossen, daß Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren in die Mindestreservepflicht einbezogen werden. Danach hat die hier maßgebliche Vorschrift des § 2 Abs. 1 Buchst. b der Anweisung der Deutschen Bundesbank über Mindestreserven - AMR - folgenden Wortlaut erhalten: "Mindestreserven sind zu halten für Verbindlichkeiten aus Einlagen und aufgenommenen Geldern, und zwar bei a) ... b) Verbindlichkeiten aus Schuldverschreibungen, die auf den Inhaber oder, wenn sie Teile einer Gesamtimmission darstellen, an Order lauten, mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren, sofern die Verbindlichkeiten nicht gegenüber selbst reservepflichtigen Kreditinstituten bestehen (reservepflichtige Verbindlichkeiten)." Mit einem am 13. Mai 1986 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main eingegangenen Schriftsatz begehrte die Antragstellerin wegen dieser am 1. Mai 1986 in Kraft tretenden Regelung einstweiligen Rechtsschutz mit dem Antrag, durch den Erlaß einer einstweiligen Anordnung festzustellen, daß sie auch nach dem 30. April 1986 bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache nicht verpflichtet sei, bei der Antragsgegnerin Guthaben in Höhe eines Vom-Hundert-Satzes ihrer Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit von bis unter zwei Jahren als Mindestreserve im Sinne von § 16 BBankG zu unterhalten. Sie trug zur Begründung dessen im wesentlichen vor: Sie refinanziere sich in erheblichem Umfang durch die Ausgabe von Inhaberschuldverschreibungen mit einer Laufzeit von weniger als zwei Jahren. Zum 31. Dezember 1985 habe sich der Gesamtbetrag dieser von ihr begebenen Schuldverschreibungen auf 1.644.314.000,00 DM beziffert. Sie sei der Auffassung, daß die Einbeziehung von Verbindlichkeiten aus solchen kurzfristigen Inhaberschuldverschreibungen in die Mindestreservepflicht von § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG nicht gedeckt werde und begehre einstweiligen Rechtsschutz nach § 123 Abs. 1 VwGO zur Abwendung wesentlicher Nachteile. Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Regelung des § 16 Abs. 1 BBankG, die bisherige Praxis der Antragsgegnerin, die an dem Eingriffscharakter dieser Norm des § 16 a.a.O. orientierte Auslegung im Lichte des Rechtsstaatsprinzips und die praktischen Schwierigkeiten, auf die die Neuregelung wegen der gesetzlich angeordneten Ausklammerung von Verbindlichkeiten gegenüber anderen reservepflichtigen Kreditinstituten stoße, zeigten, daß sich die Ausweitung der Bemessungsgrundlage für das bei der Antragsgegnerin zu unterhaltende Guthaben nicht im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 16 Abs. 1 BBankG halte. Unter "aufgenommenen kurz- und mittelfristigen Geldern" seien keine Inhaberschuldverschreibungen zu verstehen. Schließlich entstehe ihr - der Antragstellerin - durch die angegriffene Regelung ein wesentlicher Nachteil im Sinne des § 123 Abs. 1 VwGO, was sie sodann im einzelnen darlegte. Die Antragsgegnerin machte demgegenüber im wesentlichen geltend: Bei der begehrten einstweiligen Anordnung handele es sich um eine unzulässige Vorwegnahme des Ergebnisses in der Hauptsache, ohne daß eine hohe Wahrscheinlichkeit dafür bestehe, daß die Antragstellerin im Hauptverfahren obsiegen werde. Die durch die hier in Rede stehende Neuregelung für die Antragstellerin zu erwartenden Nachteile seien ihr auch nicht unzumutbar. Für die Auslegung der Ermächtigungsregelung des § 16 Abs. 1 BBankG sei der in ihr zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgeblich, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und deren Sinnzusammenhang ergebe. Bereits nach dem Wortlaut des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG sei die Einbeziehung von Inhaberschuldverschreibungen in die Mindestreserveverpflichtung möglich, weil es sich bei Inhaberschuldverschreibungen um "aufgenommene Gelder" handele. Zudem werde durch die Neuregelung eher ein bisher ungerechtfertigter Wettbewerbsvorteil der Antragstellerin gegenüber Kreditbanken und genossenschaftlichen Zentralbanken, die von der Möglichkeit der Refinanzierung durch solche mindestreservefreien Wertpapiere mit kurzer Laufzeit nicht im gleichen Maße hätten Gebrauchmachen können, beseitigt, denn ein Nachteil für die Antragstellerin geschaffen. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main lehnte den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung durch Beschluß vom 25. April 1986 ab und führte zur Begründung im wesentlichen aus: Es sei nicht glaubhaft gemacht, daß die begehrte einstweilige Anordnung für die Antragstellerin zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus anderen Gründen nötig sei. Zwar entstünden der Antragstellerin durch die streitige Mindestreserve-Verpflichtung bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache finanzielle und geschäftliche Einbußen, die auch bei einem Erfolg der Feststellungsklage nicht mehr ausgeglichen werden könnten. Diese Nachteile seien aber letztlich nicht so gewichtig, daß sie den Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung rechtfertigen könnten. Dafür sei entscheidend, daß eine solche Anordnung die Hauptsache vorwegnehmen würde. Das könne nur in Kauf genommen werden, wenn die einstweilige Anordnung zur Abwendung existenzgefährdender Nachteile notwendig sei, was vorliegend nicht glaubhaft gemacht worden sei. Darüber hinaus sei auch nicht anzunehmen, daß die Erfolgsaussichten der von der Antragstellerin in der Hauptsache erhobenen Feststellungsklage überwögen. Bei der im Eilverfahren des § 123 VwGO nur gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage sei davon auszugehen, daß die Einbeziehung von Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit kurzer Laufzeit in den Anwendungsbereich des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG den gesetzlichen Zielsetzungen dieser Regelung sowie den Anforderungen einer funktionsfähigen Mindestreserve-Politik entspreche, und daß diese Einbeziehung auch von dem Begriff "Verbindlichkeiten aus aufgenommenen kurz- und mittelfristigen Geldern" in § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG getragen werde. Gegen diesen ihr am 2. Mai 1986 zugestellten Beschluß des Verwaltungsgerichts hat die Antragstellerin am 16. Mai 1986 Beschwerde eingelegt. Sie macht geltend, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei sehr wohl eine überwiegende Erfolgsaussicht der von ihr in der Hauptsache erhobenen Feststellungsklage gegeben, zumal sich die Vorinstanz mit den von ihr - der Antragstellerin - vorgetragenen Argumenten nur unvollständig auseinandergesetzt habe. Zudem sei es höchst unwahrscheinlich, daß der Gesetzgeber den bankwirtschaftlich geprägten und bilanzrechtlich bestimmten Begriff der "aufgenommenen Gelder" in § 16 Abs. 1 BBankG nur in einem - wie das Verwaltungsgericht angenommen habe - "allgemeinen" und nicht in einem wirtschaftsrechtlichen und bankspezifischen Sinne verstehe. Bankwirtschaftlich seien "aufgenommene Gelder" nur sogenannte Nostroverpflichtungen. Auch sei dieser Begriff der "aufgenommenen Gelder" durch die bis 1969 gültigen Bilanzierungsvorschriften geprägt. Nur Darlehn würden in der einschlägigen Fachliteratur als "aufgenommene Gelder" erachtet, nicht dagegen Inhaberschuldverschreibungen. Auch bei einer zivilrechtlichen Betrachtungsweise seien unter "aufgenommenen Geldern" keine Inhaberschuldverschreibungen zu verstehen, weil letztere "ausgestellt" und "begeben", jedenfalls aber nicht "aufgenommen" würden. Darüber hinaus stehe bei Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen aufgrund ihrer Fungibilität für das verpflichtete Kreditinstitut nicht jederzeit fest, wer Gläubiger des Papiers sei und ob es sich bei dem jeweiligen Gläubiger nicht um ein mindestreservepflichtiges Kreditinstitut handele, so daß schon deshalb die Mindestreservepflicht entfalle. Mit ihrem Charakter des § 16 Abs. 1 BBankG als Eingriffsermächtigung lasse es sich zudem nicht vereinbaren, daß man diese Regelung ausdehnend auslege. Schließlich entspreche es einhelliger Meinung in der maßgeblichen Fachliteratur, daß Inhaberschuldverschreibungen nur nach einer entsprechenden Gesetzesänderung in die Mindestreservepflicht einbezogen werden könnten. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht auch angenommen, daß die Kreditgeschäfte, zu deren Refinanzierung sie die Geldmittel aus den Inhaberschuldverschreibungen mit kurzer Laufzeit einsetze, nicht der Erfüllung ihrer satzungsgemäßen Aufgaben dienten und deshalb außerhalb des ihr obliegenden Wirkungskreises lägen. Dabei seien maßgebliche Satzungsbestimmungen außer acht gelassen worden. Schließlich habe das Verwaltungsgericht auch die Anforderungen an die Nachteile, von denen es den Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung abhängig gemacht habe, überspannt. Diese Nachteile überschritten bei ihr bei weitem das für den Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung erforderliche Maß, zumal es sich hierbei auch um in der Zukunft liegende Auswirkungen handele, so daß es nicht nur um die Einschätzung der Nachteile gehen könne, die ihr während des laufenden Jahres 1986 voraussichtlich entstünden. Dabei sei auch davon auszugehen, daß nach der Einführung der Mindestreservepflicht für Inhaberschuldverschreibungen mit kurzer Laufzeit deren Absatz erheblich zurückgehen werde, weil die ihr dann verbleibende Marge die Kosten der Mindestreservehaltung nicht decken werde. Die Antragstellerin beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 25. April 1986 der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, sie - die Antragstellerin - bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache von der Verpflichtung freizustellen, bei der Antragsgegnerin Guthaben in Höhe eines Vom-Hundert-Satzes ihrer Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit von bis unter zwei Jahren als Mindestreserve im Sinne von § 16 BBankG zu unterhalten. Die Antragsgegnerin beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Sie hält den angefochtenen Beschluß des Verwaltungsgerichts für richtig und weist ergänzend darauf hin, daß sie mit der von der Antragstellerin begehrten "Freistellung" eine Maßnahme ergreifen müßte, die von § 16 BBankG nicht gedeckt wäre, weil Ausnahmen von der Mindestreservepflicht nur nach sachlichen Gesichtspunkten, nicht aber im Einzelfall und unter Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes rechtlich, zulässig seien. Die von ihr erlassene abgeänderte Anweisung über Mindestreserven - AMR - vom 20. Februar 1986 trage zudem normartigen Charakter, d. h. sie sei dadurch gekennzeichnet, daß sie an eine Vielzahl von Adressaten gerichtet sei, welche die Rechtsfolgen aus dieser Anweisung hinnehmen müßten. Das habe zur Folge, daß ein sich gegen die Wirksamkeit der Anweisung vom 20. Februar 1986 richtender Rechtsbehelf nicht anders als ein solcher behandelt werden dürfe, der die Außervollzugssetzung einer Norm in bezug auf einen Einzelfall zum Ziel habe. Ein Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gegen eine derartige Norm könne nur Erfolg haben, wenn er zur Abwehr schwerer Nachteile handele oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sei, wie es § 47 Abs. 7 VwGO für das Normenkontrollverfahren ausdrücklich regele. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt habe, fehle es vorliegend aber an einem solchen schweren oder gar unzumutbaren Nachteil für die Antragstellerin. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt ihrer zu den Prozeßakten gereichten Schriftsätze und Unterlagen sowie auf die Prozeßakten des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main VII/1 E 636/86 über das Hauptverfahren der Beteiligten, die beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gemacht worden sind, Bezug genommen. II. Die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde der Antragstellerin ist gemäß den §§ 146 und 147 VwGO zulässig. In der Sache muß ihr jedoch der Erfolg versagt bleiben, denn das Verwaltungsgericht hat den Antrag, die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, sie - die Antragstellerin - bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache von der Verpflichtung zur Unterhaltung eines Mindestreserveguthabens für Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Ursprungslaufzeit von bis unter zwei Jahren freizustellen, zu Recht abgelehnt. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, sind vorliegend die Voraussetzungen für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO für die von der Antragstellerin begehrte Regelung nicht gegeben, weil die Antragstellerin einen entsprechenden Anordnungsanspruch nicht hinreichend glaubhaft gemacht hat. Allerdings beurteilt der entscheidende Senat die Erfolgsaussichten der von der Antragstellerin in der Hauptsache erhobenen Feststellungsklage - soweit das in dem vorliegenden summarischen Eilverfahren übersehen werden kann - weitaus günstiger, als es das Verwaltungsgericht getan hat. Dabei ist von Bedeutung, daß die Regelung in der Ermächtigungsnorm des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG als eine die Kreditinstitute beschwerende Eingriffsregelung grundsätzlich eng auszulegen ist. Nach dieser Vorschrift kann die Antragsgegnerin zur Beeinflussung des Geldumlaufs und der Kreditgewährung nur bestimmte in der genannten Vorschrift enumerativ aufgezählte Verbindlichkeiten von - Kreditinstituten in die Mindestreservepflicht einbeziehen. Keinesfalls kann sie also ohne vorherige Gesetzesänderung den ihr durch die Ermächtigungsnorm des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG vorgegebenen Rahmen auf weitere Arten von Verbindlichkeiten ausdehnen und damit die ihr gesteckte Grenze überschreiten. Die vorliegend zwischen den Parteien umstrittene Rechtsfrage, ob Inhaberschuldverschreibungen mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren unter den Begriff der "aufgenommenen kurz- und mittelfristigen Gelder" im Sinne der hier maßgeblichen Regelung des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG zu subsumieren sind, wird - wie die von der Antragstellerin nachgewiesenen Belegstellen ausweisen - nach einhelliger Rechtsauffassung in der Literatur verneint. Selbst die Antragsgegnerin hat eingeräumt, daß sie bisher ebenfalls der Ansicht gewesen sei, daß Inhaberschuldverschreibungen der genannten Art keine "aufgenommenen Gelder" im Sinne der vorgenannten Norm seien. Sie hat jedoch ihre Rechtsauffassung geändert, weil die Kreditinstitute mehr und mehr dazu übergegangen sind, Inhaberschuldverschreibungen mit kurzfristiger Laufzeit zu begeben, was dazu führte, daß diese Gelder bisher nicht der Pflicht zur Mindestreservehaltung unterlagen. Um auch diese Gelder künftig zum Zwecke der Beeinflussung des Geldumlaufs und der Kreditgewährung zu erfassen, hat die Antragsgegnerin die hier angegriffene Anweisung vom 20. Februar 1986 erlassen. Wenn auch diese Regelung wegen der von der Antragstellerin angeführten Stellungnahmen in der Literatur rechtlich nicht unbedenklich erscheint, so ist die Rechtslage gleichwohl nicht so eindeutig, daß mit der im einstweiligen Anordnungsverfahren gebotenen Sicherheit zwingend von einem Erfolg der von der Antragstellerin im Hauptverfahren erhobenen Feststellungsklage ausgegangen werden kann. Denn immerhin ist es denkbar, unter "aufgenommenen Geldern" im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG auch jene Geldmittel zu verstehen, die dem jeweiligen Kreditinstitut auf seine Initiative hin zugeflossen sind (im Gegensatz zu den in § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG ebenfalls angeführten "Einlagen", bei denen die Initiative bei dem betreffenden Bankkunden liegt). Bestehen aber bei dem Wortlaut des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG zwei immerhin denkbare Auslegungsmöglichkeiten (eine zugunsten der Antragstellerin und eine andere zugunsten der Antragsgegnerin), so ist derjenigen Auslegung des Gesetzes der Vorzug zu geben, die zu einem wirtschaftlich sinnvollen und zweckmäßigen Ergebnis führt (so BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1973 in BVerwGE 41, 334 ). Wirtschaftlich sinnvoll und vom Ergebnis her zweckmäßig könnte aber auch eine Auslegung des § 16 Abs. 1 Satz 1 BBankG sein, die Verbindlichkeiten aus Inhaberschuldverschreibungen mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren ebenfalls in die Mindestreservepflicht einbezieht, um auch diese nicht unbeträchtlichen Geldbeträge "zur Beeinflussung des Geldumlaufs und der Kreditgewährung" zu erfassen. Mithin ist die Rechtslage nicht so eindeutig, als daß im vorliegenden nur summarischen Verfahren des § 123 VwGO bereits von einem unzweifelhaften Erfolg der Klage im Hauptverfahren ausgegangen werden könnte. Es kommt deshalb entscheidend auf die Frage an, ob die Antragstellerin hinreichend glaubhaft gemacht hat, daß - und wenn ja - welcher Nachteil ihr durch die hier angegriffene Anweisung der Antragsgegnerin vom 20. Februar 1986 entsteht bzw. entstehen wird. Bei Berücksichtigung dessen muß der Beschwerde der Erfolg versagt bleiben, weil der von der Antragstellerin glaubhaft gemachte Nachteil, welcher nach ihrem Vortrag für sie mit der Einbeziehung der hier in Rede stehenden Inhaberschuldverschreibungen in die Mindestreservepflicht verbunden ist, den Erlaß der von ihr begehrten einstweiligen Anordnung nicht rechtfertigt. Mit Rücksicht auf den Umstand, daß es sich bei den von der Antragsgegnerin getroffenen Anweisungen zu § 16 BBankG nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (so BVerwGE 41, S. 334 ) nicht um Verwaltungsakte, sondern um Rechtsnormen handelt, wäre hier, wenn dem Begehren der Antragstellerin entsprochen würde, gerichtlicherseits eine bis zur Entscheidung im Hauptprozeß der Beteiligten befristete Außerkraftsetzung einer Rechtsnorm die Folge. Derartiges ist aber nur unter sehr erschwerten Voraussetzungen zulässig. Maßstab hierfür ist § 47 Abs. 7 VwGO, wonach bei Rechtsnormen eine einstweilige Anordnung nur zur Abwehr schwerer Nachteile oder wenn sie aus anderen Gründen dringend geboten ist, erlassen werden darf. Diesen erhöhten Anforderungen für den von ihr geltend gemachten Anordnungsanspruch genügt der Vortrag der Antragstellerin jedoch nicht. Denn der von der Antragstellerin dargelegte Nachteil erscheint nicht gewichtig genug, um die zeitweise Außerkraftsetzung der als Rechtsnorm anzusehenden Anweisung der Antragsgegnerin vom 20. Februar 1986 zu rechtfertigen. Nach den Angaben der Antragstellerin wird zwar durch die Einbeziehung der Inhaberschuldverschreibungen mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren in die Mindestreservepflicht ein von ihr bisher betriebener Teil ihrer Bankgeschäfte erheblich beeinträchtigt, weil sie künftig die Kosten für die Unterhaltung des Mindestreserveguthabens für derartige Papiere aus ihrer Marge angeblich nicht decken kann. Die damit für die Antragstellerin verbundenen Gewinneinbußen sollen angeblich fast ein Zehntel ihres Jahresgewinns betragen. Dies mag zwar für die Antragstellerin ein Nachteil von gewissem Gewicht sein. Es ist aber bei der angegriffenen Anweisung der Antragsgegnerin zu berücksichtigen, daß hinsichtlich der Antragstellerin aus dem Gesamtgeschäftszweig des Absatzes von Inhaberschuldverschreibungen nur derjenige Teil, der solche Verbindlichkeiten mit einer Befristung von weniger als zwei Jahren betrifft, in die Mindestreservepflicht einbezogen worden ist, daß also Inhaberschuldverschreibungen der Antragstellerin mit einer Laufzeit von zwei Jahren und darüber nach wie vor nicht der Mindestreservepflicht unterliegen. In Anbetracht dessen sind die erschwerenden Erfordernisse des § 47 Abs. 7 VwGO für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung im vorliegenden Falle nicht hinreichend glaubhaft gemacht, zumal die Ausgabe von Inhaberschuldverschreibungen nur einen untergeordneten Teil des Gesamtbankgeschäfts der Antragstellerin ausmacht. Auch kann in diesem Zusammenhang nicht unberücksichtigt bleiben, daß die Antragsgegnerin mit der angegriffenen Anweisung vom 20. Februar 1986 die Mindestreservesätze für befristete Verbindlichkeiten nicht unerheblich auf 4,5 % gesenkt hat, so daß hierdurch auch die Antragstellerin hinsichtlich ihrer Geldmittel eine Vergünstigung erfahren hat. Aus der Sicht des Senats stellen sich nach alledem die von der Antragstellerin behaupteten künftigen Geschäftseinbußen nicht als derart schwere Nachteile dar, daß eine die Anweisung der Antragsgegnerin vom 20. Februar 1986 außerkraftsetzende einstweilige Anordnung geboten ist. Die Beschwerde war deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf den §§ 13 Abs. 1 Satz 1 und 2o Abs. 3 GKG. Dabei schließt sich der Senat insoweit der erstinstanzlichen Wertfestsetzung an.