6 A 1875/13.Z

Leitsatz: Der Gesamtbetrag aus der Festsetzung mehrerer Zwangsgelder kann die Höchstgrenze nach § 11 Abs. 3 VwVG bzw. nach den spezielleren Regelungen in anderen Gesetzen übersteigen. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 1. Juli 2013 - 9 K 2364/12.F - wird abgelehnt. Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsantragsverfahrens zu tragen. Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Antragsverfahren auf Zulassung der Berufung auf 125.000 Euro festgesetzt. I. Die Klägerin ist eine ausländische Bank, die über das Internet in deutscher Sprache Bankleistungen anbot. Die Beklagte untersagte der Klägerin diese Bankgeschäfte und gab ihr auf, über bestehende Konten bei Kreditinstituten in der Bundesrepublik Deutschland Auskunft zu erteilen. Widerspruch und Klage gegen die Verfügung blieben erfolglos. Mit Bescheid vom 23. September 2010 drohte die Beklagte der Klägerin die Festsetzung eines Zwangsgelds von 100.000 Euro an und setzte mit Verfügung vom 24. Januar 2011 das Zwangsgeld in dieser Höhe fest. Gleichzeitig drohte die Behörde ein erneutes Zwangsgeld in Höhe von 150.000 Euro für den Fall an, dass die Klägerin der Aufforderung weiterhin nicht nachkomme. Da die Klägerin gleichwohl die Auskunft verweigerte, setzte die Beklagte mit Bescheid vom 6. Dezember 2011 das Zwangsgeld von 150.000 Euro fest und drohte die Festsetzung eines weiteren Zwangsgelds von 250.000 Euro an. Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin erfolglos Widerspruch ein und erhob am 16. Juli 2012 Klage, jedoch beschränkt auf die (erneute) Androhung des Zwangsgelds. Mit Urteil vom 1. Juli 2013 wies das Verwaltungsgericht die Klage mit der Begründung ab, die Androhung eines weiteren, über die bislang schon festgesetzten (und teilweise beigetriebenen) Zwangsgelder von insgesamt 250.000 Euro hinausgehenden Zwangsgelds sei nicht fehlerhaft. Am 12. August 2013 hat die Klägerin den Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und mit Schriftsatz vom 3. September 2013 begründet. Sie macht die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache und der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung geltend. II. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig, indes unbegründet. Eine Zulassung der Berufung kann nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache auf der Grundlage von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO erfolgen. Für die Geltendmachung dieses Zulassungsgrundes muss dargetan werden, welche konkrete und in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage oder welche bestimmte und für eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle bedeutsame Frage tatsächlicher Art im Berufungsverfahren geklärt werden soll und inwiefern diese Frage einer Klärung im Berufungsverfahren bedarf. Nicht ausreichend für die Bejahung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ist folglich, wenn im zur Entscheidung stehenden Verfahren eine rechtliche Frage aufgetreten ist, die bislang nicht oder - nach Ansicht des jeweiligen Antragstellers - nicht ausreichend in Literatur und Rechtsprechung geklärt ist. Im Hinblick hierauf kann eine von dem jeweiligen Antragsteller im Zulassungsantrag zur Frage der grundsätzlichen Bedeutung lediglich allgemein aufgeworfene rechtliche Problematik nicht dazu führen, die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zu bejahen (Hess. VGH, Beschluss vom 31.10.2013 - 6 A 1734/13.Z -, juris) Für die von der Klägerin für grundsätzlich bedeutsam erachtete Frage, ob mehrere aufgrund der §§ 17 Satz 4 FinDAG, 13 Abs. 6 Satz 1 VwVG angedrohte Zwangsgelder in ihrer Summe die Höchstgrenze von 250.000 Euro überschreiten dürfen, wird eine Klärungsbedürftigkeit in der Antragsbegründung nicht in ausreichender Form aufgezeigt. Die Klägerin hat insoweit nicht dargestellt, für welche anderen Fälle mit dem gleichen oder zumindest ähnlichen Sachverhalt sich die genannte Frage stellen kann. Die Herausarbeitung der Bedeutung der Klärung für andere Verfahren ist im vorliegenden Fall deshalb von besonderer Relevanz, weil ausweislich der von der Klägerin behaupteten fehlenden Rechtsprechung und Behandlung in der Literatur - was nicht zutrifft - die praktische Bedeutung einer Überschreitung der Höchstgrenze nach § 11 Abs. 3 Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (VwVG) oder in Fachgesetzen durch mehrere Zwangsgelder zweifelhaft erscheinen würde. Dass ein Rechtsstreit in irgendeiner Form zur Klärung ungeklärter Rechtsfragen beitragen kann, reicht - wie ausgeführt - zur Zulassung des Rechtsmittels allein nicht aus. Vielmehr muss der Beitrag in der Klärung einer durch den Einzelfall aufgeworfenen bestimmten Rechtsfrage bestehen. Es ist aber darüber hinaus festzustellen, dass die von der Klägerin aufgeworfene Frage sich aufgrund der gesetzlichen Vorschriften ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens in dem Sinne beantworten lässt, dass im Bereich der Finanzdienstleistungsaufsicht die Festsetzung von mehreren Zwangsgeldern zur Erzwingung von unvertretbaren Handlungen auch dann zulässig ist, wenn die Summe der Zwangsgelder die genannte Höchstgrenze überschreitet. Nach dem in § 17 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG - niedergelegten Grundsatz der Selbstvollstreckung kann die Beklagte ihre eigenen Verfügungen mit Zwangsmitteln nach den Bestimmungen des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes durchsetzen, wobei die Höhe des Zwangsgeldes auf bis zu 250.000 Euro heraufgesetzt ist. Das Problem der im Einzelfall verbotenen Kumulation von Zwangsgeldandrohungen für Verbote (vgl. BVerwG, Gerichtsbescheid vom 26.06.1997 - 1 A 10.95 -, NVwZ 1998, 230) stellt sich dabei aufgrund der Sonderregelung in § 17 Satz 2 FinDAG bereits nicht. Für Gebote der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die durch bestandskräftig gewordene oder sofort vollziehbare Verwaltungsakte (§ 49 Kreditwesengesetz) dem Pflichtigen auferlegt worden sind (vgl. § 6 VwVG), gilt indes, dass das Zwangsgeld in einer bestimmten Höhe nach pflichtgemäßem Ermessen festzusetzen ist, wobei die Androhung eines weiteren Zwangsgelds erst nach Festsetzung des vorherigen erfolgen darf. Bei beharrlichen Verstößen bzw. Uneinsichtigkeit des Pflichtigen können wiederholte Zwangsgelder bis zur Höchstgrenze erhöht werden (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 30.04.2008 - 8 UZ 3006/06 -, ESVGH 58, 235). Die Zulässigkeit der Überschreitung der Höchstgrenze durch wiederholt angedrohte und festgesetzte Zwangsgelder ergibt sich entgegen der Ansicht der Klägerin aus dem Wortlaut in § 13 Abs. 6 VwVG„so oft … bis die Verpflichtung erfüllt ist“. Da die Festsetzung eines Zwangsgelds nicht Sanktionscharakter hat, sondern sichern soll, dass der Pflichtige dem Gebot oder Verbot auch nachkommt, ist entscheidend auf die Zweckerreichung abzustellen. Die Festsetzung eines Zwangsgelds oder die Vollstreckung ist erst einzustellen, wenn der Zweck der Maßnahme erreicht ist (§ 15 Abs. 3 VwVG). Dass das einzelne Zwangsgeld die jeweilige vom einschlägigen Gesetz vorgegebene Höchstgrenze nicht überschreiten darf, liegt auf der Hand, ist indes kein Maßstab zum Verständnis der Norm dahingehend, Zwangsgelder dürften insgesamt nur bis zur angegebenen Höhe festgesetzt werden. Der Gesamtbetrag aus der Festsetzung mehrerer Zwangsgelder kann vielmehr die Höchstgrenze nach § 11 Abs. 3 VwVG bzw. nach den spezielleren Regelungen in anderen Gesetzen übersteigen, wenn sich der Pflichtige beharrlich weigert, dem Gebot oder Verbot nachzukommen (vgl. Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 8. Aufl. 2008, § 13 Rdnr. 11; ebenso: OVG Nordr.-Westf., Urteil vom 30.09.1992 - 4 A 3840/91 -, NVwZ-RR 1993, 671; Nieders. OVG, Urteil vom 21.08.2002 - 1 LB 3335/01 -, juris, Rdnr. 36; jeweils für das Landesrecht). Der Senat hat deshalb nicht die Zweifel an der Bestimmtheit der Norm und der Rechtsklarheit, die die Klägerin geltend macht. Dem steht auch die von ihr vorgetragene Stimme in der Literatur nicht entgegen. Diese (Sadler, VwVG, 8. Aufl. 2011, § 11 Rdnr. 33) bezieht sich vielmehr auf die Festsetzung des Zwangsgelds im Einzelfall und den Vorbehalt des Gesetzes und betrifft nicht die Auslegung der maßgebenden Vorschrift hinsichtlich der Überschreitung des Höchstbetrags durch mehrere aufeinander folgende Zwangsgelder. Dass die Verwaltung nicht eigenständig Vollstreckungsrecht schaffen kann und in jedem Einzelfall einer Festsetzung den jeweiligen vom Gesetz vorgesehenen Höchstbetrag nicht überschreiten darf, ist aber nicht streitig und auch nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits. Die von der Klägerin zitierte Rechtsprechung des OVG Sachsen-Anhalt (Beschluss vom 10.01.1995 - 4 M 7/94 -, GewArch 1995, 165) stützt die Gegenansicht ebenfalls nicht. Das OVG Sachsen-Anhalt hat in der zitierten Entscheidung die Bestimmtheit der Androhung des Zwangsgelds verneint und deshalb die ausgesprochene Verfügung als rechtswidrig angesehen. Die Behörde habe aufgrund der Formulierung in der Androhung die Möglichkeit, einzelne Zuwiderhandlungen zu registrieren, zu sammeln und sie dann in einer Zwangsgeldfestsetzung summarisch zu erfassen. Damit, so das OVG Sachsen-Anhalt, „bekäme das Zwangsgeld bei der möglichen Addition, die überdies zur Überschreitung der zulässigen Höchstgrenze führen könnte, Strafcharakter“. Aus dieser Formulierung wird deutlich, dass das OVG Sachsen-Anhalt nicht von dem Verbot der Überschreitung einer absoluten Grenze (des Landesrechts) für die Festsetzung eines Zwangsgelds ausgegangen ist, sondern eine Kumulation im Einzelfall beanstandet, die aufgrund der festgestellten Unbestimmtheit der Androhung möglich sein könnte. Die Verfügung der Beklagten zur Androhung des Zwangsgelds vom 6. Dezember 2011 ist indes bestimmt genug und bezieht sich entgegen der im Verfahren 4 M 7/94 streitgegenständlichen nicht auf ein Unterlassen, sondern ein gefordertes aktives Tun der Klägerin. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist auch insoweit unbegründet, als die Klägerin ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) geltend macht. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung liegen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10, NVwZ 2011, 546; Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 145) vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten so in Frage gestellt wird, dass eine Änderung der Entscheidung zumindest möglich erscheint. Schlüssige Gegenargumente liegen dann vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist. Aus der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung ergibt sich ein entsprechender Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht, denn weder wird von der Klägerin eine Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts in Frage gestellt - eine Verkennung von Tatsachen hält die Klägerin dem Verwaltungsgericht nicht vor - noch ein tragender Rechtssatz des angegriffenen Urteils erfolgreich relativiert. Es ist bereits zweifelhaft, ob die Klägerin mit den Ausführungen zu den ernstlichen Zweifeln dem Begründungsgebot nach § 124a Abs. 3 VwGO genügt. Die Klägerin benennt zur Begründung des Zulassungsgrundes nämlich keinen konkreten Rechtssatz, sondern verweist lediglich auf die Ausführungen unter I.1. des Begründungsschriftsatzes. In diesem Abschnitt finden sich indes nur drei Absätze, wobei der erste lediglich die Begründung des Verwaltungsgerichts wiederholt. Zugunsten der Klägerin unterstellt, die Begründung des Zulassungsantrags entspräche den gesetzlichen Anforderungen noch, ist aber festzustellen, dass die geltend gemachten rechtlichen Bewertungen die Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel nicht rechtfertigen. Die angegriffene Entscheidung ist, wie oben dargestellt, im Ergebnis materiell zutreffend, da das Verwaltungsgericht zutreffend die Klage als unbegründet abgewiesen hat. Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an der zutreffenden erstinstanzlichen Festsetzung, die von den Beteiligten nicht angegriffen wird. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 124a Abs. 5 Satz 4, 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).