6 UE 3643/96

Die zulässige Berufung hat weder hinsichtlich des Haupt- noch des Hilfsantrages Erfolg. Die Klage ist hinsichtlich des Hauptantrages zulässig, obwohl die Klägerin ihre Entschädigungssatzung während des Berufungsverfahrens geändert hat. Der Senat geht davon aus, daß der Beschluß vom 17. September 1996, durch den § 3 Abs. 3 bezüglich der Aufwandsentschädigung für ehrenamtliche Stadträte mit Dezernatsübertragung die Fassung "ehrenamtliche Stadträte, denen ein Dezernat übertragen ist = 1.500,-- DM" (anstatt 2.800,-- DM) erhielt, nicht rückwirkend ergehen sollte. Infolgedessen wird die Klägerin durch die Beanstandungs- und Aufhebungsverfügung des Beklagten vom 20. Dezember 1993 für die Zeit zwischen deren Wirksamwerden mit Zugang (21. Dezember 1993) bis zur Änderung des § 3 Abs. 3 der Entschädigungssatzung noch beschwert. Insoweit macht sie ein Interesse an der Aufrechterhaltung der gemeindlichen Regelung geltend. Die Anfechtungsklage ist jedoch nicht begründet. Insoweit kann zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 18. April 1996 (HSGZ 1996, 417 = Hess. VGRspr. 1996, 78) verwiesen werden. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, daß die in diesem Verfahren allein umstrittene Aufwandsentschädigung für ehrenamtliche Stadträte, denen ein Dezernat übertragen ist, in Höhe von 2.800,-- DM monatlich, jedenfalls im Zeitpunkt der Beanstandung im Jahre 1993, nicht mehr im Rahmen einer Aufwandsentschädigung im Sinne von § 27 Abs. 3 Hessische Gemeindeordnung - HGO - lag. Das gilt umso mehr, als ehrenamtlich tätige Magistratsmitglieder neben dem Ersatz der Fahrkosten (§ 2 der Entschädigungssatzung) als pauschale Abgeltung von Verdienstausfall einen Betrag von 20,-- DM pro Stunde für die Teilnahme an Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung, des Magistrats, des Ausländerbeirates oder solcher Gremien, in denen sie kraft Gesetzes sonst mitwirken, für Sitzungszeiten bis 19.00 Uhr erhalten (§ 1 der Entschädigungssatzung) und daneben für jede der genannten Sitzungen 40,-- DM (§ 3 Abs. 1 der Entschädigungssatzung), einen Betrag, der sodann zusätzlich nach § 3 Abs. 3 bei ehrenamtlichen Stadträten um 70,-- DM monatlich und soweit ihnen ein Dezernat übertragen ist, um 2.800,-- DM erhöht werden sollte. § 27 Abs. 3 HGO, worin geregelt ist, daß ehrenamtlich Tätigen neben Verdienstausfall- und Fahrkostenerstattung durch Satzung eine Aufwandsentschädigung gewährt werden kann, ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Vorschrift widerspricht auch bundes- und landesrechtlichen Vorschriften nicht, denn die Regelungen für Aufwandsentschädigungen im Bundesbesoldungsgesetz und Hessischen Besoldungsgesetz sind nicht anwendbar, weil die genannten Gesetze nicht für Ehrenbeamte gelten. Der Begriff der ehrenamtlichen Tätigkeit ist in der Hessischen Gemeindeordnung nicht definiert. Insbesondere §§ 21 ff. HGO enthalten keine ausdrücklichen Regelungen darüber, welche Tätigkeiten und Aufwendungen ehrenamtlich Tätigen ohne Ausgleich zugemutet werden. Infolgedessen ist von dem Verständnis des Begriffs "ehrenamtliche Tätigkeit" auszugehen, wie er sich aus der Auslegung der einzelnen Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung und dem Verständnis dieses Begriffs im öffentlichen Recht erschließt. Unter Ehrenamt bzw. ehrenamtlicher Tätigkeit versteht man im allgemeinen Sprachgebrauch die Wahrnehmung von Aufgaben, die ohne Honorar um der Ehre willen wahrgenommen werden. Ehrenamtliche Tätigkeit ist ihrem Wesen nach unentgeltlich (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10. März 1994 - 2 C 11.93 - BVerwGE 95, 208 = ZBR 1994, 314). Daß dies grundsätzlich auch im Hessischen Gemeinderecht so gemeint ist, läßt sich aus der Regelung der ehrenamtlichen Tätigkeit im Zusammenhang mit den persönlichen Diensten (§ 21 und 22 HGO) und der Gegenüberstellung von hauptamtlicher und ehrenamtlicher Verwaltung in § 44 HGO schließen. Nach § 44 Abs. 2 HGO sind in jeder Gemeinde mindestens zwei Beigeordnete zu bestellen. Sie sind grundsätzlich ehrenamtlich tätig, jedoch kann die Hauptsatzung eine höhere Zahl an Beigeordneten festlegen und regeln, welche Beigeordnetenstellen hauptamtlich zu verwalten sind. Die Begriffe hauptamtlich und ehrenamtlich schließen sich grundsätzlich gegenseitig aus, weil mit dem Begriff "Hauptamt" auch eine berufliche Beamtentätigkeit, im Falle der Beigeordneten die von Beamten auf Zeit, verknüpft ist. Der Beamte auf Zeit erhält Dienstbezüge. Ehrenamtliche Beigeordnete sind hingegen Ehrenbeamte, die gemäß § 115 Abs. 1 Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG - keine Dienstbezüge und keine Versorgung erhalten dürfen. Da § 115 BRRG mit der Bestimmung über die Nichtgewährung von Dienstbezügen die der ehrenamtlichen Tätigkeit immanente Unentgeltlichkeit im Beamtenrecht gewährleistet, ist der Begriff Dienstbezüge in diesem Zusammenhang dahin zu verstehen, daß dies finanzielle Leistungen des Dienstherrn sind, die eine den Bezügen eines aktiven Beamten "entsprechende Alimentation" darstellen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 25. Juni 1992 - 2 C 14.90 - Buchholz 232.4 § 1 Nr. 1, und vom 10. März 1994 - 2 C 11.93 - ZBR 1994, 314 ). Dies ist bei der Auslegung des § 27 Abs. 3 HGO im Hinblick auf Ehrenbeamte zu berücksichtigen, weil der Landesgesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz überschreiten würde, wenn er eine von § 115 BRRG abweichende Regelung vornähme. Eine Auslegung, daß ein Teil einer aufgrund Landesrechts gewährten Aufwandsentschädigung alimentationsähnliche Bedeutung habe, der im weitesten Sinne ein Entgelt für den Ehrenbeamten darstellte, wäre im Hinblick auf § 115 Abs. 2 BRRG bundesrechtswidrig (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10. März 1994, a.a.O.). Ob das Gesetz über die Aufwandsentschädigung und den Ehrensold der ehrenamtlichen Bürgermeister und ehrenamtlichen Kassenverwalter der Gemeinden vom 7. Oktober 1970 (GVBl. I Seite 635, zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. November 1989, GVBl. I Seite 403) sich noch in dem aufgezeigten Rahmen hält, ist hier nicht zu beurteilen. Bei Aufwandsentschädigungen bis zu 3.786,44 DM, Übergangsgeldern und nach Ablauf bestimmter Amtszeiten gezahlten Ehrensoldes liegt es jedoch nicht fern, insoweit von einer Teilalimentation auszugehen. Mit der Wahrnehmung ehrenamtlicher Aufgaben vereinbar ist jedoch die Zahlung von Entschädigungen. Für ehrenamtlich Tätige gilt nach hessischem Recht allgemein, daß sie Anspruch auf Ersatz ihrer notwendigen Auslagen und des Verdienstausfalls haben (§ 85 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz). Derartige Leistungen haben nicht den Charakter eines "Entgelts", sondern einer Entschädigung, durch die verhindert wird, daß die Ausübung der ehrenamtlichen Tätigkeit zu finanziellen Einbußen führt. § 27 Abs. 3 HGO sieht allerdings noch eine "Aufwandsentschädigung" über den Ersatz von Verdienstausfall und Fahrkosten hinaus vor. Dies scheint rechtlich unbedenklich, solange sich die Aufwandsentschädigung noch in einem weit gefaßten Sinn mit dem Grundsatz der Unkostenerstattung vereinbaren läßt, auch wenn sie sich an dem Zeit- und Arbeitsaufwand orientiert und damit als Entgelt angesehen werden mag. Die zulässigen Grenzen sind jedoch überschritten, sobald die Aufwandsentschädigung den Charakter einer "Alimentation" bzw. Teilalimentation mit dem Charakter von "Einkommen" erreicht. Wird eine Tätigkeit als Ehrenbeamter zu einer Haupt- oder nachhaltigen Teilzeitbeschäftigung und wird dafür eine "Entschädigung" gewährt, die entsprechend der Inanspruchnahme maßgeblich zur Lebensführung des Ehrenbeamten beiträgt, dann wird die Entschädigung zur (Teil-) Alimentation (vgl. dazu zur Abgeordnetenentschädigung/Alimentation Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 5. November 1975 - 2 BvR 193/74 - BVerfGE 40, 296 = NJW 1975, 2331). Bei einer ehrenamtlichen Teilzeittätigkeit, die nach der Darstellung der Klägerin gegenüber dem Beklagten in dem Bericht vom 9. November 1993 an "einem Drittel der monatlichen Vergütung einer Stelle nach A 16" orientiert war, handelt es sich nicht mehr um einen relativ geringen bloßen Ausgleich für Zeitversäumnis, wie er etwa in § 2 des Gesetzes über die Entschädigung ehrenamtlicher Richter (8,-- DM für jede Stunde) vorgesehen und vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 25. Juni 1992 - 2 C 14.90 - ZBR 1993, 26, beurteilt worden ist, sondern um eine maßgeblich zur Lebensführung beitragende Vergütung. Wird berücksichtigt, daß ehrenamtliche Beigeordnete im Gegensatz zu den hauptamtlichen ihre Tätigkeit nicht als hauptberufliche Aufgabe wahrnehmen sollen, so erscheint schon zweifelhaft, ob die Zuweisung einer Dezernatstätigkeit in dem von der Klägerin dargestellten Umfang (durchschnittlicher Zeitaufwand pro Woche 21,5 Stunden) noch mit dem Charakter ehrenamtlicher Beigeordnetentätigkeit vereinbar ist. Aber selbst wenn man dies unterstellt, ließe sich ein Betrag in Höhe eines Drittels der Bezüge eines Leitenden Regierungsdirektors (A 16) nicht mehr als bloße Entschädigung für Aufwand im Rahmen ehrenamtlicher Tätigkeit ansehen, sondern zumindest teilweise als Alimentation zum Ausgleich für ehrenamtliche Tätigkeit gleichsam als "Teilzeitbeigeordneter", die nach § 115 Abs. 2 Beamtenrechtsrahmengesetz unzulässig wäre. Dies wird auch aus dem Vergleich zwischen der zusätzlich zu den Sitzungsgeldern gezahlten Aufwandsentschädigung für sonstige ehrenamtliche Stadträte, die 70,-- DM erhalten, und der Aufwandsentschädigung von 2.800,-- DM für Stadträte mit einem Dezernat deutlich. Danach werden 2.730,-- DM für die Dezernatstätigkeit gezahlt. Wenn die Klägerin darauf hinweist, daß der Betrag von 2.800,-- DM erheblich unter den Kosten liegt, die sie für einen teilzeitbeschäftigten hauptamtlichen Beigeordneten aufwenden müßte, ist ihr zwar zuzugeben, daß insofern - noch - nicht von Dienstbezügen wie bei einem nach der Bes.Gr. A 16 besoldeten Beamten auszugehen sein mag. Die Tatsache, daß die "Aufwandsentschädigung" in Höhe von 2.800.-- DM für einen ehrenamtlichen Beigeordneten mit einem Dezernat in einer Gemeinde von etwa 25.000 Einwohnern losgelöst von der Einschätzung des Aufwands bemessen worden und an den Bezügen eines hauptamtlichen Beigeordneten ausgerichtet worden ist, läßt den Vergütungscharakter gegenüber dem Aufwandsausgleich aber deutlich hervortreten. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Dienstaufwandsentschädigung der hauptamtlichen Beigeordneten zwischen 40 und 60 % der Dienstaufwandsentschädigung des Bürgermeisters beträgt, also in einer Größenordnung zwischen 225,-- DM und 340,-- DM und damit weit unter 2.800,-- DM liegt (vgl. Gesetz über die Dienstaufwandsentschädigung der hauptamtlichen Wahlbeamten auf Zeit der Gemeinden... in der Fassung vom 6. Februar 1990 ). Schließlich sei noch angemerkt, daß die Kommunalbesoldungsverordnung vom 20. September 1979 (GVBl. I Seite 219 zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 21. Dezember 1994, GVBl. I S. 816) zwar Grundlage für die Einstufung der hauptamtlichen Beigeordneten ist, deren Stellen jedoch öffentlich ausgeschrieben werden müssen und deren Auswahl durch einen Wahlvorbereitungsausschuß vorbereitet wird (vgl. § 42 Abs. 2 HGO). Da die Wahl ehrenamtlicher Beigeordneter unter anderen Voraussetzungen erfolgt, läßt sich bei ihnen nicht ohne weiteres an die Einstufung nach der Kommunalbesoldungsverordnung anknüpfen. Im Hinblick auf den von dem Senat als zulässig angesehenen Hauptantrag ist der auf die Feststellung gerichtete Hilfsantrag, daß der erledigte Teil der Beanstandungsverfügung rechtswidrig gewesen sei, unzulässig, weil dafür nach der Entscheidung über den Hauptantrag kein Rechtsschutzbedürfnis besteht. Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen, weil ihr Rechtsmittel keinen Erfolg hat (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozeßordnung. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor. Die Klägerin wendet sich dagegen, daß der Beklagte § 3 Abs. 3 ihrer Entschädigungssatzung durch den angefochtenen Bescheid insoweit aufgehoben hat, wie darin eine Aufwandsentschädigung für ehrenamtliche Stadträte, denen ein Dezernat übertragen ist, auf 2.800,-- DM monatlich festgesetzt wurde. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat sie Klage erhoben, die durch Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 18. April 1996 mit der Begründung abgewiesen wurde, daß der monatliche Pauschalbetrag von 2.800,-- DM die nach § 27 Abs. 3 Hessische Gemeindeordnung - HGO - zulässige Grenze überschreite. Gegen das am 6. August 1996 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 30. August 1996 Berufung eingelegt. Während des Berufungsverfahrens hat die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin die beanstandete Regelung in ihrer Entschädigungssatzung dahin geändert, daß an Stelle des Betrages von 2.800,-- DM der Betrag von 1.500,-- DM festgesetzt wurde. Die Klägerin begründet ihre Berufung damit, daß sie nach wie vor durch den angefochtenen Verwaltungsakt beschwert werde. Die Höhe der Aufwandsentschädigung sei nur reduziert worden, um zu vermeiden, daß der ehrenamtliche Stadtrat, dem ein Dezernat übertragen sei, einen Teil der ihm zugewendeten Beträge zurückzahlen müsse. Sie habe nach wie vor ein Interesse daran, daß die Aufwandsentschädigung für ehrenamtliche Beigeordnete, denen ein Dezernat übertragen sei, auf den ursprünglichen Betrag von 2.800,-- DM festgesetzt werden könne. Dies liege im Interesse der Kommune, die auf diese Weise weniger aufwenden müsse, als für einen hauptamtlichen Beigeordneten. Sie vertritt die Ansicht, die Aufwandsentschädigung könne über den Auslagenersatz hinaus als Ausgleich für Zeitverlust und Arbeitsleistung gewährt werden, womit in gewissem Umfang die Bereitschaft zur ehrenamtlichen Tätigkeit honoriert werde. Es sei nicht richtig, daß ehrenamtliche Tätigkeit unentgeltlich verrichtet werden müsse. Der ehrenamtlich Tätige dürfe nur nicht in einem festen Anstellungsverhältnis bzw. Dienstverhältnis zu der öffentlich-rechtlichen Körperschaft stehen. Es sei auch gerechtfertigt, Ehrenbeamten, die den Pflichten des Hessischen Beamtengesetzes unterworfen seien, ein gewisses Leistungsentgelt zuzubilligen. Das Gesetz über die Aufwandsentschädigung und den Ehrensold der ehrenamtlichen Bürgermeister und der ehrenamtlichen Kassenverwalter der Gemeinden lasse deutlich werden, daß die Gemeinden berechtigt seien, Aufwandsentschädigungen festzulegen, hinsichtlich derer Obergrenzen in § 27 HGO nicht vorgesehen seien. - Der Betrag von 2.800,-- DM sei in bezug auf einen bestimmten ehrenamtlichen Beigeordneten, der ein Dezernat wahrgenommen habe, festgesetzt worden. Dieser Ehrenbeamte habe erhebliche Tätigkeiten für die Klägerin geleistet und wöchentlich durchschnittlich 21,5 Stunden zur Erfüllung der Aufgaben in dem ihm übertragenen Dezernat aufgewendet. Im Hinblick auf diesen Aufwand erscheine der festgesetzte Betrag als angemessene Entschädigung im Hinblick auf Zeitverlust und Arbeitsbelastung. Die Aufwandsentschädigung von 2.800,-- DM liege erheblich unter den Aufwendungen, die für einen hauptamtlichen Beigeordneten bei der ihm zustehenden Besoldung und Versorgung nach der Besoldungsgruppe A 16 aufzuwenden wären. Ein Rechtsverstoß der Gemeinde bei der Festsetzung dieser Aufwandsentschädigung sei nicht ersichtlich, so daß die Beanstandung nicht gerechtfertigt sei. Die kommunalaufsichtliche Aufhebung dieser Regelung beeinträchtige auch die verfassungsrechtlich geschützte gemeindliche Autonomie. Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 18. April 1996 und den Bescheid des Beklagten vom 20. Dezember 1993 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06. September 1994 aufzuheben, hilfsweise festzustellen, daß der Bescheid des Beklagten vom 20. Dezember 1993 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06. September 1994 rechtswidrig gewesen ist. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er hält die erstinstanzliche Entscheidung für richtig. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und die von ihnen vorgelegten Unterlagen (2 Hefte) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.