6 UE 2356/89

Die Berufung des Beklagten ist zulässig. Sie ist insbesondere statthaft sowie form- und fristgerecht eingelegt (§ 124 VwGO). Die Berufung ist jedoch unbegründet, weil das Verwaltungsgericht der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben hat. Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Bei dem Bescheid, mit dem das Hessische Statistische Landesamt die amtliche Einwohnerzahl als Ergebnis der Volkszählung 1987 gegenüber der Klägerin festgestellt hat, handelt es sich um einen Verwaltungsakt. Dies ergibt sich schon daraus, daß das Landesamt sein Schreiben vom 1. September 1988 nicht als einfache Mitteilung, sondern als verbindliche Feststellung ausgestaltet und diesen Charakter noch dadurch unterstrichen hat, daß es dem Schreiben eine Rechtsmittelbelehrung beigefügt. Der Klägerin und Berufungsbeklagten fehlt es auch nicht am notwendigen Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage. Sie hat ein rechtliches Interesse daran, sich gegen das Volkszählungsergebnis zu wenden, nach welchem ihre Einwohnerzahl auf 14.686 festgesetzt worden ist, ohne daß die bei der Klägerin gemeldeten, aber von der Volkszählung nicht erfaßten Angehörigen der Soldaten der belgischen Garnison berücksichtigt wurden. Auch wenn sich die von der Klägerin befürchteten negativen Folgen für ihre finanzielle Ausstattung nicht unmittelbar aus der festgestellten Einwohnerzahl ergeben, so bildet diese doch die rechnerische Grundlage für die zukünftigen Bevölkerungsfortschreibungen sowohl nach § 5 des Gesetzes über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes vom 14. März 1980 (BGBl. I, S. 309) als auch nach § 148 HGO. Eine strikte Trennung zwischen der Festsetzung der Bezugszahl nach dem Ergebnis der Volkszählung 1987 und der Feststellung der Fortschreibungszahl nach § 148 HGO läßt sich im Hinblick auf die rechtliche Bewertung ihrer Auswirkungen deshalb nicht vornehmen. Zwar ergeben sich aus dem statistischen Ergebnis der Volkszählung selbst keine unmittelbaren Rechtsfolgen; diese erwachsen vielmehr erst aus der Fortschreibung und Feststellung der Bevölkerungszahl der Gemeinden durch das Hessische Statistische Landesamt (Grundsatz der Maßgeblichkeit der Stichtagseinwohnerzahl für das jeweils folgende Haushaltsjahr; vgl. Schlempp, Komm. zur Hessischen Gemeindeordnung, Stand: März 1990, Erl. I zu § 148 HGO). Das Volkszählungsergebnis wirkt sich aber mittelbar auf die von der Einwohnerzahl abhängige Rechtsstellung der Gemeinde aus, weil es die Grundlage der jeweiligen Fortschreibung bildet. So lassen sich letztlich eine ganze Reihe von Rechtsfolgen, die nach bundes- oder landesgesetzlichen Vorschriften an die Einwohnerzahl der Gemeinde anknüpfen, auf das Ergebnis der letzten Volkszählung zurückführen. Als Beispiele seien neben der in § 148 HGO ausdrücklich genannten Zahl der Gemeindevertreter (vgl. § 38 HGO) verschiedene gesetzliche Zuständigkeiten, die Höhe von Amtsbezügen und von finanziellen Zuweisungen des Landes genannt (vgl. dazu Schneider/Jordan, Hessische Gemeindeordnung, Komm., Stand: Februar 1989, Erl. 1 zu § 148). Die zulässige Klage ist auch begründet. Denn der Bescheid des Hessischen Statistischen Landesamtes vom 1. September 1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. Oktober 1988 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, daß der als Verwaltungsakt erlassene Feststellungsbescheid über die durch die Volkszählung ermittelte Einwohnerzahl einer Ermächtigungsgrundlage bedarf. Dies folgt aus dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, nach welchem Eingriffe in die Rechte natürlicher oder juristischer Personen nur durch oder aufgrund eines formellen Gesetzes erfolgen dürfen. Dieser Grundsatz wird - wie bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat - verfassungsrechtlich auf unterschiedliche Grundlagen gestützt, so etwa auf Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit den Grundrechten oder auf Verfassungsgewohnheitsrecht (vgl. Schnapp, in: von Münch (Hrsg.), Grundgesetz, Komm., Bd. 1, 3. Aufl. 1985, Art. 20, Rdnrn. 38, 43). Was die Klägerin betrifft, so ergibt sich der Vorbehalt des Gesetzes in Bezug auf Eingriffe in den Selbstverwaltungsbereich einer Gemeinde aus Art. 28 Abs. 2 GG. Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes gilt auch für sogenannte feststellende Verwaltungsakte, soweit diesen eine belastende Wirkung zukommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1985 - 8 C 105/83 -, NJW 1986, S. 1120). Was die Feststellung der Einwohnerzahl als Ergebnis der Volkszählung 1987 betrifft, so ergibt sich die belastende Wirkung hier daraus, daß die durch die Volkszählung ermittelte Einwohnerzahl niedriger ist als die bisherige statistisch maßgebliche Einwohnerzahl und daß nunmehr die gemäß § 15 Abs. 2 VZG festgestellte amtliche Einwohnerzahl - wie bereits oben näher dargelegt - die Grundlage für alle zukünftigen Feststellungen und Fortschreibungen bildet. Einem feststellenden Verwaltungsakt kommt auch nicht dadurch eine überwiegend begünstigende Wirkung zu, daß, wie gelegentlich vertreten wird, durch ihn der Weg zu einer richterlichen Überprüfung eröffnet wird und hierin für den Adressaten möglicherweise ein Vorteil liegt oder zumindest ein denkbarer Grund für sein Einverständnis zum Erlaß des Verwaltungsaktes. Eine Beschwer wird dadurch nicht ausgeschlossen. Dem Verwaltungsgericht ist auch darin zu folgen, daß der Bescheid des Hessischen Statistischen Landesamtes in den durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierten Bereich der Selbstverwaltung eingreift. Denn die Festsetzung der Einwohnerzahl - zugleich Grundlage der Fortschreibung - ist für die Größe des Trägers der Selbstverwaltungsgarantie sowie den Umfang seiner Aufgaben und Befugnisse von Bedeutung. An die Bevölkerungszahl knüpfen sich, wie bereits oben näher dargelegt, Folgen auf verschiedenen Gebieten, die wiederum alle einen Bezug zur örtlichen Gemeinschaft haben. Durch die bestandskräftige Feststellung der Bevölkerungszahl werden der Klägerin auch für diese Bereiche Einwendungen gegen das Volkszählungsergebnis abgeschnitten. Die danach für die Feststellung der Einwohnerzahl der Klägerin durch das Hessische Statistische Landesamt notwendige Ermächtigungsgrundlage läßt sich dem Volkszählungsgesetz entnehmen. Sie findet sich ausdrücklich weder in der gesetzlichen Regelung des § 15 Abs. 2 VZG noch an anderer Stelle, ist aber im Wege der Auslegung aus verschiedenen Normen des Volkszählungsgesetzes zu ermitteln. So bestimmt § 15 Abs. 2 VZG zwar in erster Linie den Zeitpunkt der Vernichtung der Volkszählungsunterlagen. Darüber hinaus kommt dort, ebenso wie in Abs. 3 und in Abs. 6 Satz 2, aber auch eindeutig zum Ausdruck, daß eine Feststellung der amtlichen Bevölkerungszahl des Landes getroffen wird. Aus § 1 Abs. 2 Satz 2 VZG wiederum ergibt sich, daß diese Feststellung sich auch auf die amtliche Bevölkerungszahl der Gemeinden bezieht und daß sie von dem jeweiligen Statistischen Landesamt getroffen wird. Auch in § 15 Abs. 6 Satz 1 VZG wird davon ausgegangen, daß die statistischen Ämter der Länder "die amtliche Bevölkerungszahl der Gemeinden" festzusetzen haben. Dem Hessischen Statistischen Landesamt stand demnach in materiell-rechtlicher Hinsicht unzweifelhaft die Befugnis zu, die amtliche Einwohnerzahl der Gemeinden nach der Volkszählung 1987 festzustellen. Diese (materiell-rechtliche) Feststellungsbefugnis erstreckte sich auch auf die Form des Verwaltungshandelns. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Im Volkszählungsgesetz 1987 ist, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, keine ausdrückliche Regelung darüber getroffen worden, daß die Feststellung der amtlichen Gemeindeeinwohnerzahl gerade durch einen Bescheid (Verwaltungsakt) gegenüber der betroffenen Gemeinde zu erfolgen hat. Ob eine solche Regelung unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes erforderlich ist, wird in Rechtsprechung und Literatur unterschiedlich beurteilt (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, Komm., 3. Aufl. 1990, § 44 Rdnr. 27 m. w. N.). Ob die Befugnis, in der Form des Verwaltungsaktes zu handeln, der Hoheitsverwaltung gewissermaßen "immanent" ist bzw. zu deren "Hausgut" zählt (vgl. Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung, 8. Aufl. 1989, § 42 Rdnr. 10 m. w. N.; im Ergebnis auch Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1990, § 10 Rdnr. 5) oder ob der Vorbehalt des Gesetzes auch für die Handlungsform des Verwaltungsaktes gilt (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Leonhardt, a.a.O., § 44 Rdnr. 27 am Ende; Schwerdtfeger, Öffentliches Recht in der Fallbearbeitung, 8. Aufl. 1986, Rdnr. 75), kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, da sich eine Ermächtigung zu der gewählten Handlungsform im Wege der Auslegung aus dem Volkszählungsgesetz entnehmen läßt. Bei einer am Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ausgerichteten Auslegung ergibt sich, daß die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl für Bund, Länder und Gemeinden ein zentraler und zugleich auch legitimer Zweck der Volkszählung war (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983, BVerfGE 65, 1, 52 ff. = NJW 1984, S. 49 ; VGH Mannheim, Beschluß vom 7. Dezember 1987, NJW 1988, S. 988, 989). Dieser Zweck kann aber nur dann erreicht werden, wenn die aus den Daten gewonnenen Feststellungen richtig sind bzw. einen hohen Grad an Genauigkeit aufweisen. Der Gesetzgeber hat deshalb zahlreiche Prüfungsmechanismen vorgesehen, mit deren Hilfe auftretende Fehler erkannt und bereinigt werden können. Als einen solchen Mechanismus wollte der Gesetzgeber sich dabei auch die Kontrolle der richtigen Einwohnerzahl durch die jeweilige Gemeinde zunutze machen, die schon aus eigenem Interesse darauf bedacht sein mußte, auf mögliche Fehlerquellen hinzuweisen und Unrichtigkeiten aufzudecken. Der Intention des Gesetzgebers, dieses Element zu nutzen und gleichzeitig den Erfordernissen der frühzeitigen Anonymisierung und Vernichtung der Erhebungsunterlagen gerecht zu werden, entspricht am ehesten eine Festsetzung der Gemeindeeinwohnerzahl durch eine Regelung, die in Bestandskraft erwächst. Es ist daher davon auszugehen, daß der Gesetzgeber im VZG 1987 - auch ohne ausdrückliche Normierung - die Feststellung der Gemeindeeinwohnerzahl in der Form des Verwaltungsaktes zugrundegelegt und darin eine Regelung im Interesse der Gemeinden gesehen hat, die es diesen erlaubt, für sie nachteilige Fehler oder Unrichtigkeiten notfalls in einem verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit klären zu lassen (vgl. auch VGH Mannheim, a.a.O., S. 989; Meissner, NVwZ 1989, S. 1 ). Diese Auslegung findet eine weitere Stütze in der Begründung des Volkszählungsgesetzes, wo im Zusammenhang mit § 15 VZG davon die Rede ist, daß die amtliche Bevölkerungszahl erst dann vorliegt, "wenn der Bescheid bestandskräftig, d. h. durch Rechtsbehelfe nicht mehr angreifbar ist" (Bundestagsdrucks. 10/2814, S. 25 = Bundesratsdrucks. 553/84, S. 25). Hieraus wird ebenfalls deutlich, daß der Gesetzgeber von einer Feststellung der Bevölkerungszahl durch Verwaltungsakt ausgegangen ist. Während also statistische Ergebnisse grundsätzlich im Wege des schlicht hoheitlichen Handelns festgestellt werden, sollte der Feststellung der Bevölkerungszahlen der Gemeinden auf der Grundlage der Volkszählung 1987 Verwaltungsaktqualität zukommen (ebenso Dorer/Mainusch/Tubies, Bundesstatistikgesetz, Komm. 1988, Rdnr. 6 zu § 3). Liegt somit eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß des angefochtenen Feststellungsbescheides vor, so ist dieser gleichwohl rechtswidrig, weil das Hessische Statistische Landesamt das Ergebnis der Volkszählung 1987 für die Klägerin nicht korrekt festgestellt hat. Dabei ist der Senat davon ausgegangen, daß der Überprüfung objektiver Unrichtigkeiten der Ergebnisse der Volkszählung verfassungsrechtliche Grenzen gezogen sind. Aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ergibt sich ein Verbot des Melderegisterabgleichs und damit eine Schranke für jene Richtigkeitsgewähr des statistischen Ergebnisses, die nur aufgrund einer solchen Überprüfung gegeben werden könnte (vgl. zum Verbot des Melderegisterabgleichs BVerfG, a.a.O., S. 63 ff.). Was jedoch im vorliegenden Fall die tatsächlich festgestellte Einwohnerzahl betrifft, so steht unstreitig fest, daß das Hessische Statistische Landesamt nur die meldepflichtigen Einwohner mit alleiniger bzw. Hauptwohnung in der Stadt A in seine Zählung einbezogen hat, nicht dagegen die (auf freiwilliger Basis) mit Hauptwohnung in A gemeldeten Familienangehörigen der dort stationierten belgischen Streitkräfte. Die Nichtberücksichtigung dieser Personengruppe kann weder auf das VZG 1987 und das Gesetz über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes vom 14. März 1980 noch auf Art. 6 des Zusatzabkommens zum Nato-Truppenstatut vom 03. August 1959, BGBl. 1961 II, Seite 1183, 1218) gestützt werden und ist deshalb rechtswidrig. Im VZG 1987 finden sich für einen derart verengten Einwohnerbegriff, wie ihn das Hessische Statistische Landesamt seiner Feststellung zugrundegelegt hat, keine Anhaltspunkte. Zunächst zieht § 12 VZG 1987 den Kreis der Auskunftspflichtigen außerordentlich weit, ohne daß eine Einschränkung der Auskunftspflicht für den fraglichen Personenkreis erkennbar wäre. Im weiteren stellt das VZG 1987 (vgl.§§ 1 Abs. 2, 15 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 6) auf die Feststellung der "Bevölkerungszahl" ab. In gleicher Weise wird in dem Gesetz über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes auf die "Zahl der Bevölkerung" und auf den "Bevölkerungsstand" abgestellt (vgl. §§ 1, 5 des Gesetzes). Die maßgebenden Begriffe "Bevölkerung" und "Bevölkerungszahl" werden in beiden Gesetzen ohne Einschränkung auf meldepflichtige Einwohner verwendet. Eine solche Einschränkung widerspricht offenkundig auch dem allgemeinen Wortverständnis, wonach zur Bevölkerung eines bestimmten Ortes oder Gebietes alle Personen zu rechnen sind, die dort ihren Wohnsitz haben (vgl. etwa § 8 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung - HGO). Auch wenn das VZG 1987 in § 5 Nr. 1 zwischen Haupt- und Nebenwohnung unterscheidet und insofern auf den melderechtlichen Hauptwohnungsbegriff Bezug nimmt (vgl. Schneider/Jordan a. a. O., Erl. 2 zu § 148 HGO), folgt daraus nicht, daß die maßgebende Bevölkerungszahl auf meldepflichtige Personen mit einer Hauptwohnung in der betroffenen Gemeinde zu beschränken sei und freiwillig mit Hauptwohnung gemeldete Personen aus der Volkszählung auszuklammern seien. Die Frage der Meldepflicht spielt weder für das VZG 1987 noch für das Gesetz über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes eine Rolle. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem bereits angeführten Zusatzabkommen zum Nato-Truppenstatut. Nach Art. 6 Abs. 1 des Abkommens sind die Mitglieder einer Nato-Truppe, ihres zivilen Gefolges und Angehörige von den "deutschen Vorschriften auf den Gebieten des Meldewesens und der Ausländerpolizei" befreit. Dementsprechend bestimmen sowohl § 14 Abs. 2 Melderechtsrahmengesetz als auch § 23 Nr. 2 Hessisches Meldegesetz, daß der angesprochene Personenkreis von der Meldepflicht befreit ist. Zu den melderechtlichen Vorschriften gehört das VZG 1987 nicht. Der Bereich der Statistik, zu der Volkszählungen zu rechnen sind, ist von dem "Meldewesen" deutlich zu unterscheiden. Folgerichtig hat § 12 VZG 1987 auch nicht etwa den in Art. 6 Abs. 1 des Zusatzabkommens näher bezeichneten Personenkreis von der Auskunftspflicht ausgenommen. Der bloße Hinweis auf die Abs. 2 und 3 des Art. 6 Zusatzabkommen, die den deutschen Behörden gewisse Auskunftsrechte gegenüber den Behörden der ausländischen Truppen einräumen, vermag demgegenüber eine mit Wortlaut und Zweck des VZG nicht übereinstimmende restriktive Interpretation des Bevölkerungsbegriffes nicht zu rechtfertigen. Die Tatsache schließlich, daß einzelne Landesgesetze für den hier in Frage stehenden Personenkreis, die nichtmeldepflichtigen Familienangehörigen der Mitglieder der Stationierungsstreitkräfte, einen "Ergänzungsansatz" (so § 11 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes i. d. F. vom 18. Dezember 1987 - GVBl. I, Seite 38 -) oder jedenfalls eine teilweise Berücksichtigung in Form eines nachträglichen "Zuschlages" zu der bei der letzten Volkszählung ermittelten Einwohnerzahl (so § 6 Abs. 1 Satz 2 der Hessischen Kommunalbesoldungsverordnung vom 20. September 1979 - GVBl. I, Seite 219 - und § 5 Abs. 1 Satz 2 Hessischen Wahlbeamten-Aufwandsentschädigungsgesetz i. d. F. vom 06. Februar 1990 - GVBl. I, Seite 31 -) vorsehen, erklärt sich möglicherweise aus der bisherigen Verwaltungspraxis, die darauf hinauslief, ordnungsgemäß in einer Gemeinde (mit Hauptwohnung) gemeldete und damit auch wahlberechtigte deutsche Staatsbürger bei der Feststellung der amtlichen Bevölkerungszahl außer Betracht zu lassen, wenn eine Meldepflicht nicht bestand. Die aufgeführten Gesetzesbestimmungen dienen also der "Schadensbegrenzung", indem die durch die ursprüngliche Nichtberücksichtigung des fraglichen Personenkreises eingetretene Verzerrung nachträglich wieder ausgeglichen wird. Die Parteien streiten wegen der von der Beklagten aufgrund der Volkszählung 1987 festgestellten Einwohnerzahl der Klägerin. Nach Auswertung der Erhebungsunterlagen zur Volkszählung 1987 stellte das Hessische Statistische Landesamt mit Bescheid vom 1. September 1988 fest, daß die Klägerin zum Stichtag 25. Mai 1987 14.686 Einwohner mit alleiniger bzw. Hauptwohnung gehabt habe. Diese festgestellte Einwohnerzahl sei Grundlage für die Bevölkerungsfortschreibung (§ 5 des Gesetzes über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes vom 14. März 1980, BGBl. I S. 308) und für die maßgebliche Einwohnerzahl nach § 148 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO). Die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl erging gemäß § 15 Abs. 2 Volkszählungsgesetz vom 8. November 1985, BGBl. I S. 2078 ff. (VZG 1987). Die Klägerin legte mit Schreiben vom 22. September 1988 gegen den Feststellungsbescheid Widerspruch ein und begründete diesen im wesentlichen wie folgt: Die festgestellte Zahl von 14.686 Einwohnern mit alleinigem oder Hauptwohnsitz in der Stadt A berücksichtige nicht die Angehörigen der belgischen Streitkräfte, die hier in einer Garnison untergebracht seien. Zwar sei der Klägerin bekannt, daß die Mitglieder ausländischer Streitkräfte und deren Angehörige gemäß Art. 6 Zusatzabkommen zum Nato-Truppenstatut nicht von der Volkszählung erfaßt würden und auch nicht meldepflichtig seien. Das schließe jedoch nicht aus, daß solche Personen bei der Klägerin gemeldet seien und weiter gemeldet bleiben wollten und daß sich andere Angehörige der Stationierungsstreitkräfte mit Hauptwohnung angemeldet hätten, um beispielsweise leichteren Zugang zu Wahlen und sonstigen Amtsgeschäften zu haben. Die so legitim mit Hauptwohnung gemeldeten Personen seien infolge der Volkszählung aus der für die Klägerin maßgeblichen Einwohnerzahl herausgenommen worden. Ihre Daten seien jedoch noch Teil des Datenbestandes. Wenn diese Personen ihre Wohnung in eine andere Gemeinde verlegten, würden sie noch einmal von der Zahl der mit Hauptwohnung bei der Klägerin gemeldeten Einwohner abgeschrieben. Das könne so von der Klägerin nicht akzeptiert werden. Sie beantrage deshalb, die mitgeteilte Zahl von 14.686 Einwohnern mit Hauptwohnsitz in der Stadt A um 169 gemeldete Angehörige der belgischen Garnison zu erhöhen. Ein Ausdruck der entsprechenden Personaldaten sei zur Kenntnis der Beklagten als Beweis beigefügt. Mit Bescheid vom 26. Oktober 1988 wies das Hessische Statistische Landesamt den Widerspruch der Klägerin zurück. Die Überprüfung habe ergeben, daß die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl rechtmäßig ergangen sei. Es sei auch keineswegs überraschend, daß die Feststellung aufgrund der Volkszählung 1987 häufig nicht mit den Feststellungen der Meldeämter und der auf der Volkszählung 1970 basierenden Fortschreibungen übereinstimme. Hierin liege gerade die Notwendigkeit einer erneuten Volkszählung, deren Hauptzweck die Feststellung der aktuellen Einwohnerzahl sei. Das Verbot eines Melderegisterabgleiches mache es unmöglich, die Abweichungen im Einzelfall aufzuklären. Diese für die einzelne Gemeinde manchmal unbefriedigende Situation beschränke eine Überprüfung der Feststellung allein auf die Unterlagen aus der Volkszählung. Die dementsprechend eingeschränkte Nachprüfbarkeit ergebe sich aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben und könne daher weder im Rahmen eines Widerspruchs- noch eines Verwaltungsstreitverfahrens erweitert werden. Die Problematik bezüglich der Berücksichtigung von Mitgliedern ausländischer Streitkräfte sei dem Beklagten bekannt, könne jedoch angesichts der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben nicht im Rahmen der Feststellung aufgrund der Volkszählung berücksichtigt werden. Dieses Problem könne allerdings insoweit im Rahmen der Fortschreibung vom Beklagten berücksichtigt werden, als dieser bei entsprechendem Hin- bzw. Nachweis des Meldeamtes der Klägerin Personen, die am 25. Mai 1987 bei dieser gemeldet, jedoch im Hinblick auf das Nato-Truppenstatut nicht gezählt worden seien, beim Abgang von der Einwohnerzahl der Klägerin nicht abziehe. Mit Schriftsatz vom 15. November 1988 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Kassel am 24. November 1988 - hat die Klägerin Klage erhoben und diese wie folgt begründet: Sie wende sich dagegen, daß ausschließlich die aufgrund der Volkszählung 1987 festgestellte Zahl von 14.686 Einwohnern als Grundlage für die Bevölkerungsfortschreibung und für die maßgebliche Einwohnerzahl nach § 148 HGO herangezogen werde. Bei der festgestellten Einwohnerzahl seien die bei ihr, der Klägerin, mit alleiniger bzw. Hauptwohnung gemeldeten Familienangehörigen der in A stationierten belgischen Soldaten (überwiegend deutsche Ehefrauen und Kinder) unberücksichtigt geblieben, da sie den Status der Exterritorialität besäßen. Diese Nichtberücksichtigung sei rechtswidrig. Nach § 23 Nr. 2 des Hessischen Meldegesetzes in Verbindung mit Art. 6 des Zusatzabkommens zum Nato-Truppenstatut seien zwar Mitglieder einer Truppe, eines zivilen Gefolges sowie deren Angehörige von den deutschen Vorschriften auf dem Gebiet des Meldewesens befreit. Infolgedessen sei dieser Personenkreis bei der Volkszählung auch nicht auskunftspflichtig gewesen und bei der Erhebung unberücksichtigt geblieben. Die fehlende Anmeldeverpflichtung dieses Personenkreises (ca. 170 Einwohner) schließe allerdings den freien Willen zur Anmeldung keineswegs aus. Vielmehr könnten sich diese Personen nach den melderechtlichen Bestimmungen freiwillig an- und abmelden. Dafür gebe es auch gute Gründe, denn vielfach hätten die bei der Klägerin gemeldeten deutschen Ehefrauen der Soldaten sowie deren Kinder ein berechtigtes Interesse daran, gemeldet zu sein, z. B. um leichteren Zugang zu Wahlen zu haben, Ausweise und Pässe beantragen zu können, Lohnsteuerkarten zu bekommen etc.. Die so rechtmäßig mit Hauptwohnung bei der Klägerin gemeldeten Personen seien nunmehr infolge der Volkszählung aus der für die Klägerin maßgeblichen Einwohnerzahl herausgenommen worden, obwohl ihre Daten aufgrund der Anmeldungen nach wie vor Teil des Datenbestandes seien. Daß bei der Fortschreibung des Bevölkerungsstandes nur das bei der Volkszählung festgestellte Ergebnis rechtlich relevant sein solle, mit der Folge, daß die mit Hauptwohnung bei der Klägerin gemeldeten Angehörigen der belgischen Soldaten bei der amtlichen Einwohnerzahl nicht berücksichtigt würden, obwohl sie Bürger dieser Stadt seien, ihren Lebensmittelpunkt hier hätten, alle städtischen Einrichtungen und die vorhandene Infrastruktur genau wie jeder andere Bürger in Anspruch nähmen, sei nicht nachvollziehbar und entbehre jeder rechtlichen Grundlage. Die Einwohnerzahl könne nur dann aktuell sein, wenn alle mit alleiniger bzw. Hauptwohnung bei der Klägerin gemeldeten Einwohner berücksichtigt würden. Das Hessische Statistische Landesamt sei für die Fortschreibung der Einwohnerzahlen zuständig. Es sei von daher auch verpflichtet, den Fakten im Meldewesen - auch außerhalb der Volkszählung - Rechnung zu tragen, und könne sich nicht nur auf das Volkszählungsgesetz berufen. Schließlich habe die Klägerin auch aus finanziellen Gründen (Zuteilung von Schlüsselzuweisungen usw.) ein berechtigtes Interesse daran, daß der genannte Personenkreis bei der Berechnung der Einwohnerzahl Berücksichtigung finde. Ergänzend hat die Klägerin vorgetragen, daß sie nicht das Volkszählungsergebnis als solches in Frage stellen wolle, sondern vielmehr die Nichtberücksichtigung des genannten, von § 23 Nr. 2 Hessisches Meldegesetz erfaßten Personenkreises bei der Bevölkerungsfortschreibung. Die bei der Volkszählung aufgrund der gesetzlichen Vorgaben eingetretenen Unrichtigkeiten müßten gerade im Wege der Fortschreibung korrigiert werden, wenn man den Hauptzweck der Volkszählung, nämlich die Feststellung der aktuellen Einwohnerzahl, sicherstellen wolle. Insofern korrespondierten beide Rechtsbereiche. Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid des Hessischen Statistischen Landesamtes vom 1. September 1988 sowie den Widerspruchsbescheid desselben vom 26. Oktober 1988 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung hat er im wesentlichen auf die Ausführungen in seinem Widerspruchsbescheid vom 26. Oktober 1988 Bezug genommen. Darüber hinaus hat er ausgeführt: Der Klage ermangele es evtl. bereits an dem notwendigen Rechtsschutzinteresse. Die Klägerin wende sich entgegen dem Wortlaut ihres Antrages nicht gegen die Feststellung der Einwohnerzahl gemäß § 15 Abs. 2 VZG 1987. Sie bejahe vielmehr die Richtigkeit der Nichteinbeziehung des unter das Nato-Truppenstatut fallenden Personenkreises bei der Volkszählung und wende sich nur gegen eine fortschreibungsrechtliche Folge des Volkszählungsergebnisses. Im übrigen sei die gegenüber der Klägerin getroffene Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl aufgrund der Volkszählung 1987 als ein Verwaltungsakt zu qualifizieren, der seine Ermächtigungsgrundlage in § 15 Abs. 2 VZG 1987 finde. Sowohl der Gesamtzusammenhang des Volkszählungsgesetzes als auch die amtliche Begründung zu diesem Gesetz ergäben eindeutig, daß die Statistischen Landesämter durch den Gesetzgeber zu einer solchen Feststellung ermächtigt werden sollten. Durch Urteil vom 12. Juli 1989 hat das Verwaltungsgericht Kassel der Klage stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt: Der Bescheid des Hessischen Statistischen Landesamtes vom 1. September 1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. Oktober 1988 sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten. Für den Bescheid, mit dem das Hessische Statistische Landesamt gegenüber der Klägerin die aufgrund der Volkszählung 1987 festgestellte Einwohnerzahl bindend habe festlegen wollen, fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Die Erforderlichkeit einer derartigen Ermächtigungsgrundlage für einen Verwaltungsakt, der in die Rechtsstellung eines Rechtssubjektes eingreife, ergebe sich aus dem sogenannten Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes. Dieser verfassungsrechtliche Grundsatz verlange bei Eingriffen in die Rechte natürlicher oder juristischer Personen, daß die Eingriffe durch oder aufgrund eines formellen Gesetzes erfolgten. Für die verbindliche Feststellung des Volkszählungsergebnisses durch Verwaltungsakt enthalte das Gesetz über eine Volks-, Berufs-, Gebäude-, Wohnungs- und Arbeitsstättenzählung vom 8. November 1985 (BGBl. I S. 2078) keine gesetzliche Grundlage. Der Beklagte berufe sich insofern zu Unrecht auf § 15 Abs. 2 Satz 1 VZG 1987. Im Wortlaut dieser Bestimmung sei eine gesetzliche Regelung für den Erlaß eines Bescheides gegenüber einzelnen Gemeinden, in dem ihre durch die Volkszählung erbrachte Bevölkerungszahl festgestellt werde, nicht zu erkennen. § 15 Abs. 2 Satz 1 VZG 1987 enthalte offensichtlich nur eine Regelung des Vernichtungszeitpunktes für die Erhebungsvordrucke einschließlich der Hilfsmerkmale. Dabei solle der späteste Vernichtungszeitpunkt "zwei Wochen nach Feststellung der amtlichen Bevölkerungszahl des Landes" liegen. Dieser Zeitpunkt solle dabei nicht den Regelzeitpunkt der Vernichtung, sondern den spätesten Zeitpunkt kennzeichnen. Nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 24. September 1987 (- 1 BvR 970/87 -, NJW 1987, S. 2805 f.) seien die statistischen Landesämter gehalten, für jede der Erhebungsunterlagen den jeweils frühest möglichen Zeitpunkt zu ermitteln und sie zu diesen Zeitpunkt zu vernichten oder zu löschen. Wie die Feststellung der amtlichen Bevölkerungszahl des Landes erfolgen solle, regele § 15 Abs. 2 VZG 1987 dagegen nicht. Auch wenn der Beklagte im Verfahren vorgebracht habe, das Landesergebnis setze sich aus den Ergebnissen der einzelnen Gemeinden zusammen, so möge dies zwar stimmen, eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß von entsprechenden feststellenden Bescheiden gegenüber den Gemeinden folge daraus jedoch nicht. Eine sachliche Notwendigkeit, daß die Feststellung durch Bescheid zu erfolgen habe, sei ebenfalls nicht zu erkennen. Auch die vom Beklagten angeführte Begründung des Volkszählungsgesetzes 1987 in den Drucksachen von Bundestag und Bundesrat ändere an diesem Ergebnis nichts. Dort sei ausgeführt, die amtliche Bevölkerungszahl liege erst dann vor, "wenn der Bescheid bestandskräftig, d. h. durch Rechtsbehelfe nicht mehr angreifbar" sei (BT-Drs. 10/2814, S. 25 und BR-Drs. 535/84). Zwar sei nicht genau ersichtlich, welcher "Bescheid" dabei gemeint sei. Selbst wenn man aber davon ausgehe, hiermit seien die vom Hessischen Statistischen Landesamt an die Gemeinden versandten Bescheide gemeint, ergebe auch dies keine ausreichende gesetzliche Grundlage. Denn eine Auslegung eines Rechtssatzes - hier des § 15 Abs. 2 Satz 1 VZG 1987 - könne nur dort anknüpfen, wo innerhalb der gesetzlichen Norm Ansatzpunkte für eine Auslegung bestünden. Habe der Gesetzgeber aber erkennbar etwas anderes geregelt - wie im vorliegenden Fall den Zeitpunkt der Vernichtung der Erhebungsunterlagen - so könne nicht eine weitere, zusätzliche Regelung im Wege der "Auslegung" hinzugefügt werden. Ein solches Vorgehen sprenge die Grenzen der Auslegung und schaffe einen gesetzlich nicht festgelegten neuen Rechtssatz. Da es insofern bereits an einer gesetzlichen Grundlage für den von der Klägerin angefochtenen Bescheid des Hessischen Statistischen Landesamtes fehle, komme es für die Entscheidung nicht mehr auf die Einwendungen der Klägerin gegen das Zählergebnis an. Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 27. Juli 1989, eingegangen beim Verwaltungsgericht Kassel am 31. Juli 1989, gegen das Urteil Berufung eingelegt und diese wie folgt begründet: Das Verwaltungsgericht habe zunächst das mangelnde Rechtsschutzinteresse der Klägerin übersehen. Diese wende sich nicht gegen die Richtigkeit der Feststellung des Volkszählungsergebnisses gemäß § 15 Abs. 2 VZG 1987, sondern gegen die Nichtberücksichtigung der unter Art. 6 Nato-Truppenstatut fallenden Einwohner bei der Bevölkerungsfortschreibung. Die Bevölkerungsfortschreibung könne aber im Rahmen des § 148 HGO überprüft werden. Unrichtig sei dabei die Auffassung der Klägerin, daß die Nichteinbeziehung des angesprochenen Personenkreises in die Fortschreibung zugleich entsprechende Einbußen bei der Schlüsselzuweisung nach sich ziehe. Der Klägerin stehe insoweit ein Ergänzungsanspruch nach § 11 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes vom 18. Dezember 1987 (FAG) zu. Ähnliche Ausgleichsvorschriften bestünden auch für andere, an die Bevölkerungszahl anknüpfende Sachverhalte (z. B. §§ 6, 7 Hessische Kommunalbesoldungsverordnung vom 20. September 1979 sowie § 5 Hessisches Wahlbeamten-Aufwandsentschädigungsgesetz in der Fassung vom 29. November 1989). Die angefochtene Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl beruhe schließlich auch auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage. Die diesbezüglichen Ausführungen des Gerichts erster Instanz gingen fehl. Die Feststellung der Einwohnerzahl gegenüber der betroffenen Gemeinde enthalte ein final regelndes Element, ihre Auswirkungen auf den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung seien beträchtlich, so daß der Gesetzgeber ganz selbstverständlich von einer Bekanntgabe durch Verwaltungsakt ausgegangen sei. Nur in dieser Form sei auch die notwendige Berücksichtigung der gemeindlichen Interessen zu erreichen. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu der fehlenden Ermächtigungsgrundlage stünden im Widerspruch zu Rechtsprechung und Literatur, wobei die Frage offenbleiben könne, ob feststellende Verwaltungsakte überhaupt einer gesetzlichen Grundlage bedürften. Eine solche ergebe sich hier eindeutig aus § 1 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 15 Abs. 2 VZG 1987. Dabei müsse die amtliche Begründung des Gesetzes im Interesse einer verfassungsgemäßen Anwendung der Norm berücksichtigt werden. Es sei äußerst bedenklich, den erkennbaren Willen des Gesetzgebers zu übergehen, nur weil subjektiv in der Norm kein Auslegungsbedarf gesehen werde. Die juristische Vorgeschichte des § 15 VZG 1987 mit den Folgerungen für die Gemeinde und für den Abschluß des Zählvorganges sei in dem erstinstanzlichen Urteil überhaupt nicht gewürdigt worden. Damit stehe das Urteil auch in Widerspruch zu der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (NJW 1986, S. 1121), der zufolge es einer ausdrücklichen Grundlage für den Erlaß eines Verwaltungsaktes nicht bedürfe, wenn ihr Vorhandensein im Wege der Auslegung ermittelt werden könne. Der Beklagte trägt weiter vor, daß die durch den angefochtenen Bescheid vom 1. September 1988 festgestellte Einwohnerzahl zugleich die Bezugszahl für die aktuelle Fortschreibung darstelle. Eine nachträgliche Einwirkungsmöglichkeit auf das Volkszählungsergebnis im Rahmen der Fortschreibung oder eines entsprechenden Verfahrens nach § 148 HGO bestehe nicht. Wenn die Klägerin die Einbeziehung eines Personenkreises erreichen wolle, der bei der Volkszählung gerade nicht zu berücksichtigen gewesen sei, so richte sich ihr Begehren letztendlich auf eine Abänderung der nach § 15 Abs. 2 VZG getroffenen Feststellung, die im Widerspruch zur Rechtslage stehen und die erhebliche Auswirkungen auf die bundesweite Einwohnerfeststellung haben würde. Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 12. Juli 1989 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Die Klägerin verweist im wesentlichen auf ihr Vorbringen erster Instanz und ist im übrigen der Auffassung, daß die Ausführungen des Beklagten in der Berufungsbegründung die zutreffende rechtliche Beurteilung, die das Verwaltungsgericht vorgenommen habe, nicht in Frage stellen könnten. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze, die erstinstanzliche Entscheidung und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.