6 TG 292/91

Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt (§§ 146, 147 Verwaltungsgerichtsordnung -- VwGO -- in der Neufassung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686)). Die Beschwerde ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Antragsgegnerin im Ergebnis zu Recht im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, den Antragsteller vorläufig so zu behandeln, als ob ihm Fraktionsstatus in der Regionalen Planungsversammlung zukomme. Der Antragsteller hat zum einen den erforderlichen Anordnungsgrund im Sinne von § 123 Abs. 1 VwGO glaubhaft gemacht. Wegen weiterer Einzelheiten wird insoweit auf die Gründe des angefochtenen Beschlusses (Bl. 5, 4. Absatz) Bezug genommen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Der Antragsteller hat auch einen Anordnungsanspruch. Die Partei des Antragstellers hat Fraktionsstatus und kann die einer Fraktion aufgrund der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin vom 8. September 1981 in der Fassung, die sie durch den letzten Änderungsbeschluß vom 11. September 1987 erhalten hat, zustehenden Rechte für sich in Anspruch nehmen. Das Verwaltungsgericht geht zunächst zutreffend davon aus, daß die vorbezeichnete Geschäftsordnung auch nach Neukonstituierung der Antragsgegnerin fortgalt und daß dem Antragsteller als Vertreter seiner Partei gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 dieser Geschäftsordnung Fraktionsstatus zustand unabhängig von der Anzahl der von der Partei des Antragstellers in die Regionale Planungsversammlung entsandten Mitglieder. Dies folgt zweifelsfrei aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung; auch insoweit kann gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die Gründe des angefochtenen Beschlusses (Bl. 6, 1. und 2. Absatz) verwiesen werden. Dieser dem Antragsteller zustehende Fraktionsstatus ist durch den Erlaß der neugefaßten Geschäftsordnung vom 18. Mai 1990 nicht weggefallen. Denn die von der Antragsgegnerin insoweit vorgenommene Änderung der Geschäftsordnung ist rechtswidrig. Die Befugnis der Antragsgegnerin, ihre eigenen Angelegenheiten -- auch während einer laufenden Legislaturperiode -- durch eine Geschäftsordnung zu regeln, folgt aus § 6 Abs. 6 Satz 1 1. Halbsatz des Hessischen Landesplanungsgesetzes -- HLPG -- in der Fassung vom 1. Juni 1970 (GVBl. I S. 360), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Oktober 1980 (GVBl. I S. 377). Bei der Regelung ihrer inneren Angelegenheiten hat die Antragsgegnerin unter anderem die Befugnisse der Fraktionen unter Beachtung der Rechte der einzelnen Mitglieder der Landesplanungsversammlung festzulegen (vgl. zum Minderheitenschutz: Hess. VGH, Beschluß vom 4. August 1983 -- 2 TG 40/83 -- NVwZ 1984, 54). Dabei hat sie einen weiten Gestaltungsspielraum, der allerdings durch die allgemeine rechtsstaatliche Schranke begrenzt wird, daß von ihm entsprechend dem Normzweck Gebrauch zu machen und der durch höherrangiges Recht gezogene Rahmen zu beachten ist (Bay. Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 30. April 1976 -- Vf.12-IV-75- und -- Vf. 13-VII-75-, BayVGH n.F. 29/II, 63 (85); VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 26. Januar 1989 -- 1 S 3834/88 --, DÖV 1989, 596; BVerwG, Beschluß vom 31. Mai 1979 -- 7 B 77/78 --, NJW 1980, 304). Insbesondere ist dabei ebenso wie im Parlamentsrecht das Prinzip der Beteiligung aller Mitglieder der regionalen Planungsversammlung zu gewährleisten. Aus der Gleichheit aller Mitglieder folgt, daß das Recht des Einzelnen, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung der Planungsversammlung mitzuwirken und seine Kenntnisse, Erfahrungen und Vorstellungen einzubringen, nicht in seinem Wesenskern angetastet werden darf; die Rechte des einzelnen Mitgliedes dürfen zwar im einzelnen ausgestaltet und insofern auch eingeschränkt, jedoch grundsätzlich nicht entzogen werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 -- 2 BvE 1/88 -- BVerfGE 80, 188 = DVBl. 1989, 820 = DÖV 1989, 719 = NJW 1990, 373). Diesen Anforderungen trägt die zu Lasten des Antragstellers bzw. seiner Partei am 18. Mai 1990 geänderte Geschäftsordnung nicht mehr Rechnung. Durch die Änderung wurde u.a. der dem Wortlaut des § 36a Abs. 1 Satz 4 Hess. Gemeindeordnung -- HGO -- entsprechende Satz 4 in § 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung gestrichen, wonach jede aufgrund von Wahlen in der regionalen Planungsversammlung vertretene Partei Fraktionsstatus erhielt. Die Streichung dieses Parteienprivilegs mag unbedenklich sein, wenn sichergestellt ist, daß Mitglieder der Planungsversammlung, die keiner Fraktion angehören, auf anderem Wege als dem über die Mitarbeit in einer Fraktion bzw. der Einflußnahme durch diese an der Willensbildung in der Planungsversammlung teilhaben und mitwirken können. Im Falle des Antragstellers führt die Änderung der Geschäftsordnung jedoch dazu, daß er von der Mitwirkung in wesentlichen Angelegenheiten vollkommen ausgeschlossen wird. Bei der Größe der regionalen Planungsversammlung (101 Mitglieder) hat er keine Chance, in einen der sechs Ausschüsse gewählt zu werden. Die wesentliche Sacharbeit wird in diesen Ausschüssen geleistet. Darüberhinaus entscheiden sie anstelle der regionalen Planungsversammlung über bestimmte Gegenstände abschließend (Angelegenheiten nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HLPG, übertragen auf Ausschüsse gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 HLPG durch § 9 Abs. 2 und 3 der Geschäftsordnung), so daß dem Antragsteller insoweit die direkte und indirekte Mitwirkung versagt wird. Seine Mitgliedschaftsrechte werden dadurch nicht nur modifizierend eingeschränkt, sondern teilweise ausgeschlossen. Auch die auf dem Fraktionsstatus beruhende indirekte Mitwirkungsmöglichkeit fällt weg. Fraktionen sind immer in den Ausschüssen vertreten, entweder durch gewählte oder aber Mitglieder mit beratender Stimme (§ 62 Abs. 4 Satz 2 HGO, entsprechend anwendbar gemäß § 8 Abs. 5 der Geschäftsordnung). Da mit der Streichung des Parteienprivilegs in § 2 der Geschäftsordnung, durch den jede Partei Fraktionsstatus und damit jeder Fraktionsangehörige zumindest indirekte Mitwirkungsmöglichkeiten über die Fraktion bzw. deren Vertreter in den Ausschüssen erhielt, nicht zugleich Regelungen getroffen wurden, die den Grundbestand von Rechten hinsichtlich der Ausschußarbeit für fraktionslose Mitglieder gewährleisteten, ist diese Streichung rechtswidrig und mithin unwirksam.