6 TG 3696/89

Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Antragsteller an der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 15. Dezember 1989 teilnehmen zu lassen, zu Recht stattgegeben, denn der Ausschluß des Antragstellers von der Sitzung ist rechtswidrig. Rechtliche Bedenken bestehen schon deshalb, weil die Ordnungsmaßnahme -- wie das Schreiben des Antragsgegners an den Antragsteller vom 30. November 1989 zeigt -- allein auf § 26 Abs. 2 der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt ... gestützt ist. Danach kann der Stadtverordnetenvorsteher einen Stadtverordneten bei grob ungebührlichem oder wiederholtem ordnungswidrigem Verhalten für einen oder mehrere, höchstens drei Sitzungstage ausschließen. Es ist fraglich, ob diese Regelung eine Rechtsgrundlage hat. Zunächst ist festzuhalten, daß sie einer Rechtsgrundlage bedarf, da sie den größtmöglichen Eingriff in die Rechtsstellung eines gewählten Stadtverordneten ermöglichen soll, nämlich die zeitweise Verhinderung der Ausübung seines Mandats. Was in der Geschäftsordnung geregelt werden kann, hat der Landesgesetzgeber in § 60 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung -- HGO -- festgelegt. Danach regelt die Gemeindevertretung ihre inneren Angelegenheiten, wie die Aufrechterhaltung der Ordnung, die Form der Ladung, die Sitz- und Abstimmungsordnung, durch eine Geschäftsordnung. Die Geschäftsordnung kann für Zuwiderhandlungen gegen ihre Bestimmungen Geldbußen bis zum Betrage von 100,-- DM, bei mehrmals wiederholten Zuwiderhandlungen, insbesondere bei wiederholtem ungerechtfertigtem Fernbleiben, den Ausschluß auf Zeit, längstens für drei Monate, vorsehen. Über diese Maßnahmen entscheidet die Gemeindevertretung. Eine Ermächtigungsgrundlage für eine Vorschrift in der Geschäftsordnung, nach der der Vorsitzende der Gemeindevertretung grob ungebührliches oder wiederholt ordnungswidriges Verhalten mit dem Ausschluß von Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung ahnden kann, enthält § 60 Abs. 1 HGO nicht. Allerdings sieht die HGO in § 60 Abs. 2 vor, daß der Vorsitzende ein Mitglied der Gemeindevertretung bei ungebührlichem oder wiederholtem ordnungswidrigem Verhalten für einen oder mehrere, höchstens drei Sitzungstage ausschließen kann. Gegen den Ausschluß kann dann die Entscheidung der Gemeindevertretung angerufen werden; diese ist spätestens in der nächsten Sitzung zu treffen. Weitere Maßnahmen aufgrund der Geschäftsordnung bleiben unberührt. Es erscheint fraglich, ob eine Regelung, die die Befugnisse des Stadtverordnetenvorstehers im Vergleich mit der Vorschrift in § 60 Abs. 2 HGO einschränkt, indem sie an "grob ungebührliches" anstatt nur ungebührliches Verhalten anknüpft, ohne ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage in die Geschäftsordnung einer Stadtverordnetenversammlung übernommen werden kann. Aber auch dann, wenn die in § 26 Abs. 2 der Geschäftsordnung getroffene Regelung rechtmäßig und damit wirksam wäre, wäre der Sitzungsausschluß rechtswidrig, denn die Voraussetzungen der in dieser Vorschrift geregelten Ermessensentscheidung liegen nicht vor. Der Antragsteller hat zwar einen ihm gelegentlich einer Anfrage wegen der Straßenpflasterung überreichten, in grünes Papier verpackten Pflasterstein hingeworfen und ihm einen Fußtritt versetzt. Dieses Verhalten des Antragstellers in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 16. November 1989 war aber nicht "grob ungebührlich". Es ist zwar weder in der Geschäftsordnung noch in der Hessischen Gemeindeordnung näher erläutert, was als grob ungebührliches Verhalten anzusehen ist. Dem Verwaltungsgericht ist aber darin zuzustimmen, daß bei der Auslegung des Begriffes der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten ist, denn die Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung setzt voraus, daß die von ihr zur Wahrnehmung bestimmter Funktionen berufenen Organe diese in vernünftigen Grenzen ausüben (so das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der Geschäftsordnung des Bundestages, vgl. BVerfG, Urteil v. 6. März 1952 -- 2 BvE 1/51 --, NJW 1952, 537; vgl. auch VG Frankfurt am Main, Beschluß v. 19. Oktober 1981 -- VII/1 G 5025/81 --, NVwZ 1982, 52; Härth, ZRP 1984, 313 ff., 316). Die Auslegung des Begriffs hat daher den Sinn und Zweck des Sitzungsausschlusses zu beachten, der darin besteht, die Funktionsfähigkeit der Stadtverordnetenversammlung/Gemeindevertretung sicherzustellen (vgl. VG Frankfurt am Main, a.a.O.; Schneider-Jordan, Hess. Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: Februar 1989, Rdnr. 4 zu § 60; Härth, a.a.O., S. 316). Bei der Auslegung zu berücksichtigen ist weiter der Umstand, daß durch den Sitzungsausschluß von Stadtverordneten/Gemeindevertretern die Zusammensetzung der Stadtverordnetenversammlung/Gemeindevertretung verändert wird, was insbesondere bei knappen Mehrheitsverhältnissen zu Verfälschungen des Wählerwillens führen kann. Deshalb sind auch an einen Sitzungsausschluß wegen grob ungebührlichen Verhaltens strenge Maßstäbe anzulegen. Die Anwendung des Ordnungsmittels hat mit Vorsicht und Zurückhaltung zu erfolgen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluß v. 14. Juli 1986 -- 2 B 61/86 --, HSGZ 1987, 464 f.; VG Frankfurt am Main, a.a.O.; Borchmann, HSGZ 1982, 279 ff., 282; Härth, ZRP 1984, 313 ff., 316). Grobe Ungebühr erfordert ein besonderes Fehlverhalten. Es genügt nicht, eine krasse Entgleisung festzustellen. Vielmehr müssen die Grenzen des Tragbaren erheblich überschritten sein (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., S. 465/466). Aber auch bei einem derartigen, nicht unerheblichen Fehlverhalten ist die Qualifizierung als grob ungebührlich dann nicht gerechtfertigt, wenn das beanstandete Verhalten für die Erschwerung des Ablaufs der Sitzung nicht ursächlich gewesen ist. Die Ursächlichkeit ist insbesondere dann zu verneinen, wenn der Sitzungsverlauf bereits durch andere Umstände erheblich beeinträchtigt war. Wurde ein ausgeschlossenes Mitglied zu seinem Verhalten durch nicht gerügte Angriffe anderer provoziert, so ist ihm sein Verhalten eher nachzusehen (vgl. Bay. VGH, Urteil v. 29. Juli 1987 -- Nr. 4 B 86.01352 --, BayVBl. 1988, 16 f.; Borchmann, a.a.O., S. 282). Das Verwaltungsgericht hat zutreffend die Überreichung des in grünes Papier eingepackten Pflastersteins an den Antragsteller als Mitglied der Fraktion D. als eine derartige Provokation angesehen. Insofern wird gemäß Art. 2 § 7 Abs. 1 des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses Bezug genommen. Daß das Verhalten des Antragstellers den Tatbestand der (einfachen) Ungebühr im Sinne des § 60 Abs. 2 Satz 1 HGO erfüllen mag, ist unerheblich, denn der Antragsgegner hat -- wie die Bezugnahme auf § 26 Abs. 2 der Geschäftsordnung zeigt -- die Voraussetzungen der groben Ungebühr als gegeben erachtet. Wie er entschieden hätte, wenn ihm bewußt gewesen wäre, daß das Verhalten des Antragstellers allenfalls eine (einfache) Ungebühr im Sinne des § 60 Abs. 2 Satz 1 HGO darstellte, läßt sich der Begründung für die umstrittene Maßnahme nicht entnehmen. Es ist nicht ausgeschlossen, daß der Antragsgegner bei richtiger Einschätzung der Rechtslage eine andere oder überhaupt keine Ordnungsmaßnahme ergriffen hätte.