6 TH 1651/89

Leitsatz: Eine für sofort vollziehbar erklärte und mit einem Hinweis auf den Rechtsbehelf des Widerspruchs versehene Anweisung einer Kommunalaufsichtsbehörde an eine Gemeinde nach § 139 HGO (GemO HE), den Bau einer Bundesfernstraße betreffende Planunterlagen gemäß §§ 18 Abs 3 und 5 FStrG nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung öffentlich auszulegen, stellt nach Form und Inhalt einen Verwaltungsakt dar. Ob es sich bei jeder kommunalaufsichtlichen Anweisung - auch dann, wenn sie keine Selbstverwaltungs-, sondern eine staatliche Weisungs- oder Auftragsangelegenheit betrifft - um einen Verwaltungsakt handelt, läßt der Senat offen. Eine Gemeinde ist auch dann verpflichtet, einen Plan nach §§ 18 Abs 3 und 5 FStrG offenzulegen, wenn sie das Planaufstellungsverfahren für rechtswidrig, die Planunterlagen für unvollständig und das beabsichtigte Vorhaben für mit ihren Belangen unvereinbar hält. Eine Anweisung, die Planunterlagen "unverzüglich auf die Dauer von vier Wochen" auszulegen, ist rechtswidrig und verletzt die Gemeinde in ihren Rechten. Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist statthaft, denn bei der auf § 139 der Hessischen Gemeindeordnung - HGO - gestützten und für sofort vollziehbar erklärten Anweisung des Landrats des Main-Taunus-Kreises vom 2. Januar 1989, unverzüglich gemäß § 18 Abs. 3 und 5 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung die den Bau der beabsichtigten Bundesstraße 519 neu betreffenden Planunterlagen auf die Dauer von vier Wochen öffentlich auszulegen, handelt es sich um einen anfechtbaren Verwaltungsakt. Ob jede kommunal-aufsichtsrechtliche Anweisung - auch dann, wenn sie keine Selbstverwaltungs-, sondern eine staatliche Weisungs- oder Auftragsangelegenheit betrifft - einen Verwaltungsakt darstellt (so OVG Münster, Urteil vom 27. Oktober 1969 - III A 301/66 -, DÖV 1970, 607; in Fällen einer Anweisung der Kommunalaufsichtsbehörde in bauaufsichtlichen Angelegenheiten, die gemäß § 81 Abs. 2 Satz 1 der Hessischen Bauordnung den kreisfreien Städten, Landkreisen und kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern zur Erfüllung nach Weisung im Sinne des § 4 Satz 1 HGO übertragen worden sind, auch Hess. VGH, Beschluß vom 18. Januar 1988 - 4 TH 1663/85 - und Beschluß vom 16. April 1982 - III TH 18/82 -, HSGZ 1982, 259; differenzierend Schlempp, HGO, § 142 Anm. II), läßt der Senat offen. Aus § 142 HGO, wonach gegen Anordnungen der Aufsichtsbehörde die Anfechtungsklage nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegeben ist, können insoweit jedenfalls keine Rückschlüsse gezogen werden, denn diese Vorschrift hat lediglich deklaratorische Bedeutung (Schlempp, a. a. O., § 142 Anm. II und Schneider/Jordan, HGO, § 142 Erl. 1). Daß es sich bei der Anweisung vom 2. Januar 1989 um einen Verwaltungsakt handelt, folgt bereits aus ihrem äußeren Erscheinungsbild (vgl. dazu Redeker/von Oertzen, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 42 Rdnr. 13 und Kopp, VwVfG, 4. Aufl. 1986, § 35 Rdnr. 30, ferner BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1962 - V C 22.61 -, DÖV 1962, 907 und Urteil vom 31. August 1960 - V C 174.59 -, NJW 1961, 234). Der Landrat hat gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung seiner Anweisung angeordnet und in der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung auf die Möglichkeit des Widerspruchs hingewiesen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung und der förmliche Rechtsbehelf des Widerspruchs sind nur bei Verwaltungsakten möglich. Aber auch inhaltlich enthält die Anweisung alle Merkmale eines Verwaltungsaktes. Insbesondere ist sie auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, denn sie verpflichtet die Antragstellerin in ihrer Eigenschaft als selbständige Trägerin hoheitlicher Verwaltung, einem anderen Träger hoheitlicher Verwaltung - nämlich dem Land, das das dem Bau von Fernstraßen vorausgehende Planfeststellungsverfahren im Auftrag des Bundes durchführt - Amtshilfe zu leisten. Daß die Offenlegung der Planunterlagen durch eine Gemeinde im Rahmen eines Anhörungsverfahrens nach § 18 FStrG als ein gesetzlich geregelter Fall der Amtshilfe anzusehen ist, entspricht herrschender Meinung (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 28. September 1977 - 7 A 68/76 -, AS Band 15 Nr. 5 = DÖV 1978, 377 ; Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 4. Aufl. 1977, § 18 Rdnr. 4.1; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, S. 1013). Hiervon abzuweichen besteht im Eilverfahren kein Anlaß. Die Antragstellerin hat auch zu Recht die Wiederherstellung und nicht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs beantragt, denn bei der Anweisung handelt es sich entgegen der ihr beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung nicht um eine gemäß §§ 80 Abs. 2 Nr. 3, 187 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 12 des Hessischen Ausführungsgesetzes zur VwGO sofort vollziehbare Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung (mißverständlich insoweit auch Schlempp, a. a. O., § 142 Anm. II). Vollstreckungsmaßnahme ist die Ersatzvornahme des § 140 HGO, die erfolgt, wenn die Gemeinde eine Anweisung der Aufsichtsbehörde nicht innerhalb der ihr gesetzten Frist nachkommt (vgl. Hess. VGH, Beschlüsse vom 25. März 1982 - III TH 15/82 -, HSGZ 1982, 186 und vom 5. Oktober 1971 - IV TH 49/71 -). Die Anweisung selbst ist dafür lediglich Voraussetzung. Der Antrag ist auch sachlich begründet, denn die Anweisung vom 2. Januar 1989 ist offensichtlich rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten, so daß der eingelegte Rechtsbehelf hohe Aussicht auf Erfolg hat. An der sofortigen Vollziehung eines solchen Verwaltungsaktes besteht kein öffentliches Interesse. Die Voraussetzungen für eine kommunalaufsichtsbehördliche Anweisung nach § 139 HGO sind zwar erfüllt, denn die Antragstellerin hat die ihr im Rahmen des Anhörungsverfahrens gemäß § 18 Abs. 3 und 5 FStrG obliegenden Pflichten nicht erfüllt. Der Regierungspräsident in Darmstadt als nach § 18 Abs. 1 Satz 1 FStrG i.V.m. § 4 der "Anordnung über die Straßenbaubehörden sowie zur Bestimmung der höheren Verwaltungsbehörde und der Anhörungsbehörde nach dem Bundesfernstraßengesetz" vom 14. Dezember 1979 (GVBl. I S. 253) zuständige Anhörungsbehörde hatte die Antragstellerin mit Schreiben vom 25. März 1988 aufgefordert, die die Bundesstraße 519 neu - Umgehung Hofheim - betreffenden Planunterlagen nach ortsüblicher Bekanntmachung einen Monat zur Einsicht auszulegen. Diesem Ersuchen hätte die Antragstellerin unverzüglich (Marschall/Schroeter/Kastner, a. a. O., § 18 Rdnr. 4.1) - also ohne schuldhaftes Zögern (vgl. § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB) - nachkommen müssen. Insbesondere durfte sie sich nicht deshalb weigern, den Plan öffentlich auszulegen, weil sie gegen das Schreiben des Regierungspräsidenten vom 25. März 1988 Widerspruch und nach dessen Zurückweisung Klage erhoben hatte, denn dieses Schreiben enthält keine Regelung und ist damit kein Verwaltungsakt, dessen Anfechtung die Rechtswirkungen des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO auslösen konnte. Sofern die Antragstellerin gegenteiliger Auffassung sein sollte, beruht ihre Meinung auf einem vorwerfbaren Rechtsirrtum. Die Antragstellerin durfte die Auslegung des Plans auch nicht deshalb ablehnen, weil sie die zur Offenlegung bestimmten Planunterlagen für unvollständig, die Linienbestimmung durch den Bundesminister für Verkehr für rechtswidrig und das beabsichtigte Vorhaben für mit ihren eigenen Belangen unvereinbar hält. Die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit des Planaufstellungsverfahrens und die Vollständigkeit der Planunterlagen tragen allein die nach dem Bundesfernstraßengesetz und den zu seiner Ausführung ergangenen Bestimmungen der Länder zuständigen staatlichen Behörden. Ihre Tätigkeit unterliegt nicht der Rechtsaufsicht der Gemeinden. Diese haben lediglich für die ordnungsgemäße öffentliche Auslegung des Plans zu sorgen. Sie können den Fortgang des Planfeststellungsverfahrens auch dann nicht verhindern, wenn der Plan ihren eigenen Vorstellungen über eine geordnete städtebauliche Entwicklung zuwiderläuft. Die Gemeinden haben aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechts lediglich einen Anspruch darauf, vor einem Eingriff in ihre Planungshoheit gehört zu werden (vgl. BVerfG, Beschluß vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584 u. a./76 -, NJW 1981, 1659; BVerwG, Urteil vom 22. März 1974 - IV C 42.73 -, DVBl. 1974, 562; Marschall/Schroeter/Kastner, a. a. O., § 18 Rdnr. 3.2). Dieses Recht wird im Planfeststellungsverfahren nach dem Bundesfernstraßengesetz durch die in § 18 Abs. 2 FStrG vorgeschriebene Mitwirkung der Gemeinden ausreichend gesichert. Im übrigen kann sich eine straßenrechtliche Planung, die im konkreten Falle auf einer hinreichenden Planrechtfertigung beruht, mit Hilft einer gerechten Abwägung der nach Lage der Dinge durch die Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ohne Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht auch über städtebauliche und planerische Interessen einer Gemeinde hinwegsetzen (BVerwG, Beschluß vom 10. September 1981 - 4 B 84.81 -, NVwZ 1982, 115). Eine rechtmäßige Behördenentscheidung kann jedoch nicht verhindert werden. Ist eine Gemeinde der Auffassung, daß ihre Belange nicht ausreichend berücksichtigt worden sind, muß sie abwarten, bis der Planfeststellungsbeschluß ergangen ist, um dagegen Klage zu erheben; dadurch erreicht sie zugleich, daß vor der endgültigen Klärung der Rechtmäßigkeit des Vorhabens keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden. Sie darf sich jedoch nicht weigern, den Plan offenzulegen, um bereits einen solchen Beschluß zu verhindern. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, ist der Bescheid vom 2. Januar 1989 gleichwohl offensichtlich rechtswidrig, weil die Antragstellerin nicht angewiesen worden ist, die ortsübliche Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung des Plans und die Offenlegung der Planunterlagen innerhalb einer bestimmten Frist durchzuführen. Nach § 139 HGO kann die Aufsichtsbehörde die Gemeinde anweisen, innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche zu veranlassen, wenn die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt. Kommt die Gemeinde dieser Anweisung nicht innerhalb der ihr gesetzten Frist nach, kann die Aufsichtsbehörde gemäß § 140 HGO anstelle der Gemeinde das Erforderliche anordnen und auf deren Kosten selbst durchführen oder durch einen Dritten durchführen lassen. Unter Frist im Sinne dieser Vorschriften ist ein feststehender Zeitraum zu verstehen (Schneider/Jordan, a. a. O., §§ 138 bis 140, Erl. 5). Die Anweisung, "unverzüglich" - also ohne schuldhaftes Zögern (§ 121 Abs. 1 Satz 1 BGB) - tätig zu werden, erfüllt diese Anforderungen nicht, denn sie stellt auf die individuellen Umstände des Einzelfalles ab. Auf eine bestimmte Frist durfte auch nicht deshalb verzichtet werden, weil die Aufsichtsbehörde die sofortige Vollziehung ihrer Anweisung angeordnet hatte (anderer Ansicht Schneider/Jordan, a. a. O., §§ 138 bis 140, Erl. 5). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts hat lediglich zur Folge, daß die aufschiebende Wirkung eines hiergegen eingelegten Rechtsbehelfs entfällt (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Die Erfüllung der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des Verwaltungsakts wird dadurch nicht entbehrlich. Die danach rechtswidrige Anweisung, die Planunterlagen unverzüglich auszulegen, verletzt die Antragstellerin auch in ihren Rechten. Durch die erforderliche Fristsetzung soll der Gemeinde Gelegenheit gegeben werden, selbst das Notwendige zu veranlassen. Insoweit dient die gesetzliche Regelung ihrem Schutz vor vorzeitigen staatlichen Zwangsmaßnahmen. Offensichtlich rechtswidrig ist weiterhin die Anweisung der Aufsichtsbehörde, die Planunterlagen auf die Dauer von vier Wochen öffentlich auszulegen, denn § 18 Abs. 3 FStrG schreibt eine Auslegungsfrist von einem Monat vor. Auch insoweit wird die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt, denn sie ist für die Einhaltung der Frist verantwortlich. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist ferner entgegen § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht ausreichend begründet worden. Insbesondere hat die Aufsichtsbehörde nicht dargelegt, weshalb die Auslegung der Planunterlagen sofort erfolgen muß, also eilbedürftig ist (vgl. dazu zuletzt Hess. VGH, Beschluß vom 6. Oktober 1988 - 4 TG 3126/88 -, HessVGRspr. 1989, 27). Die Dringlichkeit folgt jedenfalls nicht aus der zeitlichen Verzögerung, die ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgrund der aufschiebenden Wirkung eines gegen einen Verwaltungsakt eingelegten Rechtsbehelfs eintritt. Mit dieser Begründung verkennt der Antragsgegner das Regel-Ausnahme-Verhältnis, das zwischen § 80 Abs. 1 und 2 VwGO besteht. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 und dem entsprechend anzuwendenden § 14 GKG.