5 A 174/18.Z

Leitsatz: § 2 Abs. 2 FSAAKV in den in den Abrechnungszeiträumen 2010 bis 2013 geltenden Fassungen in Verbindung mit § 32 Abs. 4 Nr. 7 LuftVG - nunmehr entsprechend geregelt in Art. 11 in Verbindung mit Anh IV 1.5 DVO (EU) Nr. 391/2013 - war sowohl mit europäischem Gemeinschaftsrecht als auch mit deutschem Verfassungsrecht vereinbar. Das Abstellen auf das zulässige Starthöchstgewicht - bei Eintragung mehrerer zulässiger Starthöchstgewichte im maßgeblichen amtlichen Dokument auf das höchste Gewicht - ist rechtmäßig. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 19. September 2017 - 7 K 479/14.DA - wird abgelehnt. Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 460.000 € festgesetzt. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 19. September 2017 bleibt ohne Erfolg. Die Klägerin - ein Luftverkehrsunternehmen mit Sitz in Irland - betreibt eine einheitliche Flotte von Luftfahrzeugen (Boeing Typ 737-800) auf der Basis variabler Starthöchstgewichte. Sie nimmt regelmäßig Dienste der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) beim An- und Abflug in Anspruch. Bei der Festsetzung der Gebühren ging die DFS aufgrund der von der Klägerin vorgelegten Dokumente bei drei möglichen maximalen Starthöchstgewichten (74,99 t, 69,99 t, 66,99 t) von dem niedrigsten als maximal zulässigem Starthöchstgewicht aus. Aufgrund der Länge der von der Klägerin bedienten Strecken ergaben sich insofern Zweifel, die durch Stichproben bestätigt wurden. Daraufhin legte die DFS ihrer Gebührenberechnung ein maximal zulässiges Starthöchstgewicht von 74,99 t zu Grunde und erhob mit den im Klageverfahren angefochtenen 24 Bescheiden erhöhte Gebühren für den Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2009 und dem 20. Mai 2013. Die dagegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht - abgesehen von der Aufhebung eines Bescheides zur Hälfte aufgrund eines formellen Fehlers - als unbegründet abgewiesen. Aus den Ausführungen der Bevollmächtigten der Klägerin, die weitgehend das Vorbringen erster Instanz wiederholen, ergibt sich der geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) nicht. Dafür wäre es erforderlich, einen oder mehrere tragende Rechtssätze oder Tatsachenfeststellungen, auf denen das Urteil beruht, mit schlüssigen Gegenargumenten ernsthaft in Zweifel zu ziehen. Dies ist der Bevollmächtigten der Klägerin nicht gelungen. So rügt die Bevollmächtigte der Klägerin eine Unvereinbarkeit der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 4 Nr. 7 Luftverkehrsgesetz - LuftVG - sowie der auf dieser Grundlage erlassenen Verordnung über die Erhebung von Kosten für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug - FSAAKV - vom 28. September 1989 (BGBl. S. 1809, hier anzuwenden in der im jeweiligen Abrechnungszeitraum geltenden Fassung, siehe die Nachweise im angefochtenen Urteil) mit sekundärem Unionsrecht. Sie nennt eine Reihe von EU-Verordnungen (VO (EG) Nr. 594/2004, Nr. 550/2004, Nr. 551/2004, Nr. 1794/2006, Nr. 1070/2009, Nr. 691/2010, Nr. 1191/2010) und trägt vor, diese hätten bereits ab dem Jahr 2004 ein Regelungssystem gebildet, das kostenmäßig den einzelnen nationalen Systemen überlegen gewesen sei. So hätten die europäischen Vorgaben eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Luftraumblöcken gefordert, die effizienter und kostengünstiger agieren könnten als rein nationale Flugsicherungsorganisationen. Dies habe die beklagte Bundesrepublik Deutschland zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Bescheide nicht umgesetzt. Damit sind ernstliche Zweifel an den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht dargelegt. So ist bereits nicht erkennbar - und wird von der Klägerin auch nicht dargelegt - inwiefern die Verpflichtung zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums zu einer Unwirksamkeit der gesetzlichen Grundlage der Verordnung und der Verordnung selbst führen soll. Allein die Vermutung, eine derartige Zusammenarbeit hätte zu kostengünstigeren Leistungen geführt, ist unsubstantiiert. Auch das Vorbringen, Kap. III der VO (EG) Nr. 550/2004 (ABl. L 96, S. 10 ff.) setze eine Gebührenregelung voraus, der entsprechende Rahmenvereinbarungen der Mitgliedstaaten zu Grunde lägen, bleibt hinsichtlich der gerügten Auswirkungen auf § 32 Abs. 4 Nr. 7 LuftVG und die FSAAKV unbestimmt. Insofern kann der Senat auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu diesen Punkten verweisen. Auch soweit die Bevollmächtigte der Klägerin auf Art. 15 Abs. 3 b VO (EG) Nr. 550/2004 verweist und erklärt, diese Bestimmung hebe das Äquivalenzprinzip hervor und ihr zufolge müssten die Gebühren die Kosten der Flugsicherungsdienste und Flugsicherheitseinrichtungen, die für die Luftraumnutzer bereitgestellt würden, widerspiegeln und dabei der "relativen produktiven Kapazität der verschiedenen betroffenen Luftfahrzeugtypen" Rechnung tragen, dürfte sie Art. 15 Abs. 3 d der Verordnung meinen. Allerdings legt sie bereits nicht da, inwiefern die für die hier maßgeblichen Zeiträume in § 2 FSAAKV geregelte Gebührenformel diesen Anforderungen nicht gerecht wird, und inwiefern sich Bedenken gegen die ausführliche Begründung im angefochtenen Urteil ergeben sollen. Dies wäre allerdings zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes erforderlich. Zu Recht verweist auch der Bevollmächtigte der Beklagten darauf, dass in der seit Inkrafttreten der DVO (EU) Nr. 391/2013 der Kommission vom 3. Mai 2013 dort nunmehr gemeinschaftsrechtlich unmittelbar geregelten Gebührenformel (Art. 11 in Verbindung mit Anhang IV 1.5) nichts anderes gilt. Auch danach ist das in Tonnen ausgedrückte im Lufttüchtigkeitszeugnis oder in einem anderen vom Luftfahrzeughalter vorgelegten gleichwertigen amtlichen Dokument eingetragene zulässige Starthöchstgewicht des Luftfahrzeugs maßgeblich. Ist dieses Gewicht unbekannt, wird der Faktor "Gewicht" unter Zugrundelegung des Gewichts der schwersten Ausführung berechnet, die von diesem Luftfahrzeugmuster bekannt ist. Sind für ein Luftfahrzeug mehrere zulässige Starthöchstgewichte eingetragen, wird das höchste Gewicht herangezogen. Somit gilt die gleiche Regelung wie in § 2 FSAAKV in den hier maßgeblichen Zeiträumen. Auch das Vorbringen, die pauschale Annahme eines steten (unflexiblen) höchsten Starthöchstgewichts durch die FSAAKV führe zu einer Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber Wettbewerbern mit fixem Starthöchstgewicht, für die es keine Rechtfertigung gebe, so dass ein Verstoß der Regelungen der FSAAKV gegen Art. 20 der Grundrechtecharta der Europäischen Union vorliege, ist nicht begründet. Eine Ungleichbehandlung liegt schon deshalb nicht vor, da bei allen Luftfahrzeugen auf das zulässige und nicht etwa zum Teil auf das tatsächliche Starthöchstgewicht abgestellt wird. Insofern lässt sich auch ein Verstoß gegen das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot nicht erkennen. Auch insofern kann auf die ausführlichen Darlegungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden. Die Ausführungen der Bevollmächtigten der Klägerin wecken auch keine ernstlichen Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von § 32 Abs. 4 Nr. 7 LuftVG in Verbindung mit der FSAAKV in der damaligen Fassung mit nationalem Verfassungsrecht. Auch insofern verweist der Senat weitgehend auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, denen er folgt, sowie auf seine bisherige Rechtsprechung (vgl. Beschluss des Senats vom 17. Januar 1995 - 5 TH 921/94 -; Urteile des Senats vom 6. Juli 1995 - 5 UE 2872/93 - und 5 UE 1989/95 -, bestätigt durch BVerwG, Urteile vom 22. Januar 1997 - 11 C 10.95 -, Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 8, und - 11 C 12.95 -, Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 9; sämtlich Juris; Urteil des Senats vom 20. Februar 2008 - 5 UE 118/07 - n. V., bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 3 C 29.08 -, BVerwGE 135, 352 = NVwZ 2010, 517 = Juris), auf die sich auch das Verwaltungsgericht gestützt hat. Dies gilt insbesondere hinsichtlich des Vorbringens, bei den streitigen Gebühren handle es sich in Wirklichkeit um eine Steuer. Diese Frage ist bereits seit langem umfassend geklärt. Auch das bereits in der ersten Instanz erhobene Vorbringen, die Zugrundelegung des zulässigen Starthöchstgewichts nach der FSAAKV sei willkürlich und führe zu einer nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung von im wesentlichen gleichen Sachverhalten, hat das Verwaltungsgericht bereits ausführlich widerlegt. Wie bereits oben ausgeführt, wird mit der Zugrundelegung des zulässigen Starthöchstgewichts gerade jeder Betreiber eines Luftfahrzeugs gleichbehandelt. Dass im Rahmen einer Massenverwaltung - und darum handelt es sich bei der Erbringung der Luftsicherheitsleistungen - im Rahmen des Gleichbehandlungsgrundsatzes des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG - typisiert und pauschaliert werden darf, ist allseits anerkannte Rechtsprechung. Insofern steht dem Normgeber ein gestalterisches Ermessen zu. Dass die Klägerin dabei andere Vorstellungen hat, mag gesetzespolitisch in Erwägung gezogen werden, hat rechtlich jedoch keinen Einfluss. Zu dem Vorbringen der Bevollmächtigten der Klägerin hinsichtlich der ihrer Auffassung nach fehlerhaften Zustellung verweist der Senat auf die ausführliche Begründung des angefochtenen Urteils. Eine Zustellung ist gesetzlich nicht vorgeschrieben. Insofern sind die Ausführungen unerheblich. Gleiches gilt hinsichtlich der Rüge, die Bescheide entsprächen nicht dem Begründungserfordernis des § 39 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz. Auch insofern verweist der Senat auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Auch die Ausführungen zu der ihrer Auffassung nach rechtswidrigen Zugrundelegung des höchsten zulässigen Starthöchstgewichts wecken beim Senat keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung. Entgegen den Ausführungen beruht die Annahme der Beklagten, dass für alle Luftfahrzeuge der Klägerin im streitigen Zeitraum ein Starthöchstgewicht von 74,99 t zugrunde zu legen sei, nicht auf einer bloßen Vermutung. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen dargelegt, dass sich dies aus den Angaben im von der Klägerin vorgelegten Flughandbuch ergibt. Da nach § 2 Abs. 2 Satz 3 FSAAKV bei Eintragung mehrerer zulässiger Starthöchstgewichte, das höchste Starthöchstgewicht herangezogen werde, habe dies die Beklagte zu Recht zugrunde gelegt. Wenn die Klägerin davon ausgeht, es müsse eine individuelle und damit flugbezogene Bestimmung des Starthöchstgewichtes ("individuelles Starthöchstgewicht") oder zumindest einen Durchschnittswertermittlung vorgenommen werden, geht dies fehl, da - wie ausgeführt - die Ermächtigungsgrundlage gerade festlegt, dass das zulässige Starthöchstgewicht - und bei mehreren das höchste zulässige -, nicht aber das tatsächliche Startgewicht, maßgeblich ist. Dass über einen längeren Zeitraum hinweg die Beklagte in Unkenntnis der zu Grunde zu legenden Tatsachen dem nicht nachgekommen ist, bewirkt keine Rechtswidrigkeit der im vorliegenden Verfahren streitigen Nacherhebungsbescheide. Weder liegt darin ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wie bereits oben ausgeführt worden ist, noch ist die Beklagte im Rahmen der "Selbstbindung der Verwaltung" an ihre frühere Praxis gebunden, die nicht den Vorgaben des § 2 Abs. 2 FSAAKV entsprach. Dieses Institut bindet die öffentliche Verwaltung etwa bei der Ausfüllung eines ihr zustehenden Ermessensspielraums. Darum handelt es sich allerdings im vorliegenden Fall gerade nicht. Vielmehr geht es um die Frage der rechtmäßigen Ausfüllung der Voraussetzungen des Gebührentatbestandes. Insofern kommt auch eine von der Bevollmächtigten der Klägerin angesprochene "Härtefallausnahme" nicht in Betracht, da diese gegen die normativen Vorgaben verstoßen würde. Soweit die Bevollmächtigte der Klägerin rügt, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof unterlassen und deshalb sei das Urteil prozessual fehlerhaft, geht dies fehl. Eine Vorlagepflicht besteht - soweit Klärungsbedürftigkeit überhaupt besteht - nur für Gerichte, deren Entscheidungen nicht mehr anfechtbar sind. Aus den Ausführungen der Bevollmächtigten der Klägerin ergibt sich auch nicht der geltend gemachte Zulassungsgrund der tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Zur Erfüllung dieses Zulassungsgrundes ist es erforderlich darzulegen, dass und inwiefern das vorliegende Verwaltungsstreitverfahren in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht in seinem Schwierigkeitsgrad signifikant vom Durchschnitt verwaltungsrechtlicher Streitverfahren abweicht. Dies ist der Bevollmächtigten nicht gelungen. Allein das Vorbringen, dies ergebe sich aus der Vielzahl der aufgeworfenen und bisher nicht entschiedenen Rechtsfragen und dem Aufwand zur Ermittlung des relevanten Sachverhalts genügt dafür nicht. Die Tatsache, dass die Klägerin mannigfaltige Rechtsnormen zu ihren Gunsten ins Feld führt, die das Verwaltungsgericht umfassend und ausführlich behandelt hat, führt für sich noch nicht zu einer überdurchschnittlichen Schwierigkeit der Rechtssache. Auch den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) hat die Bevollmächtigte der Klägerin nicht dargelegt. Wird die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache geltend gemacht, so muss, um dem gesetzlichen Darlegungserfordernis zu genügen, dargetan werden, welche konkrete und in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausreichende Rechtsfrage oder welche bestimmte und für eine Vielzahl gleich gelagerter Fälle bedeutsame Frage tatsächlicher Art im Berufungsverfahren geklärt werden soll und inwieweit diese Frage einer (weitergehenden) Klärung im Berufungsverfahren bedarf. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne der vorgenannten verfahrensrechtlichen Bestimmung hat ein Verwaltungsstreitverfahren nur dann, wenn es eine tatsächliche oder rechtliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und über den Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung einer Klärung bedarf. Hier benennt die Bevollmächtigte als klärungsbedürftig zum einen die Frage, ob § 2 FSAAKV in Verbindung mit § 32 Abs. 4 Nr. 7 LuftVG angewendet werden darf, obwohl europäisches Primär- und Sekundärrecht und ein in diesem Zusammenhang eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren dem entgegenstehen. Diese Frage ist bereits deshalb nicht klärungsbedürftig, weil sie unzutreffende Voraussetzungen zu Grunde legt, wie sich aus den im Vorhergehenden getätigten Ausführungen ergibt. Weder das von der Bevollmächtigten der Klägerin zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung genannte europäische Recht noch ein Vertragsverletzungsverfahren stehen der Anwendung der genannten Normen entgegen. Weiterhin benennt sie als klärungsbedürftig die Frage der Ungleichbehandlung und Benachteiligung derjenigen Luftfahrtunternehmen, die sich für den "Flex-Weight"-Ansatz entscheiden, im Vergleich zu Unternehmen mit mehreren Flugzeugen unterschiedlichen aber fixen Starthöchstgewichts. Auch diese Frage ist bereits deshalb nicht klärungsbedürftig, da - wie ebenfalls oben bereits ausgeführt - keine Ungleichbehandlung im von der Klägerin angenommenen Sinn vorliegt. Letztlich ist auch der Zulassungsgrund eines der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegenden Verfahrensmangels, der geltend gemacht wird und vorliegt und auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO), nicht dargelegt. Hier rügt die Bevollmächtigte der Klägerin eine Verletzung des Rechts auf Gewährung rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2, § 138 Nr. 3 VwGO) dadurch, dass ihr das Verwaltungsgericht im Hinblick auf den ihr am Tag vor der mündlichen Verhandlung zugegangenen Schriftsatz der Beklagten keinen Schriftsatznachlass gewährt hat. Darin liegt allerdings keine Verletzung dieses Verfahrensgrundrechts. Das Recht auf Gewährung rechtlichen Gehörs, wie es in § 108 Abs. 2 VwGO ausdrücklich niedergelegt ist, verlangt, dass die Beteiligten sich zu Tatsachen und Beweisergebnissen äußern können müssen, auf die das Urteil gestützt wird. Hier hat die Bevollmächtigte der Klägerin erst mit am 15. September 2017 eingegangenen Schriftsatz auf die Klageerwiderung der Beklagten vom 25. September 2015 - also zwei Jahre später und nur vier Tage vor der mündlichen Verhandlung am 19. September 2017 - ihrerseits erwidert. Dazu hat die Beklagte dann innerhalb von drei Tagen mit ihrem am Tag vor der mündlichen Verhandlung bei Gericht und bei der Bevollmächtigten der Klägerin eingegangenem Schriftsatz noch einmal Stellung genommen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass in diesem Schriftsatz des Bevollmächtigten der Beklagten keine neuen Tatsachen oder bisher nicht angesprochene rechtliche Problematiken vorgebracht worden sind. Vielmehr hat er nur im Einzelnen zu dem Vorbringen der Klägerin in ihrer Replik Stellung genommen. Dies war angesichts des eher geringen Umfangs des Schriftsatzes der Beklagten von sieben Seiten für die Bevollmächtigte der Klägerin auch erkennbar, so dass sie zu dieser Stellungnahme der Beklagten ihrerseits in der mündlichen Verhandlung Stellung nehmen konnte. Es ist auch ausweislich der Niederschrift der mündlichen Verhandlung ausführlich erörtert worden, welches Startgewicht zu Grunde zu legen ist und wie die Beklagte zu ihren Erkenntnissen gelangt ist. Die Frage, welche Dokumente zur Ermittlung des für die Gebührenberechnung nach § 2 Abs. 2 FSAAKV heranzuziehenden zulässigen Starthöchstgewichts geeignet sind, war auch bereits im Vorhergehenden Inhalt der schriftsätzlichen Erörterungen. Somit ist eine Verletzung des Rechts auf Gewährung rechtlichen Gehörs nicht erkennbar. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über den Streitwert auf § 47, § 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG -). Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).