5 UE 1816/03

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 27. November 2001 - 9 E 1812/98 - wird zurückgewiesen. Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 27. November 2001 - 9 E 1812/98 - ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten vom 28. Oktober 1996 und den Widerspruchsbescheid vom 8. September 1998 im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Diese Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Die Beklagte ist nicht berechtigt, den Kläger zu einer Gebühr für die Entwässerung der Ortsdurchfahrt heranzuziehen. Aus allerdings anderen Gründen als das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, dass der Kläger nicht Gebührenschuldner im Sinne des § 10 Abs. 1 Hessisches Kommunalabgabengesetz - HessKAG - in Verbindung mit § 23 der Entwässerungssatzung der Beklagten - EWS - in der Fassung der ersten Änderungssatzung vom 25. Juni 1996 ist. Nach § 23 Abs. 1 EWS ist Gebührenmaßstab für das Einleiten von Niederschlagswasser die bebaute oder künstlich befestigte Grundstücksfläche, von der das von Niederschlägen stammende Wasser in die Abwasseranlage eingeleitet wird. Nach § 3 Abs. 1 EWS ist Gebührenschuldner, wer als Eigentümer eines Grundstücks, auf dem Abwasser anfällt, dem Anschluss- und Benutzungszwang unterliegt. Er ist insoweit verpflichtet, sein Grundstück an die Abwasseranlage "anzuschließen". Der Satzungsgeber geht somit davon aus, dass nach der Zweckbestimmung der öffentlichen Entwässerungseinrichtung nur solche Entwässerungsleistungen Teil der über Gebühren zu finanzierenden Leistungserstellung sein sollen, die sich auf Grundstücke im Sinne des Grundbuchrechts, also die Grundstücksentwässerung, nicht aber auf die Straßenoberflächenentwässerung beziehen. Neben dem entsprechend eingeschränkten Grundstücksbegriff deutet auch die Verwendung des nur für die Grundstücksentwässerung geeigneten Gebührenmaßstabs in § 23 Abs. 1 EWS auf eine die Entwässerung öffentlicher Straßen nicht erfassende Zweckbestimmung der Einrichtung hin. In § 23 Abs. 1 EWS ist zudem die Rede davon, dass von "bebauten und künstlich befestigten Grundstücksflächen" Wasser in die Abwasseranlage "eingeleitet" wird. Damit ist die Konstellation gemeint, dass die Entwässerung über Anschlussleitungen erfolgt, und nicht - wie bei der Straßenoberflächenentwässerung üblich - über Einlaufschächte, die in regelmäßigen Abständen im Straßenverlauf eingerichtet werden. Der auf die Grundstücksentwässerung beschränkte Einrichtungszweck hat zur Folge, dass die Kosten, die auf die zusätzlich übernommene Straßenentwässerung entfallen, vorab als einrichtungsfremd ausgeschieden werden müssen. Die Erhebung der Niederschlagsgebühr durch die streitgegenständlichen Bescheide war somit mangels einer satzungsrechtlichen Grundlage rechtswidrig. Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass erhebliche Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehen, dass durch die öffentlich-rechtlichen Verträge die dem Kläger gemäß § 41 Abs. 1 Hessisches Straßengesetz - HessStrG - obliegende Straßenbaulast für die Landesstraßen auf die Beklagte übertragen worden sei. Der Straßenbaulastträger greift auf diesem Wege - lediglich - auf eine fremde Entwässerungsanlage zurück, um seiner Verpflichtung zur Entwässerung der Straßenoberfläche gerecht zu werden und den Bau sowie die Unterhaltung einer eigenen Entwässerungseinrichtung zu vermeiden. Deshalb erfolgt in diesen Fällen auch keine Gebührenerhebung, sondern eine Beteiligung lediglich an den Investitionskosten der Einrichtung. Dieses Modell legt der Gesetzgeber auch in § 20 Abs. 5 HessStrG in der Fassung des 3. Änderungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (GVBl. I S. 738) zugrunde. Danach ist bei Einrichtung einer gemeinsamen Kanalisation für die Inanspruchnahme der Entwässerungsanlage durch den Straßenbaulastträger kein Entgelt zu erheben. Vielmehr hat sich der Träger der Straßenbaulast an den Kosten der Herstellung oder Erneuerung dieser Anlage in dem Umfang zu beteiligen, wie es der Bau einer eigenen Straßenentwässerung erfordern würde. Im Gegenzug obliegt der Gemeinde die schadlose Abführung des Straßenoberflächenwassers. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung - ZPO -. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 VwGO). Beschluss Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Berufungsverfahren auf 1.132,50 € festgesetzt. Der Streitwert ist gemäß § 13 Abs. 2 Gerichtskostengesetz - GKG - zu bestimmen. Dabei ist der ursprünglich in DM ausgewiesene Betrag nach der Währungsumstellung in EURO auszuweisen. Die Streitwertfestsetzung ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 Satz 2 GKG). Die Beklagte begehrt mit ihrer Berufung die Abweisung der in erster Instanz erfolgreichen Klage des Klägers gegen dessen Heranziehung zu einer Niederschlagswassergebühr für das Jahr 1996 betreffend die Ortsdurchfahrt der Landesstraße 3020. Die Beklagte hat mit einer Reihe von Bescheiden den Kläger zu Gebühren für die Entwässerung der Ortsdurchfahrten von Landesstraßen im Jahre 1996 herangezogen. Mit der am 5. Dezember 1995 beschlossenen und nach Bekanntmachung am 1. Januar 1996 in Kraft getretenen Entwässerungssatzung der Beklagten wurde eine besondere Niederschlagswassergebühr eingeführt. Nach § 23 Abs. 1 der Satzung ist Gebührenmaßstab für das Einleiten von Niederschlagswasser die bebaute und künstlich befestigte Grundstücksfläche, von der das von Niederschlägen stammende Wasser in die Abwasseranlage eingeleitet wird. Für jeweils 10 volle Quadratmeter wird nach der mit Änderungssatzung vom 25. Juni 1996 rückwirkend zum Jahresbeginn geänderten Satzung eine Gebühr von 5,-- DM jährlich erhoben. Zum Anschluss und zur Benutzung der Entwässerungseinrichtung bestimmt die Satzung Folgendes: § 3 Anschluss- und Benutzungszwang (1) Jeder Eigentümer eines Grundstücks, auf dem Abwasser anfällt, hat die Pflicht, dieses Grundstück an die Abwasseranlage anzuschließen, wenn es durch eine betriebsfertige Sammelleitung erschlossen und eine Anschlussleitung an das Grundstück herangeführt ist. Die Anordnung des Anschlusses kann durch öffentliche Bekanntmachung erfolgen. (2) Jeder Abwassereinleiter muss Abwasser, das der Beseitigungspflicht nach § 52 Abs. 1 HWG und der Überlassungspflicht nach § 52 Abs. 2 HWG unterliegt, der Abwasseranlage zuführen. (3) Sowohl der Anschluss eines Grundstücks als auch die Zuführung von Abwasser dürfen nur nach Genehmigung durch die Stadt erfolgen. Der im vorliegenden Verfahren angefochtene Gebührenbescheid vom 28. Oktober 1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 8. September 1998 betrifft die A-Straße im Stadtteil ..., eine Strecke der Ortsdurchfahrt der Landesstraße 3020. Die Ortsdurchfahrt wird durch einen in der Landesstraße verlegten städtischen Kanal von der Beklagten in Mischkanalisation entwässert. Die Fahrbahnen der Ortsdurchfahrt sind unmittelbar über Straßeneinläufe an die öffentliche Entwässerungseinrichtung der Beklagten angeschlossen. Die Beklagte setzte mit dem Bescheid vom 28. Oktober 1996 die Niederschlagswassergebühr gegen den Kläger gemäß einer Fläche von 11.116 qm mit 5,-- DM (entspricht 2,56 €) je 10 qm befestigter Fläche auf 5.555,-- DM (entspricht 2.838,60 €) für das Jahr 1996 fest. Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger mit Schreiben vom 12. November 1996 Widerspruch. Zur Begründung machte der Kläger geltend, dass mit den jetzigen Stadtteilen der Beklagten, den damaligen Gemeinden ..., ..., ... und ...- ... Verträge und Vereinbarungen über eine unentgeltliche Aufnahme des Straßenoberflächenwassers in die Ortskanalisation der Gemeinde geschlossen worden seien. Zudem würden die von der Beklagten für die Niederschlagswassergebühr ermittelten Flächen nicht mit den Straßendaten des Amtes für Straßen- und Verkehrswesen Dillenburg übereinstimmen. Nach diesen Straßendaten habe die Ortsdurchfahrt ... eine Länge von 1.224 m, eine Breite von 6,91 m und danach eine Fläche von insgesamt 7.854 qm. Das Land legte drei Verwaltungsvereinbarungen aus den Jahren 1959, 1971 und 1974 über die Mitbenutzung der gemeindlichen Kanalisation für die Entwässerung der Ortsdurchfahrt zwischen Kilometer 0,480 bis Kilometer 1,633 vor. Danach sollte die Beklagte die unentgeltliche Straßenentwässerung auf alle Zeit gewährleisten, wenn die Beklagte als Straßenbaulastträgerin sich mit bestimmten Beträgen an der Herstellung der Entwässerungsanlagen beteilige; die Beteiligung des Straßenbaulastträgers an den Kosten der Unterhaltung der Anlage entfalle. Der Kläger zahlte der Beklagten die in den Verwaltungsvereinbarungen jeweils vereinbarten anteiligen Herstellungskosten für die Straße. Mit Widerspruchsbescheid vom 8. September 1998 übernahm die Beklagte die im Widerspruchsverfahren von dem Kläger vorgelegten Straßendaten und hob deshalb den Bescheid in Höhe von 1.630,-- DM (entspricht 832,93 €) auf; im Übrigen wurde der Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die von den Beteiligten in früheren Jahren abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen nichtig seien bzw. die Geschäftsgrundlage für diese Vereinbarungen weggefallen sei. Die Vereinbarungen würden nicht dem Äquivalenzprinzip und dem Grundsatz der gleichmäßigen Abgabenerhebung entsprechen. Sofern in den Vereinbarungen ausdrücklich der Verzicht auf die Gebührenerhebung vereinbart worden sei, sei dieser Verzicht nichtig. Nur für den Fall, dass die Abwassergebühr nach wie vor nur nach dem Frischwassermaßstab für die Entwässerung von Schmutz- und Niederschlagswasser bemessen worden wäre, würden die Straßengrundstücke nicht der Gebührenpflicht unterliegen. Da jedoch die Kosten der Niederschlagsentwässerung stark angestiegen seien, sei der Frischwassermaßstab durch eine differenzierte Gebührenbemessungsregelung abgelöst worden, die nunmehr auch die versiegelten Flächen und damit die Einleitung des Niederschlagswassers erfasse. Damit sei erstmals eine Abwassergebührenpflicht für die angeschlossenen Grundstücke der Straßenbaulastträger entstanden, da diese willentlich die gemeindliche Entwässerungsanlage in Anspruch nehmen. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 17. September 1998 zugestellt. Dieser erhob daraufhin am 9. Oktober 1998 Klage. Zur Begründung trug er vor, dass nach den §§ 9 und 47 des Hessischen Straßengesetzes - HessStrG -die Straßenbaulast auch im innerörtlichen Bereich die Beseitigung des auf den Straßenflächen anfallenden Niederschlagswassers umfasse. Ein Anschluss- und Benutzungszwang, wie er in der Entwässerungssatzung der beklagten Stadt geregelt sei, könne gegenüber der Straßenbauverwaltung keinen Bestand haben. Es fehle an einem für die Gebührenerhebung erforderlichen Über- bzw. Unterordnungsverhältnis. Die geschlossenen Vereinbarungen regelten angemessen und ausgewogen das Gemeinschaftsverhältnis, wonach der Straßenbaulastträger die gemeindliche Abwasseranlage mitbenutze, während die Gemeinde die Abwasseranlage in der Straße, d. h. auf dem Grundstück des Straßenbaulastträgers, verlegen dürfe. Die getroffenen Regelungen stünden auch nicht im Widerspruch zu Grundsätzen des Abgabenrechts. Im Übrigen unterschätze die Beklagte die Vorteile des gemeinschaftlichen Nutzungsverhältnisses. Zwei Abwasserkanäle in einem kurzen parallelen Abstand - der eine im Straßenkörper für den Straßenbaulastträger, der andere im Gehweg für die Gemeinde -, entsprächen nicht einem sinnvollen wirtschaftlichen Zusammenwirken von Hoheitsträgern und dem verantwortungsbewussten Umgang mit anvertrauten Mitteln. Zudem sei ein Mischwasserkanal nicht so unterhaltsintensiv wie ein reiner Schmutzwasserkanal. Der Kläger beantragte, den Bescheid vom 28. Oktober 1996 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 8. September 1998 über die Erhebung von Niederschlagswassergebühren für die A-Straße in der Gemarkung ... in Höhe von 3.925,-- DM aufzuheben. Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Zur Begründung trug sie vor, dass sie nach § 10 Abs. 1 HessKAG in Verbindung mit § 23 ihrer Entwässerungssatzung als Gegenleistung für die Inanspruchnahme der öffentlichen Entwässerungseinrichtung Benutzungsgebühren in einer Höhe von 5,-- DM je 10 qm befestigter Fläche erhebe. Die Fahrbahnen der klassifizierten Landesstraße gehörten zu diesen befestigten Flächen und seien unmittelbar über Straßeneinläufe an die öffentliche Entwässerungseinrichtung der Stadt angeschlossen. Der Kläger nehme fälschlicherweise an, aufgrund der vorgebrachten Vereinbarungen habe er ausreichende Gegenleistungen für die Inanspruchnahme der städtischen Entwässerungsanlage erbracht. Diese Vereinbarungen würden sich jedoch ausdrücklich auf die Übernahme der anteiligen Herstellungskosten für die angeschlossenen Teile der Landesstraße beziehen, so dass die darüber hinausgehende Vereinbarung zur unentgeltlichen Überlassung der Entwässerungsanlage und Beseitigung des Oberflächenwassers für alle Zeiten dem Äquivalenzprinzip widerspreche. § 52 HWG übertrage die Abwasserbeseitigungspflicht für öffentliche Verkehrsflächen im Innenbereich den Gemeinden und die öffentliche Straßenbauverwaltung sei insoweit aufgrund des Hessischen Wassergesetzes verpflichtet, die Entwässerungsanlage der Beklagten in Anspruch zu nehmen. Die Bestimmungen des Straßenrechts würden kein Recht des Trägers der Straßenbaulast begründen, die städtischen Entwässerungseinrichtungen unentgeltlich zu benutzen. Nehme das Land die Entwässerungsanlage der Beklagten in Anspruch, so seien dafür nach dem Kommunalabgabengesetz Gebühren zu erheben. Unter Berücksichtigung des Gleichheitsgrundsatzes nach Art. 3 GG und des Äquivalenzprinzips im Sinne eines gerechten Ausgleichs der gegenseitigen Leistungen seien die Verträge teilweise nichtig, soweit sie regelten, dass die Entwässerung der dem Land zuzuordnenden Straßenflächen auf alle Zeit unentgeltlich zu erfolgen habe. Die von dem Land geleisteten Baukostenzuschüsse zu den Herstellungskosten hätten bei weitem nicht die tatsächlich entstandenen Investitionskosten gedeckt und könnten erst recht nicht die laufenden Kosten im Sinne von § 10 HessKAG decken. Die Gebührenhoheit als Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltungshoheit garantiere auch die abgabenrechtliche Belastung von Körperschaften, die ansonsten "über" den Kommunen stünden. Mit Urteil vom 27. November 2001 hob das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 28. Oktober 1996 und den Widerspruchsbescheid vom 8. September 1998 betreffend die A-Straße in ... auf. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass der Bescheid rechtswidrig sei, da durch übereinstimmende öffentlich-rechtliche Vereinbarungen zwischen dem Kläger und der Beklagten als Träger hoheitlicher Aufgaben das rechtliche Verhältnis zwischen den Beteiligten betreffend die Entwässerung der Ortsdurchfahrt und insbesondere betreffend der Entgelte für die Benutzung der gemeindlichen Entwässerungsanlage auf eine vertragliche Grundlage gestellt worden seien. Damit sei ausgeschlossen, dass die Beklagte aufgrund ihrer kommunalen Abgabenhoheit den Kläger durch einseitige hoheitliche Regelungen zu Entgelten für die Entwässerung der Ortsdurchfahrt heranzieht. Entsprechend dem Nachtrag aus dem Jahre 1959 zu dem im Jahre 1936 geschlossenen Vertrag sei die Gemeinde verpflichtet das Tagewasser der Landesstraße ohne Anspruch auf Entschädigung in die Kanalisation aufzunehmen. Auch in den Verwaltungsvereinbarungen vom August 1971 und vom Januar 1974, die jeweils Teilstücke der bereits von der Vereinbarung des Jahres 1959 erfassten Ortsdurchfahrt betrafen, hieße es übereinstimmend, dass eine wesentliche Aufgabe der Anlage die Entwässerung der Fahrbahn und des Straßenkörpers sei. Zudem habe die Beklagte darin unwiderruflich erklärt, dass sich die Straßenentwässerung auf alle Zeit unentgeltlich gewährleiste, wenn der Straßenbaulastträger die anteiligen Herstellungskosten trage. § 60 HessVwVfG biete die rechtliche Möglichkeit, Änderungen der Nutzung der gemeindlichen Kanalisation und Änderungen der Kosten der Entwässerung angemessen Rechnung zu tragen. Die Beteiligten hätten die Entwässerung der Ortsdurchfahrt auf eine vertragliche Grundlage gestellt, die es ausschließe, dass die Beklagte einseitige Verwaltungsakte aufgrund ihrer örtlichen Satzung den Kläger zu Gebühren für die Entwässerung der Ortsdurchfahrt heranziehe. Auf Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 8. Juli 2003 - 5 UZ 1044/02 - die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen. Zur Begründung der Berufung führt die Beklagte aus, dass sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts aus den Verwaltungsvereinbarungen nicht schließen lasse, dass die Beklagte damit die Straßenentwässerung der Fahrbahn als Teil der Straßenbaulast des Klägers auf eigene Kosten übernommen habe. Es müsse unterschieden werden zwischen der der Beklagten obliegenden Abwasserbeseitigungspflicht nach § 52 HWG und der straßenrechtlichen Straßenentwässerungspflicht als Teil der Straßenbaulast des Klägers. Der Straßenbaulastträger könne seiner Entwässerungslast innerhalb von Ortsdurchfahrten nur in der Weise nachkommen, dass er in die Entwässerungsanlage der Gemeinde als Abwasserüberlassungspflichtiger einleite. Von diesem Hintergrund würden die öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen zwischen den Parteien lediglich die Durchführung der Entwässerung der Fahrbahn der Ortsdurchfahrt in die Kanalisation der Beklagten regeln. Die Straßenentwässerung als Teil der Straßenbaulast sollte gerade nicht von der Beklagten durch die vom Gericht zugrunde gelegten Passagen der Vereinbarung übernommen werden. Mit der zusätzlichen Vereinbarung der Unentgeltlichkeit der Nutzung sollte nicht für alle Zeiten die Straßenbaulast des Klägers übernommen werden. Eine solche Vereinbarung würde auch gegen das Äquivalenzprinzip und das Prinzip der Abgabengerechtigkeit verstoßen. Die Nichtigkeit dieser Teilvereinbarung der öffentlich-rechtlichen Verträge sei auch nicht im Wege des § 60 HessVwVfG zu heilen. Die Vereinbarung der Unentgeltlichkeit sei nicht anpassungsfähig, sondern nichtig im Sinne des § 59 HessVwVfG. Im Übrigen könne in dem Heranziehungs- bzw. Widerspruchsbescheid eine konkludente Kündigung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung gesehen werden, da eine Anpassung der Beklagten nicht zumutbar gewesen sei. Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 27. November 2001 abzuändern und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung der Beklagten zurückzuweisen. Zur Begründung nimmt er im Wesentlichen Bezug auf die zutreffenden Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung. Ergänzend trägt er vor, dass sich aus dem neu gefassten § 20 Abs. 5 HessStrG ergebe, dass der Gesetzgeber zu der hier anstehenden Rechtsfrage die Ansicht vertrete, dass bei Einrichtung einer gemeinsamen Kanalisation gemäß Ziffer 14 Abs. 2 der Ortsdurchfahrtsrichtlinien für die Inanspruchnahme der Entwässerungsanlage durch den Straßenbaulastträger kein Entgelt zu erheben sei. Im Übrigen vertritt er die Ansicht, dass die Regelung im HessStrG als spezialrechtliche Regelung der allgemeinen Regelung in § 52 HWG vorgehe. Unabhängig davon sei in § 52 Abs. 3 Nr. 1 HWG geregelt, dass die Gemeinde für Niederschlagswasser, das von öffentlichen Verkehrswegen abfließe, nicht abwasserbeseitigungspflichtig sei und demgemäß der Straßenbaulastträger auch nicht abwasserüberlassungspflichtig. Die Unterscheidung der Beklagten zwischen Durchführung der Entwässerung und der Entwässerung an sich ergebe sich nicht aus den gemeinsamen Verträgen und begründe auch nicht die Gegenleistung für die Übernahme der Kosten der Entwässerungsleitung durch die Straßenbauverwaltung. Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Ordner) verwiesen, die insgesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung gewesen sind.