5 TG 127/96

Mit dem angefochtenen Beschluß hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Gebührenbescheid des Antragsgegners vom 7. September 1994 anzuordnen, abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde der Antragstellerin mit dem Ziel der Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Höhe des 6.475,-- DM übersteigenden Betrages der auf insgesamt 17.620,-- DM festgesetzten Bauaufsichtsgebühren ist zulässig, kann jedoch in der Sache keinen Erfolg haben. An der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Heranziehung in dem streitigen Umfang bestehen auch nach Auffassung des Senats keine ernstlichen Zweifel, die nach der im gerichtlichen Aussetzungsverfahren (§ 80 Abs. 5 VwGO) entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO eine Aussetzung der sofortigen Vollziehung rechtfertigen können. Die von dem Antragsgegner auf der Grundlage seiner Bauaufsichtsgebührensatzung vom 22. März 1983 in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 16. Dezember 1991 (im folgenden: BAGebS) in Verbindung mit § 1 Abs. 4 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes in der hier noch anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 11. Juli 1972, GVBl. I S. 235, zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. September 1991, GVBl. I S. 301 (im folgenden: HVwKostG a.F.), festgesetzten Gebühren von insgesamt 17.620,-- DM setzen sich zusammen aus einer Grundgebühr in Höhe von 15.620,-- DM für die Genehmigung einer Lagerhalle, einer Grundgebühr in Höhe von 1.800,-- DM für die Genehmigung von 36 Stellplätzen und zwei Gebühren von jeweils 100,-- DM für erteilte Befreiungen von Festsetzungen des Bebauungsplans. Die Gebühren für Stellplätze und Befreiungen stehen außer Streit. Die Antragstellerin wendet sich allein gegen die Berechnung der Grundgebühr für die Genehmigung der Lagerhalle. Diese Gebühr hat der Antragsgegner in der Weise errechnet, daß er den umbauten Raum von 17.728 cbm mit den durchschnittlichen Rohbaukosten von 44,-- DM je Kubikmeter gemäß Buchst. a Ziffer 13.3.1 der Bekanntmachung des Hessischen Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 26. Juli 1994 (StAnz 1994 S. 2252) vervielfältigt und für je angefangene 1.000,-- DM der sich so ergebenden "Rohbausumme" von 780.032,-- DM den in Abschnitt I Ziffer 1 Buchst. b BAGebS vorgesehenen Gebührensatz von 20,-- DM für "Baumaßnahmen, die sich auf Bauwerke oder Räume besonderer Art und Nutzung wie Versammlungsstätten, Waren- und Geschäftshäuser, Gewerbe- und Industrieanlagen, Büro- und Verwaltungsgebäude, Hochhäuser, Krankenanstalten, Schulen, Gemeindeeinrichtungen sowie Mittel- und Großgaragen beziehen" in Ansatz gebracht hat; dies ergab einen Betrag von 780 x 20,-- DM = 15.620,-- DM. Die Antragstellerin beanstandet zum einen die Anwendung des Gebührensatzes von 20,-- DM je angefangene 1.000,-- DM Rohbausumme. Sie ist der Auffassung, daß der in Abschnitt I Ziffer 1 Buchst. a BAGebS vorgesehene niedrigere Gebührensatz von 12,50 DM für "Baumaßnahmen, soweit sie sich nicht auf Bauwerke oder Räume besonderer Art und Nutzung beziehen, sowie Kleingaragen" zugrundegelegt werden müsse. Zum anderen wendet die Antragstellerin ein, daß die tatsächlichen Rohbaukosten der streitigen Lagerhalle bei Außerachtlassung der Kosten für Dacheindeckung und Wandverkleidung sowie der Mehrwertsteuer, die infolge Vorsteuerabzugsberechtigung außer Betracht zu bleiben habe, nur 357.170,-- DM betragen und somit um fast 55 % unter den errechneten durchschnittlichen Rohbaukosten von 780.000,-- DM gelegen hätten; das aber bedeute nach dem Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs vom 30. September 1986 (5 TH 855/86, abgedruckt in GemHH 1987, 210 = HessVGRspr. 1987, 31), daß für die Gebührenberechnung auf die wesentlich niedrigeren t a t s ä c h l i c h e n Rohbaukosten abzustellen sei. Beide Einwände der Antragstellerin erweisen sich bei summarischer Überprüfung als nicht berechtigt. Ihre Auffassung, daß gemäß Abschnitt I Ziffer 1 Buchst. a BAGebS der nicht erhöhte Gebührensatz von 12,50 DM je angefangene 1.000,-- DM Rohbausumme zur Anwendung komme, begründet die Antragstellerin damit, daß es bei dem vorliegenden Bauvorhaben um eine Lagerhalle leichter Bauart gehe, bei der ein so geringer Prüfungsaufwand anfalle, daß allein die Zuordnung zur Gruppe der von Abschnitt I Ziffer 1 Buchst. a erfaßten Bauwerke gerechtfertigt sei. Nur bei dieser Auslegung sei die vorliegende Gebührensatzregelung mit dem "Kostenorientierungsgebot" der Ermächtigung in § 1 Abs. 4 HVwKostG a.F. zu vereinbaren. Dem folgt der Senat nicht. Die Antragstellerin verkennt, daß die Differenzierung der Gebührensätze in Abschnitt I Ziffer 1 Buchst. a und Buchst. b BAGebS, die als solche bereits im Verwaltungskostenverzeichnis zur Verwaltungskostenordnung des Hessischen Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 28. Oktober 1992, GVBl. I S. 477, bzw. jetzt vom 24. August 1994, GVBl. I S. 351, enthalten ist, mit der besonderen "Art und Nutzung" an ein Kriterium anknüpft, welches - im Sinne der in § 21 Abs. 4 Satz 1 HVwKostG a.F. aufgeführten Bemessungskriterien - auf "Bedeutung" und "sonstigen Nutzen" der Amtshandlung für den Kostenschuldner abhebt. Das Kriterium des Verwaltungsaufwandes im Einzelfall ist damit gerade nicht gemeint. Es mag sein, daß mit der Genehmigung von Bauwerken oder Räumen "besonderer Art und Nutzung" in vielen Fällen ein gesteigerter Prüfungsaufwand verbunden ist. Dies ist jedoch nicht der entscheidende Gesichtspunkt, der die vorgenannte Differenzierung trägt. Entscheidend ist vielmehr die Abschöpfung des über den "normalen" Nutzen hinausgehenden besonderen Nutzens, dessen Erzielung bei Bauwerken der genannten Art die Baugenehmigung als gebührenpflichtige Amtshandlung ermöglicht. Dieser besondere Nutzen wird bei "Gewerbe- und Industrieanlagen" - damit auch bei Lagerhallen leichter Bauart - unabhängig davon, ob und inwieweit zugleich der Verwaltungsaufwand bei Erteilung der Baugenehmigung nennenswert erhöht ist, generalisierend unterstellt. Dagegen ist nichts einzuwenden. Gegen den höheren Gebührensatz zur Abgeltung eines besonderen Nutzens bei den in Rede stehenden Bauwerken spricht nicht etwa, daß mit der Bemessung der Baugenehmigungsgebühren nach den durchschnittlichen Rohbaukosten die Aufwendigkeit des Bauvorhabens bereits im Gebührenmaßstab zur Geltung kommt. Aufwendigkeit und erzielbarer Nutzen sind nicht dasselbe. Es handelt sich auch hier um unterschiedliche Aspekte, denen bemessungstechnisch auf unterschiedliche Weise - nämlich soweit es um die Erfassung unterschiedlich hoher Kosten geht, durch den Gebührenmaßstab, soweit es um die Erfassung unterschiedlich hohen Nutzens geht, durch eine differenzierende Gebührensatzregelung - Rechnung getragen werden kann. Die Befugnis der in § 1 Abs. 4 HVwKostG a.F. genannten Gebietskörperschaften zu einer von der Gebührenordnung nach § 21 HVwKostG a.F. abweichenden satzungsmäßigen Festlegung der Bauaufsichtsgebühren "nach ihrem Verwaltungsaufwand" ist hinsichtlich des Umfangs der Abweichung durch das Kostenüberschreitungsverbot begrenzt. Dabei ist auf den Gesamtaufwand im jeweiligen Verwaltungszweig und das erzielbare Gesamtgebührenaufkommen abzustellen (vgl. Senatsurteil vom 28.4.1994 - 5 UE 379/92 - NVwZ-RR 1995, 109 = ZKF 1995, 36 = GemHH 1995, 208). Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, daß mit den in Abschnitt I Ziffer 1 Buchst. a und b BAGebS vorgesehenen differenzierten Gebührensätzen eine unzulässige Überdeckung des Gesamtaufwands verbunden wäre. Soweit - wie die Antragstellerin bemängelt - die fraglichen Gebührensätze höher sind als die Gebühren, die von anderen Gebietskörperschaften auf der Grundlage des jeweiligen Satzungsrechts erhoben werden, läßt sich dies unter anderem damit erklären, daß die im Satzungsrecht des Antragsgegners in der hier maßgeblichen Fassung geregelten Grundgebühren auch die "Bauüberwachung einschließlich einmaliger Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung des Rohbaus, nach Fertigstellung von Aufenthaltsräumen und nach abschließender Fertigstellung" abgelten. Für die letztgenannten Amtshandlungen fallen also - abweichend von der Regelungspraxis z.B. in den Verwaltungskostenordnungen für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 28. Oktober 1992 und vom 24. August 1994 - keine besonderen Gebühren an. Es besteht von daher kein Anlaß, an der Verträglichkeit der absoluten Höhe der Gebührensätze in Abschnitt I Ziffer 1 Buchst. a und b BAGebS mit dem auf den Gesamtaufwand zu beziehenden Kostendeckungsprinzip (Kostenüberschreitungsverbot) ernstlich zu zweifeln. Bei ihrem weiteren Einwand, wegen erheblicher Unterschreitung der auf der Grundlage der Bekanntmachung des Hessischen Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 26. Juli 1994 errechneten landesdurchschnittlichen Rohbaukosten sei die Grundgebühr für die Genehmigung der Lagerhalle nach den tatsächlich angefallenen - von ihr auf 357.170,-- DM bezifferten - Rohbaukosten zu berechnen, orientiert sich die Antragstellerin noch an dem Senatsbeschluß vom 30. September 1986 (5 TH 855/86, a.a.O.). Die in diesem Beschluß vertretene Auffassung, bei wesentlicher Abweichung der tatsächlichen von den durchschnittlichen Rohbaukosten sei auf die tatsächlichen Rohbaukosten abzustellen, hat der Senat inzwischen aufgegeben. Seine neuere - durch Urteil vom 23. Januar 1996 (5 UE 590/95) eingeleitete - Rechtsprechung geht dahin, daß die nach § 4 Abs. 3 HVwKostG zu treffende Billigkeitsentscheidung bei erheblicher Unterschreitung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten nicht darin bestehen kann, einfach die im Einzelfall tatsächlich entstehenden Rohbaukosten zugrundezulegen. In pflichtgemäßer Ermessensausübung hat vielmehr die Behörde zum einen darüber zu entscheiden, ob der Grad der Abweichung der tatsächlichen von den landesdurchschnittlichen Rohbaukosten überhaupt eine Ermäßigung gebietet, und zum anderen darüber, in welchem Umfang bejahendenfalls die Ermäßigung vorzunehmen ist. Nicht zu beanstanden ist die - früher in den jährlichen Bekanntmachungen der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten, jetzt im Kostenverzeichnis zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 24. August 1994 vorgesehene - Praxis, eine Ermäßigung erst ab einer Abweichung von mehr als 50 % zu gewähren. Bei der Entscheidung über den Umfang der Ermäßigung ist dann allerdings darauf zu achten, daß der Grad der Abweichung und der Grad der Ermäßigung in einem angemessenen Verhältnis stehen. Es geht im Hinblick auf den Grundsatz der Gebührengerechtigkeit nicht an, die Ermäßigung einerseits erst bei einer Abweichung von mehr als 50 % beginnen zu lassen, andererseits aber schon bei nur geringfügiger Überschreitung dieser Grenze einen Nachlaß zu gewähren, der dem Zurückbleiben der tatsächlichen Rohbaukosten hinter den landesdurchschnittlichen Rohbaukosten voll und ganz entspricht. Nach den im Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO möglichen Erkenntnissen kann im vorliegenden Fall eine Unterschreitung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten durch die für die streitbefangene Lagerhalle angefallenen tatsächlichen Rohbaukosten um mehr als 50 % nicht festgestellt werden, so daß - von der oben beschriebenen und als solche nicht zu beanstandenden Ermessenspraxis ausgehend - ein Anspruch der Antragstellerin auf Gewährung eines Billigkeitsnachlasses schon dem Grunde nach ausscheidet. Die Antragstellerin läßt bei dem von ihr angegebenen Rohbaukostenbetrag von 357.170,-- DM unter anderem die Kosten für Dacheindeckung und Wandverkleidung unberücksichtigt. Sie begründet dies damit, daß diese Bauteile keine "tragenden Teile" im Sinne des § 80 Abs. 5 Satz 1 der Hessischen Bauordnung vom 20. Dezember 1993, GVBl. I S. 655 (HBO), seien und somit nicht zur Fertigstellung des Rohbaus gehörten. Dem kann nicht gefolgt werden. Da in § 80 Abs. 5 Satz 1 HBO neben den tragenden Teilen unter anderem die "Dachkonstruktion" als zur Fertigstellung des Rohbaus gehörig besonders aufgeführt ist, stellt sich die Frage, ob nicht schon nach dieser Regelung jedenfalls die Kosten der Dacheindeckung einzubeziehen sind. Das aber braucht nicht weiter vertieft zu werden. Maßgeblich für den Begriff der die Bemessungsgrundlage bildenden Rohbaukosten/Rohbausumme ist nämlich ohnehin das Verständnis, welches der Verwendung dieser Begriffe in der Gebührenordnung nach § 21 HVwKostG a.F. - früher also das als Gebührenordnung zum Hessischen Verwaltungskostengesetz fortgeltende Gebührenverzeichnis zum Hessischen Verwaltungsgebührengesetz, jetzt die Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz - und in den jährlichen Bekanntmachungen des zuständigen Ministeriums zur Höhe der durchschnittlichen Rohbaukosten zugrundeliegt. Unter der laufenden Nr. 6525 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung vom 24. August 1994 heißt es zum Begriff der Rohbaukosten, daß hierzu "insbesondere auch die Kosten für Erdarbeiten, Abdichtungen, Dacheindeckungsarbeiten, Klempnerarbeiten, Gerüste, Baugrubensicherungen, die Baustelleneinrichtungen sowie die Kosten der Bauteile, die nicht bis zu einer Besichtigung des Rohbaus nach § 80 HBO fertigzustellen sind, für die jedoch ein Standsicherheitsnachweis erforderlich ist", gehören. Daß im übrigen nicht nur die Dacheindeckungskosten, sondern auch die Kosten der Wandverkleidung als Rohbaukosten angesehen werden, ergibt sich aus den in den Bekanntmachungen des Hessischen Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz neuerdings in Fußnoten angegebenen Beispielen für leichte, mittlere und schwere Bauart in der Bauwerksgruppe "Fabrik-, Werkstattgebäude, Lagerhallen" (vgl. z.B. Ziffer 13 der Bekanntmachung vom 26.7.1994, StAnz 1994 S. 2255). Leichte Bauart ist anzunehmen bei "Stahlhallen mit Blech- oder Faserzementeindeckung und Wandverkleidung in Blech- oder Faserzement oder 11,5 cm starke Ausmauerung der Wände oder Gasbetonwände (leichte Wandverkleidung)", mittlere Bauart bei "Stahlhallen mit schwerer Dacheindeckung (Gasbetonplatten) und leichter Wandverkleidung, Stahlbeton- oder Spannbetonhallen mit leichter Dacheindeckung und unterschiedlichen Wandausführungen", schwere Bauart schließlich bei "Stahlbeton- oder Spannbetonhallen mit schwerer Dacheindeckung und schweren Wandausführungen". Aus der Tatsache, daß es für die Einstufung in leichte, mittlere und schwere Bauart und die wiederum davon abhängige Höhe der durchschnittlichen Rohbaukosten auf die Art der Ausführung bei Wandverkleidung und Dacheindeckung ankommt, folgt unabweisbar der Schluß, daß beides - Wandverkleidung und Dacheindeckung - dem Rohbau zugerechnet wird, und daß dementsprechend die Rohbaukosten auch auf diese Bauteile zu erstrecken sind. Bezieht man allein die Dacheindeckungskosten (nach der Berechnung des Antragsgegners 231.000,-- DM) in die Rohbaukosten zusätzlich ein, so ergibt sich mit 582,361,-- DM ein Gesamtbetrag, der deutlich über 50 % der auf der Grundlage der Bekanntmachung des Hessischen Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 26. Juli 1994 errechneten landesdurchschnittlichen Rohbaukosten für ein Bauwerk der fraglichen Art liegt. Für einen Billigkeitsnachlaß wegen erheblicher Unterschreitung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten entsprechend der in Nr. 6525 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung vom 24. August 1994 bzw. früher in den jährlichen Bekanntmachungen niedergelegten Ermessenspraxis ist damit kein Raum. Infolgedessen kann auch dahinstehen, ob ein solcher Billigkeitsnachlaß - wofür allerdings manches spricht - bereits bei der Festsetzung der Gebühr vorzunehmen wäre oder ob der Gebührenschuldner insoweit auf ein besonderes Erlaßverfahren im Anschluß an das Festsetzungsverfahren verwiesen werden könnte. Das Verwaltungsgericht hat nach allem den Aussetzungsantrag der Antragstellerin zu Recht abgelehnt. Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO zurückzuweisen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 14 (analog), 13, 25 Abs. 2 GKG. Nach der Rechtsprechung des Senats ist der Streitwert in Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO, die eine Geldleistung zum Gegenstand haben, auf die - wie bei den hier streitigen Bauaufsichtsgebühren - die §§ 236 bis 238 AO Anwendung finden, grundsätzlich nicht höher als auf ein Drittel des streitigen Betrages festzusetzen (vgl. Senatsbeschluß vom 11.12.1981 - V TI 51/80 - ESVGH 32, 144 = NVwZ 1983, 54 = HSGZ 1984, 34; seitdem ständige Rechtsprechung). Für das vorliegende Beschwerdeverfahren mit einem noch streitigen Gebührenbetrag von 11.145,-- DM (17.620,-- DM - 6.475,-- DM) führt das zu einem Streitwert von 3.715,-- DM. Auch im erstinstanzlichen Verfahren war - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht der Gesamtbetrag von 17.620,-- DM im Streit. Die Antragstellerin hatte ihre Gebührenpflicht vielmehr in Höhe von 4.326,-- DM anerkannt und diesen Betrag auch schon bezahlt (vgl. S. 5 der Antragsschrift). Der Streitwert im erstinstanzlichen Verfahren beläuft sich demnach auf 13.294,-- DM : 3 = 4.431,33 DM. Die davon abweichende Streitwertentscheidung des Verwaltungsgerichts ist insoweit zu ändern (§ 25 Abs. 2 Satz 2 GKG). Dieser Beschluß ist unanfechtbar.