5 UE 2132/90

Die Berufung ist zulässig und begründet, denn auch die zugrundeliegende Anfechtungsklage gegen den Leistungsbescheid der Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS) vom 21. Mai 1987 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. Juli 1987 ist zulässig und begründet. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht - wenn auch ohne nähere Begründung - davon ausgegangen, daß die deutsche Gerichtsbarkeit gegeben ist. Im vorliegenden Fall liegt dem Leistungsbescheid eine Forderung der Organisation E auf Flugsicherungs-Streckengebühren für einen Zeitraum von November 1986 bis Januar 1987 zugrunde. Zweifelhaft könnte das Eingreifen der deutschen Gerichtsbarkeit deshalb sein, weil diese für Rechtsstreitigkeiten über Gebührenforderungen E nach der bis zum 31. Dezember 1985 geltenden Rechtslage verneint wurde. Mit dem Internationalen Übereinkommen über Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahrt "E" vom 13. Dezember 1960 - E -Vertrag - ECV 1960 - (vgl. Gesetz zu dem Internationalen Übereinkommen vom 13. Dezember 1960 über Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahrt "E" vom 14. Dezember 1962, BGBl. II S. 2273) gründeten die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Belgien, die Französische Republik, das Vereinigte Königreich Groß-Britannien und Nordirland, das Großherzogtum Luxemburg und das Königreich der Niederlande die "Europäische Organisation zur Sicherung der Luftfahrt" zum Zweck der engeren Gestaltung der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Luftfahrt und insbesondere der gemeinsamen Organisation der Luftverkehrs-Sicherungsdienste im oberen Luftraum (Art. 1 ECV 1960). E ist gemäß Art. 4 Satz 1 ECV 1960 eine rechtsfähige internationale Organisation mit Sitz in Brüssel, die im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien die weitestgehende Rechtsfähigkeit besitzt, die juristischen Personen nach innerstaatlichem Recht zuerkannt werden kann. Ihre Organe waren die "Ständige Kommission zur Sicherung der Luftfahrt" und die "Agentur für Luftverkehrs-Sicherungsdienste". Im Bereich des oberen Luftraums hatte EUROCONTROL nach dem ECV 1960 nicht nur die Durchführung der Flugsicherungsdienste übertragen erhalten (Art. 1 Abs. 1, Art. 14, Art. 38 Buchst. a) ECV 1960), sondern auch die Gebührenhoheit (Art. 6 Abs. 2 Buchst. e), Art. 20 ECV 1960). Für den unteren Luftraum folgerte das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 16. September 1977 - VII C 72.75 -, BVerwGE 54, 291, bestätigt durch BVerfG, Beschluß vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1107, 1124/77 und 195/79 -, BVerfGE 58, 1 ) gleiches aus der Übertragung für den deutschen unteren Luftraum, die in Erfüllung der Verpflichtungen aus der Mehrseitigen Vereinbarung über die Erhebung von Streckennavigationsgebühren vom 8. September 1970 (BGBl. II 1971 S. 1154) und dem Zweiseitigen Abkommen über die Erhebung von Streckennavigationsgebühren vom 8. September 1970 (BGBl. II 1971 S. 1158) erfolgt war. Die in Erfüllung dieser Abkommen für den oberen und unteren Luftraum der zwischenstaatlichen Einrichtung E gemäß Art. 24 Abs. 1 GG übertragenen Hoheitsrechte schlossen die Regelungsbefugnis für die Errechnung der Gebühren ein, so daß die im Rahmen dieser Kompetenzen erlassenen "sekundären" Rechtsnormen der Organisation E eine eigene Rechtsordnung darstellten. Den Ausschluß der nationalen Rechtskontrolle folgerten Bundesverwaltungsgericht (a.a.O., S. 301 f.) und Bundesverfassungsgericht (a.a.O., S. 41 f.) aus einem dementsprechenden Verzicht der Bundesrepublik Deutschland durch ihre Mitwirkung an der Begründung autonomer Hoheitsgewalt von E und aus der Konzeption des ECV 1960, der mit der Vereinheitlichung der Gebühren auch die Kontrolle durch eine einzige Gerichtsbarkeit verlange. Eine rechtsstaatlichen Erfordernissen entsprechende Kontrolle war durch die alleinige Zuständigkeit der belgischen Gerichte kraft eigenständigen sekundären Rechts von E gewährleistet (BVerwG, a.a.O., S. 302; BVerfG, a.a.O., S. 42 f.; ebenso der Senat in einem Beschluß vom 16. Januar 1980 - V OE 128/78 -). Ab 1. Januar 1986 gilt eine andere Rechtslage. Ab diesem Zeitpunkt gilt das am 12. Februar 1981 durch die damaligen Mitgliedstaaten von E vereinbarte Protokoll zur Änderung des Internationalen Übereinkommens über Zusammenarbeit der Luftfahrt "E" vom 13. Dezember 1960 - ECV 1981 - und die Mehrseitige Vereinbarung vom selben Tag über Flugsicherungs- Streckengebühren - MV 1981 - (vgl. Gesetz zu dem Protokoll und der Mehrseitigen Vereinbarung vom 2. Februar 1984, BGBl. II S. 69 ff.; Bekanntmachung über das Inkrafttreten des Protokolls und der Mehrseitigen Vereinbarung vom 7. Januar 1986, BGBl. II S. 409). An dem Rechtscharakter von E als einer rechtsfähigen Internationalen Organisation mit Sitz in Brüssel hat sich nichts geändert (Art. 1 Abs. 2 und 3 und Art. 4 ECV 1981). Organe E sind die "Ständige Kommission für Flugsicherung" und die "Agentur für Flugsicherung" (Art. 1 Abs. 2 Satz 2 ECV 1981). Nach dem ECV 1981 nimmt E die Durchführung der Flugsicherungsdienste nicht mehr selbst wahr, kann aber auf Antrag von Vertragsparteien mit Planung und Aufbau oder mit Bereitstellung und Betrieb der Gesamtheit oder eines Teils der Flugsicherungseinrichtungen und -dienste im Auftrag dieser Vertragsparteien betraut werden (Art. 2 Abs. 2 ECV 1981). Dies ist durch die Bundesrepublik Deutschland nicht geschehen. Die in Art. 2 Abs. 1 Buchst. a) bis k) ECV 1981 aufgezählten Aufgaben betreffen im wesentlichen technische Bereiche und Planungs- und Koordinierungsaufgaben. Nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. 1) ECV 1981 obliegen aber E auch gemäß der Mehrseitigen Vereinbarung über Flugsicherungs-Streckengebühren Festlegung und Einziehung der den Benutzern der Flugsicherungsdienste auferlegten Gebühren im Auftrag der Vertragsparteien und der an dieser Vereinbarung beteiligten Drittstaaten. In der Mehrseitigen Vereinbarung haben die Vertragsparteien vereinbart, ein gemeinsames System zur Festlegung und Einziehung von Flugsicherungs-Streckengebühren zu schaffen und dafür die Dienste von E in Anspruch zu nehmen (Art. 1 MV 1981). Die Erweiterte Kommission von E - hat gemäß Art. 3 MV 1981 die Pflicht, das gemeinsame System der Flugsicherungs-Streckengebühren einzurichten und dafür eine einheitliche Formel zu bestimmen. Außerdem hat E gemäß Art. 7 MV 1981 die jeweils für jeden Flug anfallenden Gebühren festzulegen und sie einzuziehen. Zu diesem Zweck sind die Gebühren für jeden Flug eine einzige Gebühr, die eine einzige Forderung von E darstellt und an ihrem Sitz zu erfüllen ist (Art. 8 MV 1981). Anders als nach der alten Rechtslage ist das Einziehungsverfahren geregelt. Es wird gemäß Art. 12 MV 1981 entweder von E - selbst oder auf ihr Ersuchen von einem Vertragsstaat eingeleitet und entweder auf dem Gerichts- oder dem Verwaltungsweg durchgeführt. Dazu teilt jeder Vertragsstaat das bei ihm anzuwendende Verfahren und die zuständigen Gerichte oder Verwaltungsbehörden E mit. Die Bundesrepublik Deutschland hat dazu in Art. 3 des Zustimmungsgesetzes zum ECV 1981 und zur MV 1981 festgelegt, daß die Einziehung der Gebühren auf dem Verwaltungsweg nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz durch die Bundesrepublik Deutschland vorgenommen wird und zu diesem Zweck die Gebühr als eine öffentlich-rechtliche Geldforderung des Bundes gilt und der Leistungsbescheid gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. a) VwVG von der BFS erlassen wird; an deren Stelle ist heute gemäß § 31 b Abs. 3 Satz 2 Luftverkehrsgesetz in der Fassung des 10. ÄndG vom 23. Juli 1992 (BGBl. I S. 1370) das Flugsicherungsunternehmen - die Deutsche Flugsicherung GmbH - DFS - getreten. Auch nach der ab 1. Januar 1986 geltenden Rechtslage ist EURO- CONTROL als zwischenstaatliche Einrichtung anzusehen, der gemäß Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsrechte durch die Bundesrepublik Deutschland übertragen worden sind. Unter "Hoheitsrechten" ist dabei die Ausübung öffentlicher Gewalt im innerstaatlichen Bereich zu verstehen, gleichgültig, ob es sich um Gesetzgebung, Vollziehung oder Rechtsprechung handelt (Randelzhofer in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: März 1994, Art. 24 Abs. 1 Rdnr. 33; Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 24 Rdnr. 3). Der Begriff der "Übertragung" ist im Sinne einer Rücknahme der ausschließlichen Ausübung hoheitlicher Gewalt durch deutsche Organe zu verstehen mit dem Zweck, die Ausübung fremder Hoheitsgewalt im innerstaatlichen Bereich zu ermöglichen (vgl. Randelzhofer, a.a.O., Rdnr. 55; Jarass/Pieroth, a.a.O., Rdnr. 4, m.w.N.), so daß die fremde Hoheitsgewalt unmittelbar auf den innerstaatlichen Bereich "durchgreifen" kann, etwa dann, wenn der unmittelbaren Geltung und Anwendung fremden Rechts im deutschen Hoheitsbereich Raum gegeben wird (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 29. Mai 1974 - 2 BvL 52/71 -, BVerfGE 37,271, 280; vom 23. Juni 1981, a.a.O., S. 28; und vom 22. Oktober 1986 - 2 BvR 197/83 -, BVerfGE 73, 339, 374). Gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. 1) ECV 1981 obliegt E die Aufgabe der Festlegung und Einziehung der Flugsicherungs-Streckengebühren gemäß der MV 1981 im Auftrag der Vertragsparteien und der an der MV 1981 beteiligten Drittstaaten. Nach Art. 3 Abs. 2 MV 1981 nimmt die Erweiterte Kommission von EUROCONTROL Normgebungsfunktion insofern wahr, als sie die Grundsätze zur Ermittlung der Kosten, für die die Flugsicherungs-Streckengebühren erhoben werden, die Regeln für die Berechnung der Flugsicherungs-Streckengebühren und die Anwendungsbedingungen des Systems einschließlich der Zahlungsbedingungen, Gebührensätze, Tarife sowie deren Erhebungszeiträume festlegt. Die darüber gefaßten Beschlüsse bedürfen grundsätzlich der Einstimmigkeit und sind gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. a) MV 1981 dann für die Vertragsstaaten verbindlich. Bei fehlender Einstimmigkeit genügt eine Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen. Jeder Vertragsstaat, der aus zwingenden Gründen des nationalen Interesses einen solchen Beschluß nicht befolgen kann, hat der Kommission diese Gründe in einer Erklärung darzulegen. In dieser Übertragung von Normgebungsbefugnissen liegt eine Übertragung von Hoheitsrechten, die die Bundesrepublik Deutschland durch das Zustimmungsgesetz vollzogen hat. Im Gegensatz zur Ansicht von Grabitz in dem von der Klägerin vorgelegten Gutachten (Seite 37) folgt aus Art. 6 Abs. 1 Buchst. a) Satz 3 MV 1981 kein Recht jedes Vertragsstaats, den Normgebungsbeschluß der Erweiterten Kommission von E nicht zu befolgen. Die oben geschilderte Einschränkung der Verbindlichkeit für einen Vertragsstaat gilt allein für nicht einstimmig, sondern mit Zweidrittelmehrheit gefaßte Beschlüsse, wenn sich dieser Vertragsstaat gegen einen solchen bestimmten Beschluß wendet. Die "Durchgriffswirkung" bezüglich der von EUROCONTROL geschaffenen Regelung (vgl. die Bekanntmachung der Anwendungsbedingungen, Gebührensätze und Tarife für das FS-Streckengebührensystem nach dem Internationalen Übereinkommen über Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahrt "E" vom 5. Februar 1986, BGBl. II S. 2482) hat die Bundesrepublik Deutschland als Vertragspartei durch die Verordnung über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Streckennavigations-Diensten und Streckennavigations-Einrichtungen der Flugsicherung - FSStreckenGV - vom 14. April 1984 (BGBl. I S. 629; Bekanntmachung über das Inkrafttreten dieser Verordnung vom 5. Februar 1986, BGBl. II S. 491) sichergestellt. Außerdem weisen Art. 7 und Art. 8 MV 1981 E die Festlegung und Einziehung der als eine einzige Gebühr für jeden Flug geltenden Forderung als eigene Aufgabe zu und bestimmen ihren Sitz - also Brüssel - als Erfüllungsort. Auch insofern liegt - wie auch nach der vor dem 1. Januar 1986 geltenden Rechtslage im unteren Luftraum - durch die oben genannten innerstaatlichen Zustimmungs- und Umsetzungsakte eine Übertragung von Hoheitsgewalt vor (vgl. zur alten Rechtslage, BVerwG, a.a.O., S. 296 ff.). Steht aber E auch nach dem ECV 1981 und der MV 1981 sowie den dazu gemäß Art. 24 Abs. 1 GG ergangenen deutschen Gesetzen das Gebührenerhebungsrecht als übertragenes Hoheitsrecht zu und bilden die von ihr im Rahmen dieser Kompetenzen erlassenen "sekundären" Rechtsnormen eine eigene Rechtsordnung, folgt daraus nicht zwingend, daß damit die nationale Rechtsprechungsgewalt von vornherein ausgeschlossen ist (vgl. BVerwG, a.a.O., S. 301). Anders als nach der alten Rechtslage, nach der E im Rahmen ihrer Befugnisse die belgischen Gerichte für ausschließlich zuständig erklärt hatte, ist nunmehr die Regelung des Einziehungsverfahrens für die E zustehenden Forderungen den Vertragsstaaten überlassen. E leitet das Einziehungsverfahren durch sein Einziehungsersuchen ein (Art. 12 ff. MV 1981). In der Bundesrepublik Deutschland geschieht die Einziehung - wie oben dargelegt - gemäß Art. 3 des Zustimmungsgesetzes vom 2. Februar 1984 auf dem Verwaltungsweg durch die Bundesrepublik Deutschland unter Anwendung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes. Dabei erließ zum hier maßgeblichen Zeitpunkt die BFS einen Leistungsbescheid und die Gebührenforderung "galt" als eine öffentlich-rechtliche Forderung des Bundes. Das bewirkt, daß gegen diesen Leistungsbescheid einer Bundesbehörde die deutsche Gerichtsbarkeit - und zwar gemäß § 40 VwGO der Verwaltungsrechtsweg - gegeben ist. Wieweit dabei die Prüfungskompetenz der deutschen Gerichte reicht, ist eine Frage der Begründetheit der Klage. Ohne Zweifel erstreckt sich diese Prüfungskompetenz auf die Anforderungen des Verwaltungsverfahrensrechts beim Zustandekommen des angefochtenen Bescheides. Der Leistungsbescheid gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. a Verwaltungsvollstreckungsgesetz - VwVG - dient der eindeutigen Feststellung des zu vollstreckenden Anspruchs. Er ist selbst noch keine Maßnahme der Vollstreckung (vgl. Engelhardt/App, VwVG und VwZG, 3. Aufl., § 3 VwVG Anm. 1). Als Verwaltungsakt ist er mit Widerspruch und Anfechtungsklage anfechtbar. Er bedarf der Schriftform und unterliegt beim Erlaß den Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Das bedeutet unter anderem, daß er inhaltlich ausreichend bestimmt sein muß (§ 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG -). Es muß für den Adressaten des Verwaltungsakts, ebenso wie für alle, die mit der Sache in Berührung kommen, der Gegenstand der getroffenen Regelung vollständig und unzweideutig erkennbar sein. Auch die Behörden sind nur bei hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit einer Regelung in der Lage, sie im Rahmen des Vollzugs und bei weiteren Entscheidungen zugrundezulegen (vgl. Kopp, VwVfG, 5. Aufl., § 37 RdNr. 4 f., m.w.N.). Hier ist in dem streitigen Leistungsbescheid vom 21. Mai 1987 ein Gesamtbetrag von 178.604,23 US-Dollar aus Rechnungen über Flugsicherungs-Streckengebühren für die Monate November 1986 bis Januar 1987 festgesetzt worden. Welche Rechnungen E für welche Monate darin enthalten sind oder welches Einziehungsersuchen ihm zugrundeliegt, ergibt sich aus dem Bescheid und dem Widerspruchsbescheid nicht. Die Beklagte hat auf Aufforderung des Gerichts diese Unterlagen vorgelegt. Bereits aus ihnen ergibt sich, daß nicht sichergestellt ist, daß es für einen bestimmten Monat nicht nur eine Rechnung E geben kann. Dies hat die Beklagte auch bestätigt. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - das diese Frage allerdings unter dem rechtlichen Gesichtspunkt der fehlenden Begründung des Verwaltungsakts im Sinne von § 39 VwVfG geprüft hat - und den Ausführungen der Beklagten war der Klägerin nicht von vornherein bekannt und deshalb ersichtlich, auf welche Rechnungen E sich der angefochtene Bescheid bezog. Denn entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts standen für den im Bescheid abgerechneten Zeitraum November 1986 bis Januar 1987 nicht nur die dem Bescheid zugrundeliegenden Beträge offen. Wie nämlich weitere beim Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. von der Klägerin anhängig gemachte - und vom Senat beigezogene - Anfechtungsverfahren zeigen, gibt es weitere Leistungsbescheide der BFS, die zum Teil denselben Zeitraum erfassen wie der angefochtene Bescheid. So hat die Beklagte mit Bescheid vom 5. März 1987 einen Pauschalbetrag für die Monate Oktober und November 1986 (VG Frankfurt a.M. III/3 E 999/87) und mit Bescheid vom Juli 1987 einen Pauschalbetrag für die Monate Dezember 1986 und Februar 1987 (VG Frankfurt a.M. III/3 E 2083/87) festgesetzt. Beide Bescheide sind entsprechend dem im vorliegenden Verfahren angefochtenen Bescheid abgefaßt, so daß jeweils der November und der Dezember 1986 zweimal erfaßt sind, ohne daß erkennbar wird, auf welche unterschiedlichen Gebührenforderungen EUROCONTROLs für diese Monate sich der jeweilige Bescheid bezieht. Bei dieser Sachlage ist der hier streitige Bescheid nicht ausreichend inhaltlich bestimmt, da die Klägerin als Empfängerin des reinen Leistungsbescheides - dem nichts beigefügt war - nicht wissen konnte, welche für diesen Zeitraum noch offenstehenden Rechnungsbeträge darin enthalten sein sollten, und somit auch nicht überprüfen konnte, ob die Beträge rechnerisch richtig festgesetzt worden waren (vgl. zur entsprechenden Regelung im Steuerrecht: Tipke/Kruse, AO-FGO, Stand: November 1994, § 119 Rdnr. 3). Die Richtigkeit dieses Ergebnisses zeigt sich auch an folgender Überlegung: Der im Verfahren VG Frankfurt a.M. III/3 E 999/87 streitige Bescheid der Beklagten vom 5. März 1987 hatte eine Pauschalsumme an Flugsicherungs-Streckengebühren für die Monate Oktober und November 1986 festgesetzt. Dieser Bescheid ist durch Rücknahme der Klage bestandskräftig geworden. Nunmehr ist aber aus den verschiedenen Bescheiden nicht ersichtlich, welche Gebührenforderung für November 1986 - und in welcher Höhe - bestandskräftig geworden ist. Der Mangel der Bestimmtheit des angefochtenen Bescheides ist auch von der Beklagten nicht nachträglich geheilt worden. Eine Heilung gemäß § 45 VwVfG scheidet schon wegen Fehlens der dort genannten Voraussetzungen aus. Auch ist der Verstoß gegen die Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes nicht gemäß § 46 VwVfG ohne Folgen, da es sich bei einem derartigen Verstoß nicht um eine Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit handelt. Dies ergibt sich aus der Systematik des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Bereits in der Überschrift des § 37 VwVfG wird zwischen dem Grundsatz der Bestimmtheit - niedergelegt in Abs. 1 - und der Form des Verwaltungsakts - geregelt in den Absätzen 3 und 4 - differenziert. Daraus ergibt sich, daß die Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes nicht unter die Formerfordernisse fallen. Verstöße gegen ihn sind vielmehr materielle Mängel (Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 4. Aufl., § 37 Rdnr. 5, § 45 Rdnr. 79). Einen klarstellenden neuen Bescheid, der den Mangel der Bestimmtheit behoben hätte, hat die Beklagte nicht erlassen, so daß streitbefangen weiterhin der nicht ausreichend bestimmte Leistungsbescheid vom 21. Mai 1987 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. Juli 1987 ist. Dieser ist nach dem oben Ausgeführten aufzuheben. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozeßordnung. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind. Die Klägerin - eine deutsche Fluggesellschaft mit Sitz in K - wendet sich gegen einen Bescheid über Flugsicherungs-Streckengebühren. Mit Rechnungen vom 27. Januar und 24. Februar 1987 für November 1986 über 1.392,42 US-Dollar und 4.225,53 US-Dollar, Rechnungen vom 27. Januar und 24. Februar 1987 für Dezember 1986 über 82.228,03 US-Dollar und 206,16 US-Dollar sowie einer Rechnung vom 24. Februar 1987 für Januar 1987 über 90.552,09 US-Dollar verlangte die Europäische Organisation für Flugsicherung (E) von der Klägerin Flugsicherungs-Streckengebühren für Flüge durch Lufträume verschiedener europäischer Staaten in dem jeweils abgerechneten Monat. Nachdem die Klägerin diese Forderungen trotz Mahnung nicht beglichen hatte, wandte sich E - im April 1987 mit dem Ersuchen an die Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS), diese Gebühren auf dem Verwaltungsweg einzuziehen. Die BFS erließ daraufhin unter dem 21. Mai 1987 gegenüber der Klägerin einen Leistungsbescheid. Dieser führte im Betreff "Rückständige Flugsicherungs-Streckengebühren, hier: November 86 bis Januar 1987" auf und setzte die zu zahlenden Beträge ohne nähere Aufschlüsselung auf eine Gesamtsumme von 178.604,23 US- Dollar fest. Zur Begründung führte der Bescheid aus, der bezeichnete Gesamtbetrag der Rechnungen über Flugsicherungs-Streckengebühren für die Monate November 1986 bis Januar 1987 sei fällig und angemahnt. Aufgrund des förmlichen Ersuchens der Organisation E gemäß Art. 12 der Mehrseitigen Vereinbarung über Flugsicherungs-Streckengebühren werde der Bescheid gemäß § 3 Abs. 2 Buchst. a) Verwaltungsvollstreckungsgesetz - VwVG - in Verbindung mit Art. 3 des Zustimmungsgesetzes zur Mehrseitigen Vereinbarung erlassen. Den dagegen gerichteten Widerspruch der Klägerin vom 15. Juni 1987 wies die BFS mit Widerspruchsbescheid vom 3. Juli 1987 unter Nennung der Rechtsgrundlage als unbegründet zurück. Der Leistungsbescheid sei nicht rechtswidrig. Weitere Leistungsbescheide waren von der BFS gegenüber der Klägerin u.a. für die Monate Oktober und November 1986 (Bescheid vom 5. März 1987, streitig im Verfahren VG Frankfurt a.M. III/3 E 999/87 - beendet durch Rücknahme der Klage) und für die Monate Dezember 1986 und Februar 1987 (Bescheid vom Juli 1987, streitig im Verfahren VG Frankfurt a.M. III/3 E 2083/87 - ruht zur Zeit) mit entsprechender Formulierung ebenfalls über Pauschalbeträge erlassen worden. Mit Schriftsatz vom 10. Juli 1987 - eingegangen beim Verwaltungsgerichts Frankfurt a.M. am 13. Juli 1987 - hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, die deutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit sei für den vorliegenden Rechtsstreit zuständig. Dies habe Professor Grabitz in einem umfangreichen Rechtsgutachten vom November 1988 betreffend den "Rechtsschutz gegen Leistungsbescheide der Bundesanstalt für Flugsicherung über Flugsicherungs-Streckengebühren von F" für die Zeit ab dem Inkrafttreten des geänderten E -Vertrages nachgewiesen. Der Leistungsbescheid sei zum einen aus formellen Gründen rechtswidrig, da er nicht ordnungsgemäß begründet sei, denn Grund und Höhe der Forderungen seien nicht dargelegt worden. Derjenige, der den Leistungsbescheid erhalte, sei ohne die erstellten Rechnungen der E - nicht in der Lage, die Richtigkeit zu überprüfen. Zum anderen sei die Gebührenforderung rechtswidrig, weil einer der drei Berechnungsfaktoren für die Gebühr, nämlich das Gewicht, das neben dem Gebührensatz für den überflogenen Staat und der über diesem Gebiet zurückgelegten Strecke die Gebühr bestimme, nicht geeignet sei, dem wirtschaftlichen Nutzen, den er erfassen solle, gerecht zu werden. Der wirtschaftliche Nutzen werde vielmehr durch die tatsächliche Zahl der Sitzplätze oder durch die maximale Sitzplatzkapazität bestimmt. Der Maßstab der Sitzplatzkapazität sei der Maßstab, der dem grundsätzlich anzuwendenden Wirklichkeitsmaßstab am nächsten komme. Der Maßstab des Gewichts entspreche nicht dem Nutzen. Ältere Maschinen seien oft schwerer als neuere Maschinen und hätten deshalb trotz einer geringeren Sitzplatzkapazität höhere Gebühren zu zahlen. Die Berechnungsformel der E L für die Flugsicherungs-Streckengebühren sei somit ungeeignet, den wirtschaftlichen Nutzen zu erfassen und führe zu einer ungleichen Behandlung verschiedener Flugzeugtypen, so daß letztlich auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vorliege. Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid der Bundesanstalt für Flugsicherung vom 21. Mai 1987 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. Juli 1987 aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat erklärt, daß sie ebenfalls die Zuständigkeit der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit für gegeben ansehe. Allerdings handele es sich bei der Einziehung der streitigen Gebühr um eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung, so daß das Gericht nur befugt sei, das Vorliegen der Voraussetzungen der Verwaltungsvollstreckung zu überprüfen. Zu Unrecht rüge die Klägerin, daß der Leistungsbescheid nicht ordnungsgemäß begründet sei. Die Einzelforderungen der E seien ihr bereits durch die Rechnungsstellung selbst bekannt gewesen. Die Klägerin könne also bei Erhalt des Bescheides anhand der ihr bereits von E übersandten Rechnungen die Richtigkeit der Höhe der Gebührenforderung überprüfen. Dem Leistungsbescheid gehe immer eine Aufforderung zur Zahlung der übersandten Rechnungen durch E voraus. Erst nach erfolgloser Mahnung werde der Leistungsbescheid auf Ersuchen der E durch sie - die Beklagte - erlassen. Der Berechnungsfaktor Gewicht für die Flugsicherungs-Streckengebühren sei der einzige Maßstab, der für alle Flugzeuge (Passagier-, Militär- und Frachtflugzeuge) sicher festgelegt werden könne. Hinzu komme, daß die Fluggesellschaften frei in der Wahl ihrer Flugzeuge seien. Wenn von den Fluggesellschaften mitgeteilt werde, welcher Typ eingesetzt werde, werde ein mittleres Fluggewicht der Typflotte angesetzt. Wollte man von jedem Flugzeug die exakte Sitzplatzzahl feststellen, müßte die Einzelregistriernummer des konkreten Flugzeuges angegeben werden, was mit einem hohen Verwaltungsaufwand vor allem auch für die Fluggesellschaften verbunden sei. Der bestmögliche Kompromiß für alle Flugzeugtypen sei daher der Gewichtsfaktor, zumal jeder Flugzeugtyp auch unterschiedlich bestuhlt werden könne. Teilweise ändere sich die Bestuhlung sogar eine halbe Stunde vor Abflug. Die Formel für die Berechnung der Gebühren sei also keineswegs willkürlich. Mit Urteil vom 6. Juni 1990 - dem Bevollmächtigten der Klägerin zugestellt am 10. Juli 1990 - hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Zuständigkeit der deutschen Verwaltungsgerichte sei gegeben. Insoweit werde auf das in dem Parallelverfahren III/1 E 2804/88 von der Klägerin vorgelegte Rechtsgutachten von Professor Grabitz über "Rechtsschutz gegen Leistungsbescheide der Bundesanstalt für Flugsicherung über Flugsicherungs-Streckengebühren von E" verwiesen. Der Bescheid sei auch ordnungsgemäß begründet, da in ihm auf die der Klägerin bekannten Rechnungen für die Monate November 1986 bis Januar 1987 Bezug genommen werde. Das Gericht bejahe auch seine Prüfungszuständigkeit hinsichtlich der von der Klägerin beanstandeten Formel zur Berechnung der Flugsicherungs-Streckengebühren, obwohl der Erweiterten Kommission der Organisation E durch Art. 3 der Mehrseitigen Vereinbarung über Flugsicherungs-Streckengebühren vom 12. Februar 1981 die Aufgabe übertragen worden sei, das gemeinsame System der Flugsicherungs- Streckengebühren einzurichten und eine einheitliche Formel zur Berechnung der Gebühren festzulegen. Die Prüfungskompetenz folge aus Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz - GG -, da ansonsten eine gerichtliche Überprüfung der Berechnungsformel für die betroffenen Schuldner nicht möglich wäre. Es sei nicht zu beanstanden, daß in der Formel zur Berechnung der Flugsicherungs-Streckengebühren der Berechnungsfaktor "Gewicht" enthalten sei. Zwar sei der Klägerin zuzugeben, daß für die exakte Bemessung der Gebühren nach dem wirtschaftlichen Nutzen der Leistung eigentlich festgestellt werden müßte, wie hoch für den einzelnen Gebührenpflichtigen der Vorteil durch die Flugsicherung sei. Die Beklagte habe jedoch dargelegt, mit welchem Aufwand - vor allem für die Fluggesellschaften - es verbunden wäre, wenn als Berechnungsgrundlage anstatt des Gewichts der Flugzeuge die Sitzplatzkapazität oder gar, was dem Wirtschaftlichkeitsmaßstab am nächsten käme, die Zahl der Sitze eines jeden einzelnen Flugzeuges berücksichtigt würde. Der in solchen Fällen zulässige Wahrscheinlichkeitsmaßstab müsse sich an dem im Rechtsstaatprinzip wurzelnden Äquivalenzprinzip und am Gleichheitssatz orientieren, brauche aber nicht der zweckmäßigste, vernünftigste, gerechteste oder wahrscheinlichste zu sein. Es genüge, daß er einen einigermaßen sicheren Schluß auf das Ausmaß der gewährten Vorteile zulasse. Dem genüge der Berechnungsfaktor "Gewicht", durch den der wirtschaftliche Nutzen pauschalierend zum Ausdruck gebracht werde. "Schieflagen", die sich bei alten, schwereren Maschinen aus einer geringeren Sitzplatzkapazität ergeben könnten, würden durch das Einsetzen eines mittleren Fluggewichts für die Flotte der entsprechenden Fluggesellschaft weitgehend ausgeglichen. Generell sei der Faktor "Gewicht" geeignet und könne nicht als willkürlich angesehen werden; er lasse einen einigermaßen sicheren Schluß auf das Ausmaß der gewährten Vorteile zu. Auch bei Zugrundelegung der Sitzplatzkapazität müsse pauschaliert werden, und es könne zu Ungerechtigkeiten kommen. Mit Schriftsatz vom 11. Juli 1990 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. am 16. Juli 1990 - hat die Klägerin Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt sie vor, zu Recht gehe das Verwaltungsgericht von der Zuständigkeit der deutschen Verwaltungsgerichte aus. Allerdings leide der angefochtene Leistungsbescheid nicht, wie bisher von ihr vorgebracht, an dem Fehler einer ordnungsgemäßen schriftlichen Begründung im Sinne von § 39 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG -, sondern er genüge - dies hat der Bevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen - nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG. Die Bezugnahme auf "rückständige Flugsicherungs-Streckengebühren, hier: November 1986 bis Januar 1987" reiche nicht aus. Es sei unverzichtbar, daß mitgeteilt werde, auf welche Rechnung(en) von E sich der Leistungsbescheid beziehen solle. Anderenfalls könne der Leistungsschuldner nicht erkennen, welche angebliche Forderung vollstreckt werde. Der Gebührenbescheid könne aber auch deshalb keinen Bestand haben, weil die Berechnungsformel für die Flugsicherungs-Streckengebühren insoweit gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, als sie u.a. auf das zulässige Starthöchstgewicht der Luftfahrzeuge abstelle. Art. 3 Abs. 1 GG verlange idealiter, daß Leistung und Gegenleistung gleichwertig seien, d.h., daß die Gebühr der Leistungsmenge und den damit verbundenen Kosten entspreche. Lasse sich die Leistungsmenge nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermitteln, könne zur Wahrung einer Belastungsgleichheit unter den Nutznießern auf deren individuellen Vorteil abgestellt werden. Ein Wirklichkeitsmaßstab zur Bestimmung dieses Vorteils scheide hier praktisch aus, da sich der Geldwert des durch die Flugsicherung erhaltenen Nutzens nicht exakt bestimmen lasse. Insofern sei auf Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe zurückzugreifen. Von diesen gebühre dem der Vorrang, der dem wirklichen Nutzen ohne unzumutbaren Aufwand am nächsten komme. Zwar räume das Verwaltungsgericht ein, daß ein Abstellen auf die Sitzplatzkapazität dem wirklichen Nutzen eher entspreche, entgegen seiner Ansicht sei deren Ermittlung jedoch nicht mit unzumutbarem Aufwand verbunden. Eine relevante Ungleichbehandlung trete nicht dadurch ein, daß Bedarfsfluggesellschaften diese maximale Sitzplatzkapazität häufig ausnutzten, wogegen Linienfluggesellschaften die Sitzplatzkapazität reduzierten, um den Sitzkomfort zu steigern. Dafür lägen die Entgelte für einen tatsächlich belegten Sitz bei einer Linienfluggesellschaft höher, so daß die Gesamteinnahmen für den Flug in der Regel durchaus vergleichbar seien. Auch diejenigen Flugzeuge, die ganz oder teilweise Fracht beförderten, fügten sich in dieses Gebührensystem ohne größere Probleme ein. Für diese könne auf die maximale Sitzplatzkapazität des baugleichen Passagierflugzeugtyps abgestellt werden. Wo ein solches nicht existiere, - wie bei manchen militärischen Flugzeugen -, dürfte es keine unüberbrückbaren Schwierigkeiten bereiten, sie vergleichbaren Passagiermaschinen zuzuordnen. Die Ungleichbehandlung, die durch das Abstellen auf das Gewicht verursacht werde, werde nicht dadurch abgeschwächt, daß das Gebührensystem das mittlere Fluggewicht für die gesamte Flotte der Fluggesellschaft in Ansatz bringe. Das unterschiedliche Alter der verwendeten Maschinen und das damit verbundene unterschiedliche Gewicht sei häufig flottenspezifisch. Wenn eine Fluggesellschaft auf das Renommee einer möglichst modernen Flotte besonderen Wert lege, so rechtfertige dies nicht ihre bevorzugte Behandlung gegenüber einer Fluggesellschaft mit überwiegend älteren Maschinen. Ihr, der Klägerin, gehe es nicht um einen Gebührenmaßstab, der für Bedarfsfluggesellschaften besonders günstig sei, sondern um eine möglichst nahe am jeweiligen Nutzen orientierte Gebührenbemessung. Die Klägerin beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid der Bundesanstalt für Flugsicherung vom 21. Mai 1987 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. Juli 1987 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie weist die Ausführungen der Klägerin zurück und vertieft die Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Letztlich gehe es der Klägerin nur um den Austausch eines zulässigen Berechnungsansatzes durch einen anderen, der jedoch bei genauer Betrachtungsweise ähnliche oder andere Kritikpunkte auf sich ziehe. Daß die Flugsicherungs-Streckengebühren weder in sachlicher noch in rechtlicher Hinsicht zu beanstanden seien, ergebe sich auch aus einer Entscheidung des Brüsseler Berufungsgerichts in einem vergleichbaren Verfahren, die von ihr, der Beklagten, vorgelegt werde. Der zu überprüfende Leistungsbescheid entspreche auch dem Bestimmtheitserfordernis des § 37 VwVfG, weil der Klägerin die Rechnungen der Organisation E für die im Bescheid genannten Zeiträume bereits bekannt gewesen seien. Die förmlichen Ersuchen der Organisation EUROCONTROL an die BFS, die Grundlage für deren Leistungsbescheide gewesen seien, hätten Gebührenforderungen mit einem bestimmten Datum für zurückliegende bestimmte Zeiträume betroffen. Es sei der Regelfall, daß der Luftraumnutzer für einen bestimmten Kalendermonat nicht nur eine, sondern mehrere Rechnungen von E erhalte. Mit der Hauptrechnung werde die ganz überwiegende Mehrzahl der regelmäßig durchgeführten Flüge erfaßt. Daneben komme es regelmäßig vor, daß außerplanmäßig zusätzliche Flüge durchgeführt würden, die nicht in die Hauptrechnung Eingang gefunden hätten. Für diese würden zusätzliche Rechnungen erstellt, die notwendigerweise Zeiträume betreffen müßten, für die schon eine Hauptrechnung erstellt worden sei. Dieses Verfahren sei der Klägerin bekannt. Anhand des Schuldbetrages, der in den Bescheiden für mehrere Monate angegeben sei, könne die Klägerin ohne weiteres erkennen, welche Rechnungen der Bescheid betreffe. Keinem der verschiedenen Ersuchen und damit keinem der darauf beruhenden Leistungsbescheide hätten Beträge für einzelne Flugereignisse mehrfach zugrundegelegen. Dies sei für die Klägerin, die im Besitz der einzelnen Rechnungen sei, klar erkennbar. Auch wenn auf den von der BFS erstellten Leistungsbescheiden nur Zeiträume genannt seien und auf keine einzelnen Rechnungen der Organisation E Bezug genommen werde, sei für die Klägerin schon aufgrund der zeitlichen Reihenfolge eine eindeutige Zuordnung möglich. Soweit ein Verwaltungsakt wegen Unbestimmtheit nur rechtswidrig und deswegen aufhebbar sei - eine Nichtigkeit komme hier nicht in Betracht -, könne der Mangel durch nachträgliche Klarstellungen selbst noch im Verwaltungsprozeß rückwirkend geheilt werden. Im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie folgender Verfahrensakten des Verwaltungsgerichts Frankfurt a.M. verwiesen: III/2 E 1563/86, III/3 E 999/87, III/3 E 2083/87, III/1 E 2804/88 und III/3 E 3738/88. Diese Akten sind insgesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.