5 N 3027/88

II. Der Normenkontrollantrag ist insoweit, als er auch die Bestimmungen der Satzung über die Besteuerung des Spielens in Spielclubs, Spielcasinos und ähnlichen Einrichtungen um Geld oder Sachwerte erfaßt, unzulässig, da die Antragstellerin im Gebiet der Antragsgegnerin keine derartigen Spiele veranstaltet, also durch die darauf erhobene Steuer keinen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO erlitten oder zu erwarten hat. Im übrigen, also bezüglich der Satzungsbestimmungen über die Besteuerung von Spielapparaten ist der Antrag zulässig. Die angegriffene Satzung ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO; das Normenkontrollverfahren ist insoweit durch § 11 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (HessAGVwGO) vom 6. Februar 1962 (GVBl. S. 13), zuletzt geändert durch Art. 1 des 6. Änderungsgesetzes vom 22. August 1986 (GVBl. I S. 261) für zulässig erklärt. Die Antragstellerin ist als Personenvereinigung antragsbefugt (Senatsurteil vom 28. Oktober 1987 - 5 N 2733/84 - ); sie erleidet durch die Besteuerung auch einen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Daß sie als "Aufstellerin" von Spielapparaten deren "Halterin" im Sinne von § 5 der angegriffenen Satzung ist, ist unter den Beteiligten dieses Verfahrens unstreitig und auch in keinem der zahlreichen anderen Verfahren wegen Heranziehung zu Spielapparatesteuern auf Grund von im Jahre 1988 in Kraft getretenen Gemeindesatzungen bezweifelt worden; es entspricht einem Sprachgebrauch, der sich ersichtlich in den beteiligten Kreisen (Aufsteller, Gastwirte, steuerberechtigte Gemeinden) seit langem einvernehmlich gebildet hat. Die Sperrvorschrift des § 47 Abs. 3 VwGO steht der Durchführung des Normenkontrollverfahrens nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift prüft das Oberverwaltungsgericht die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit dem Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgeschrieben ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist. Weder die hessische Verfassung noch das Gesetz über den Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948 S. 3), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 4. September 1974 (GVBl. I S. 361) sehen vor, daß gemeindliche Satzungen nur durch den Staatsgerichtshof nachprüfbar sind. Der Normenkontrollantrag ist, soweit er zulässig ist, auch in der Sache begründet. Die angegriffene Satzung ist nicht gültig zustande gekommen. Denn die auf § 7 Abs. 2 KAG gestützte Satzung ist vom Regierungspräsidenten in Gießen als Aufsichtsbehörde nach § 2 Abs. 2 KAG genehmigt worden, ohne daß die - entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin und des Hessischen Ministers des Innern erforderliche - Zustimmung des Hessischen Ministers des Innern und des Hessischen Ministers der Finanzen erteilt war. Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG hat die Aufsichtsbehörde vor der Genehmigung die Zustimmung des Ministers des Innern und des Ministers der Finanzen einzuholen, "wenn eine bisher im Lande nicht erhobene Steuer neu eingeführt werden soll". Diese Vorschrift ist an die Stelle des § 115 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) getreten, welcher seit der Erstfassung der Hessischen Gemeindeordnung (vom 25. Februar 1952 - GVBl. S. 11) unverändert gelautet hatte: Steuerordnungen der Gemeinden bedürfen, wenn gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, der Genehmigung des Ministers des Innern und des Ministers der Finanzen oder der von diesen ermächtigten Stellen. Diese umfassende Zustimmungsbedürftigkeit wurde durch § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG eingeschränkt, weil sie - so die Begründung des Regierungsentwurfs für ein Gesetz über kommunale Abgaben vom 12. Mai 1969 (LT-Drs. 6. Wahlperiode Nr. 2067 auf Seite 12) - nicht mehr für erforderlich gehalten wurde; es erschien ausreichend, daß die Zustimmung einzuholen sei, wenn eine Steuer eingeführt werden solle, die bisher im Lande nicht erhoben wird. Infolgedessen kann für die Feststellung, auf welchen Zeitpunkt mit dem Wort "bisher" abgestellt sein soll und unter welchen Voraussetzungen eine "im Land Hessen nicht erhobene Steuer" vorliegt, nicht auf frühere Verwaltungspraxis oder Rechtsprechung zurückgegriffen werden; § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG muß vielmehr aus sich selbst heraus ausgelegt werden. Dabei kommt es maßgeblich auf den Zweck der Vorschrift an, der unverkennbar darin besteht, zu verhindern, daß Steuern eingeführt werden, die Bundes- oder Landessteuern ähneln, deren zu erwartender Ertrag in keinem Verhältnis zu dem Verwaltungsaufwand steht oder die die steuerpolitischen oder sonstigen Pläne des Landes durchkreuzen (Vgl. Ermel, KAG, 2. Aufl., Erl. 41 zu § 2). Es soll also die Prüfung ermöglicht werden, ob - wie es der Hessische Minister des Innern in der Antwort auf eine Kleine Anfrage des Abgeordneten Welteke betreffend Ersatz für kleine Kommunalsteuern (LT-Drs. 12/2045 S.2) formuliert hat - eine neue Steuer finanzpolitisch sinnvoll und notwendig ist; (vgl. weiter Winands in JuS 1986, 942 [949] und Schön, [hess] KAG [in: Praxis der Gemeindeverwaltung], Erl. 5.6 zu § 2 - schon für die Genehmigung der Aufsichtsbehörde). Mit diesem Zweck des Zustimmungserfordernisses wird kein durch Verfassungsbestimmungen (Art. 28 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 5 und 6 GG, Art. 137 Abs. 5 der Verfassung des Landes Hessen - HV - ) geschütztes Recht der Gemeinden auf freie, allenfalls einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterworfene Ausschöpfung ihres Steuererfindungsrechts verletzt. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet die Selbstverwaltung und Selbstverantwortung der Gemeinden nur "nach Maßgabe der Gesetze", und zu den Gesetzen in diesem Sinne gehörten in Hessen - und ähnlich in anderen Bundesländern - bei Inkrafttreten des Grundgesetzes auch die im Wortlaut auf die Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 (RGBl I S. 39) zurückgehenden §§ 85 Abs. 2 und 86 Abs. 1 Nr. 1 der Groß-Hessischen Gemeindeordnung vom 21. Dezember 1945 (GVBl 1946 S. 1 u. 99), die eine Steuererhebung der Gemeinden nur "nach den gesetzlichen Bestimmungen" kannten und für die Höhe der Steuersätze nach den darüber bestehenden Vorschriften die Genehmigung der Aufsichtsbehörde vorschrieben (vgl. im übrigen zur Bedeutung des Art. 28 Abs. 2 GG auch Winands a. a. O., S. 943). Auch aus Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG ergibt sich kein Anspruch der Gemeinden auf ungehinderte Ausschöpfung selbstgefundener Besteuerungsmöglichkeiten. - Nach Art. 137 Abs. 5 HV hat der Staat den Gemeinden und Gemeindeverbänden für ihre freiwillige öffentliche Tätigkeit in eigener Verantwortung zu verwaltende Einnahmequellen zur Verfügung zu stellen; auch das bedeutet aber nur, daß den Gemeinden (und Gemeindeverbänden) Einnahmen verschafft werden müssen, und nicht, daß zu den Einnahmequellen auch frei und ohne Rücksicht auf die Steuerpolitik des Landes ausschöpfbare selbstgefundene Steuern gehören müßten. Es ist hierbei zu bedenken, daß bei Inkrafttreten der Hessischen Verfassung nach den §§ 85 und 86 der Groß-Hessischen Gemeindeordnung ein freies Steuererfindungsrecht der Gemeinden nicht bestand und die Schaffung des § 115 Abs. 2 HGO im Jahre 1952 bereits zur Ausführung des Art. 137 Abs. 5 HV erfolgte (Muntzke/Schlempp, HGO, Erl. I zu § 115). Aus dem oben beschriebenen Zweck des Zustimmungserfordernisses ergibt sich zunächst, daß der Gesetzgeber unter b i s h e r im Lande nicht erhobenen Steuern nicht - wie es an sich der Bedeutung des Wortes "bisher" im allgemeinen Sprachgebrauch entsprechen würde und deshalb etwa auch in den Ausführungsanweisungen zum Kommunalabgabengesetz des Landes Schleswig-Holstein (Runderlaß des Innenministers vom 6. Mai 1970 in der Neufassung vom 27. Juli 1978 - Amtsbl. Schl.-H. S. 475) zu § 3 Abs. 3 Satz 2 KAG SH angenommen worden ist - eine b e i I n k r a f t t r e t e n d e s G e s e t z e s im Lande nicht erhabene Steuer gemeint hat. Denn dann könnte jede bis zum 1. April 1970 von irgendeiner hessischen Gemeinde erhobene Steuer für alle Zukunft in allen anderen Gemeinden ohne Zustimmung eingeführt werden; andererseits würden alle am 1. April 1970 im Lande n i c h t erhobenen Steuern nicht nur bei der e r s t e n Einführung in e i n e r hessischen Gemeinde, sondern auch bei der Einführung durch eine zweite und alle weiteren bis zur letzten Gemeinde der Zustimmung bedürfen, obwohl das Gesetz an sich mit den Worten "im Lande" nur die Zustimmung bei Genehmigung der Satzung e i n e r Gemeinde - der ersten Gemeinde - verlangt, weil allen anderen Gemeinden danach die Einführung derselben Steuer auf Grund des Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht verwehrt werden kann. Das Gesetz über kommunale Abgaben sollte aber bei seinem Erlaß für eine unbestimmte Zukunft die Grundlage des Abgabenwesens der Gemeinden und Kreise sein; und es war selbstverständlich, daß die finanzpolitische, wirtschaftspolitische oder sozialpolitische Beurteilung einer Steuer sich sowohl wegen Veränderungen der tatsächlichen Gegebenheiten als auch wegen Veränderungen der wissenschaftlichen und politischen Ansichten ändern kann. Deshalb ist § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG - wovon auch die Beteiligten dieses Verfahrens und aller anderen beim Senat anhängigen Verfahren wegen Spielapparatesteuern ausgehen - so zu verstehen, daß das Wort "bisher" die Bedeutung von "bis dahin" hat, nämlich: bis zu dem Zeitpunkt, in welchem eine Gemeinde die Steuer einführt, deren Zustimmungsbedürftigkeit zu prüfen ist. Daraus folgt, daß die Zustimmung des Ministers des Innern und des Ministers der Finanzen auch dann erforderlich ist, wenn eine bestimmte Steuer, die im Lande einmal erhoben worden ist, dann aber in allen hessischen Gemeinden durch Beschlüsse der Gemeinden selbst oder durch den Gesetzgeber beseitigt wurde, von einer hessischen Gemeinde abermals ("erneut") eingeführt werden soll. Dagegen kann nicht eingewandt werden, daß es in § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG nicht wie in § 2 Abs. 3 Satz 1 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1968 (GV.NW S. 712) heißt: "erstmalig oder erneut eingeführt". Das "neu eingeführt" in § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG umfaßt ohne weiteres beide Fälle; daß mit diesem Wort ein Unterschied zur Rechtslage in einem anderen Bundesland geschaffen werden könne oder solle, ist weder in der Begründung des Regierungsentwurfs zum KAG (LT-Drs. 6. Wahlperiode Nr. 2067) zum Ausdruck gebracht noch im Landtag während der Verhandlungen (erste Lesung am 19. Juni 1969 - 53. Sitzung der 6. Wahlperiode Stenographische Berichte Seite 2848-2854; zweite Lesung am 28. Januar 1970 - 67. Sitzung - Sten.Ber. S. 3479 -3481; dritte Lesung am 11. März 1970 - 70.Sitzung - Sten.Ber. S. 3681) bewußt gemacht worden. Die Aufspaltung in "erstmalig" und "erneut" im nordrhein-westfälischen Gesetz dürfte darauf beruhen, daß dort die Frage einer Wiedereinführung seinerzeit praktische Bedeutung hatte, weil dort eine herkömmliche Gemeindesteuer - die Getränkesteuer - nicht mehr erhaben wurde (vgl. Eversloh in KStZ 1983, 7). Die Zustimmungsbedürftigkeit nach § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG entfällt für die angegriffene Satzung auch nicht deshalb, weil eine Steuer auf das Halten von Spielapparaten bis zum 31. Dezember 1987 nach den §§ 2 Abs. 2 Nr. 6, 4, 5, 21 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Vergnügungssteuer in der Fassung vom 14. September 1970 (GVBl. I S. 566), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. August 1986 (GVBl. I S. 252), erhoben werden durfte und auch tatsächlich erhoben wurde. Die Zustimmung ist - wie ausgeführt - immer dann erforderlich, wenn eine Gemeinde (A) eine Steuer einführen will, die nicht schon von einer anderen Gemeinde im Lande Hessen (B) erhoben wird. Denn wenn die Steuer schon von der Gemeinde B erhoben wird, dann konnten ihre Auswirkungen dort beobachtet und bewertet werden; wenn dann keine Schritte zu ihrer Abschaffung erforderlich erschienen sind oder wenn gar die einschlägige Satzung ihrerseits bereits mit der in § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG vorgeschriebenen Zustimmung genehmigt worden ist, kann kein Grund gegeben sein, die Satzung der Gemeinde A nochmals auf die "Verträglichkeit" mit der Steuerpolitik des Landes zu überprüfen. Wenn hingegen die Steuer, die die Gemeinde A einführen will, nicht schon in einer anderen Gemeinde erhoben wird, bedarf es der Zustimmung, ohne daß es darauf ankommt, ob die Steuer früher einmal erhoben worden ist. Im Schrifttum hat - soweit ersichtlich - mit gutem Grund niemand den § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG - obwohl der Wortlaut das zuließe - so verstanden, daß die Zustimmungsbedürftigkeit dann entfalle, wenn festgestellt werde, daß dieselbe Steuer in einem der das heutige Land Hessen bildenden Territorien im 19. oder gar im 18. Jahrhundert erhoben wurde. Denn es ist jedermann klar, daß die in weiter Vergangenheit liegende Erhebung einer Steuer kein Indiz für die Verträglichkeit dieser Steuer mit der Steuerpolitik des Landes unter den heutigen Verhältnissen ist und die Überprüfung durch den Minister des Innern und den Minister der Finanzen nicht entbehrlich machen kann. Es läßt sich aber auch für die nähere Vergangenheit kein fester Zeitraum ab dem Wegfall einer früher erhobenen Steuer finden, innerhalb dessen die Wiedereinführung nicht als "neue" Einführung im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG anzusehen wäre. Vielmehr genügt es für die Zustimmungsbedürftigkeit der hier angegriffenen Satzung, daß ab 00.00 Uhr des 1. Januar 1988 keine hessische Gemeinde mehr eine Steuer auf das Halten von Spielapparaten erhob. Dieses Ergebnis wird außer durch die Unmöglichkeit, eine die "Neuheit" der Steuer ausschließende Höchstdauer des "steuerlosen" Zustandes festzulegen, auch durch die Überlegung gerechtfertigt, daß es mit dem Sinn des Gesetzes nicht vereinbar wäre, wenn die Gemeinden die Überprüfung der Verträglichkeit einer, dem Gesetzgeber offensichtlich unerwünscht erscheinenden Steuer mit der Steuerpolitik des Landes allein durch die Schnelligkeit ihres Handelns verhindern könnten. Wenn sich die Zustimmungsbedürftigkeit der angegriffenen Satzung nicht aus § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG in der Auslegung durch den Senat direkt ergeben hätte, hätte sie in entsprechender (analoger) Anwendung dieser Vorschrift bejaht werden müssen (vgl. auch Schön, KAG, Erl. 5 zu § 7 - allerdings im Widerspruch zu Erl. 4.3 b) ebendort). Zu einem anderen Ergebnis kann auch nicht das Vorbringen der Antragsgegnerin und anderer Gemeinden in einschlägigen Verfahren führen, der Gesetzgeber habe bei Erlaß des Gesetzes über die Aufhebung von Bagatellsteuergesetzen vom 25. September 1987 (GVBl I S. 174) "bewußt" nicht auch den § 7 Abs. 2 KAG aufgehoben, auf den die angegriffene Satzung gestützt wird. Damit will die Antragsgegnerin in erster Linie der Ansicht der Antragstellerin entgegentreten, mit dem Gesetz vom 25. September 1987 sei die Weitererhebung einer Vergnügungssteuer in allen ihren bisherigen Spielarten untersagt worden. Insoweit mag die Antragsgegnerin nach dem objektiven Wortlaut des Gesetzes recht haben; denn es wäre in der Tat leicht möglich gewesen, die Weitererhebung von Getränkesteuer und Vergnügungssteuer durch eine Änderung des § 7 Abs. 2 KAG zu unterbinden; die Bestimmung vollständig aufzuheben bestand kein Anlaß, da das Steuererfindungsrecht der Gemeinden für den Fall erhalten bleiben konnte, daß eine Gemeinde einmal eine andere örtliche Aufwandsteuer sollte erfinden können, zumal jedenfalls theoretisch denkbar ist, daß das Land einmal eine jetzt von ihm erhobene Steuer gewissermaßen für die Gemeinden freigibt. Daß § 7 Abs. 2 KAG nicht geändert worden ist, vermag aber nichts daran zu ändern, daß dann, wenn eine Gemeinde einen Unterfall der Getränkesteuer oder der Vergnügungssteuer wiedereinführt, § 2 Abs.2 Satz 2 KAG beachtet werden muß und bei der Entscheidung über die Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung die vom Landtag mit dem Gesetz vom 25. September 1987 zum Ausdruck gebrachte Mißbilligung solcher Steuern berücksichtigt werden darf. Die Meinung, die Steuer sei keine neu eingeführte Steuer, kann auch nicht auf den Gedanken gestützt werden, der Gesetzgeber habe mit der Abschaffung der landesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen lediglich einen Akt der Gesetzesbereinigung ohne Einfluß auf die materielle Rechtslage vornehmen wollen; er habe nämlich die Erhebung der Bagatellsteuern durchaus nicht für sachlich unerwünscht gehalten, sondern ihre Weitererhebung auf Grund von Satzungen billigend vorausgesehen. Eine solche Deutung des Gesetzes vom 25. September 1987 wäre aber nicht richtig. Die Absicht des Gesetzgebers, nicht nur eine Gesetzesbereinigung vorzunehmen, sondern eine Entlastung von Steuerpflichtigen herbeizuführen, geht schon daraus hervor, daß mit der Aufhebung des § 8 KAG den Kreisen die Möglichkeit der Erhebung von Schankerlaubnissteuer und Jagdsteuer genommen wurde, ohne daß ihnen eine Auffangermächtigung zur Verfügung stünde. Vor allem aber beweisen die Gesetzesmaterialien, daß der Gesetzgeber der Meinung war, mit dem Gesetz über die Aufhebung von Bagatellsteuergesetzen diese Bagatellsteuern wirklich abzuschaffen, also die Steuerpflichtigen zu entlasten und den Gemeinden Mindereinnahmen zu verursachen. Dem Gesetz vom 25. September 1987 war das in Art. 1 wortgleiche Gesetz über die Aufhebung von Bagatellsteuergesetzen vom 14. Oktober 1980 (GVBl I S. 383) vorausgegangen, dessen Entwurf von der Landesregierung in der 9. Wahlperiode eingebracht (Drs. 9/2039) und im Landtag am 19. Dezember 1979 (24. Sitzung) und am 8. Oktober 1980 (41. Sitzung) behandelt worden war. Es sollte am 1. Januar 1982 in Kraft treten. Das Inkrafttreten wurde dann durch Art. 6 des Haushaltsstrukturgesetzes vom 21. Dezember 1981 (GVBl I S. 450), dessen Entwurf ebenfalls in der 9. Wahlperiode des Landtags von der Landesregierung eingebracht (Drs. 9/5583) und am 26. November (65. Sitzung), am 16. Dezember (66. Sitzung) und am 17. Dezember (67. Sitzung) behandelt worden war, auf den 1. Januar 1984 verschoben. Es folgte ein in der 10. Wahlperiode eingebrachter Entwurf der Fraktion der SPD zur Aufhebung des Gesetzes vom 14. Oktober 1980 (Drs. 10/388), der am 2. März 1983 (7. Sitzung) und am 29. April 1983 (13. Sitzung) behandelt und abgelehnt wurde. Durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Aufhebung von Bagatellsteuergesetzen vom 24. Juni 1983 (GVBl I S. 97), dessen Entwurf ebenfalls von der Fraktion der SPD eingebracht (Drs. 10/977) und am 21. Juni 1983 (16. Sitzung) in erster und zweiter Lesung angenommen wurde, wurde das Inkrafttreten des Gesetzes auf den 1. Januar 1987 hinausgeschoben. Schließlich erging das Gesetz zur Aufhebung des Gesetzes über die Aufhebung von Bagatellsteuergesetzen vom 26. Juni 1986 (GVBl I S. 209), dessen Entwurf in der 11. Wahlperiode von der Fraktion der SPD eingebracht (Drs. 11/5506) und im Landtag am 23. April 1986 (77. Sitzung), am 27. Mai 1986 (81. Sitzung) und am 18. Juni 1986 (83. Sitzung) behandelt worden war. In keiner Begründung eines dieser Gesetzentwürfe und in keiner der Landtagsdebatten war zum Ausdruck gekommen, daß es nur um eine Gesetzesbereinigung gehe; es waren vielmehr alle Redner der Auffassung, es gehe um eine Entlastung Steuerpflichtiger, um die endgültige Abschaffung von "Bagatellsteuern" und um Einnahmeverluste der Gemeinden. Die Tatsache, daß von hessischen Gemeinden schon Überlegungen über den Erlaß von auf § 7 Abs. 2 KAG gestützten Getränkesteuersatzungen angestellt worden waren (vgl. Vogt in ZKF 1983, 162), hatte auch in den Landtagsberatungen des Jahres 1986 keine Rolle gespielt. Erst in der zweiten Lesung des Gesetzes vom 25. September 1987 wurden solche außerhalb des Landtags angestellte Überlegungen erstmals - und nur mittelbar - erwähnt, als der Abgeordnete Pfeil (FDP) sagte: "Deshalb werden wir uns auch allen Versuchen, eine Spielautomatensteuer einzuführen, entschieden widersetzen" (Prot. 12/13. Sitzung Seite 534 links unten). Und erst in der dritten Lesung am 23. September 1987, in der der Abgeordnete Pfeil (FDP) nochmals erklärt hatte, die "Bagatellsteuern werden endgültig und ersatzlos aufgehoben werden, ohne ein Hintertürchen für irgendwelche Spielhallen- oder Spielautomatensteuern ... " (Prot. 12/16. Sitzung Seite 699 rechts unten), wies der Abgeordnete Ernst (SPD) auf die Möglichkeit der gemeindlichen Steuererhebung auf Grund des § 7 Abs. 2 KAG sowie darauf hin, daß diese Bestimmung in der Antwort des Ministers des Innern auf einen Berichtsantrag der GRÜNEN sowie im Haushaltsausschuß behandelt worden sei. Das führte aber weder dazu, daß die Fraktionen von CDU und FDP den Gesetzesantrag wegen zu erwartender Wirkungslosigkeit des beabsichtigten Gesetzes zurückzogen, noch dazu, daß die Fraktionen der SPD und der GRÜNEN ihre ablehnende Haltung wegen Unschädlichkeit des Gesetzes für die Kommunen aufgaben. Das Gesetz wurde vielmehr mit den Stimmen von CDU und FDP gegen die Stimmen von SPD und GRÜNEN angenommen. Mit dem Gesetz sollten also nach den Vorstellungen des Landtags die Bagatellsteuern abgeschafft werden, was auch den Willen umfaßt, das in § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG vorliegende Erschwernis einer Wiedereinführung wirken zu lassen. Die nach alledem erforderlichen Zustimmungen des Ministers des Innern und des Ministers der Finanzen liegen nicht vor. Der Minister des Innern hat zwar als Aufsichtsbehörde einschlägige Satzungen der Städte Frankfurt am Main und Wiesbaden genehmigt und in seinem Erlaß vom 9. März 1988 (StAnz. S. 747) den Regierungspräsidenten und Landräten Weisungen für die von ihnen als Aufsichtsbehörden zu erteilenden Genehmigungen gegeben; aber da er die Zustimmung nach § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG irrtümlich für nicht erforderlich hielt, kann darin die Zustimmung nicht gesehen werden. Die Zustimmung des Ministers der Finanzen liegt unzweifelhaft nicht vor. Die Folge ist die Ungültigkeit der Genehmigung des Regierungspräsidenten in Gießen und damit auch der angegriffenen Satzung selbst. Für den Senat bestand auch keine Veranlassung, das vorliegende Verfahren vor dieser Entscheidung auszusetzen, um der Antragsgegnerin Gelegenheit zu geben, nochmals die Genehmigung der Aufsichtsbehörde - diesmal mit den notwendigen Zustimmungen - einzuholen; die Zustimmung muß nach dem Gesetz v o r der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde vorliegen, so daß die angegriffene Satzung auf keinen Fall mehr auf Grund der vor ihrer Bekanntmachung erteilten Genehmigung vom 20. April 1988 wirksam werden kann. Ob eine künftige gleichlautende Satzung, wenn sie mit der Zustimmung der beiden Minister genehmigt werden sollte, wieder rückwirkend zum 1. Januar 1988 in Kraft gesetzt werden kann, brauchte hier ebenfalls nicht geprüft zu werden; wenn diese Möglichkeit besteht, besteht sie unabhängig vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens. Dem Normenkontrollantrag ist daher, soweit er zulässig ist, stattzugeben, ohne daß auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin, die Spielapparatesteuer sei keine Aufwandsteuer und die Steuersätze wirkten erdrosselnd, hätte eingegangen werden müssen. Der Senat konnte diese Entscheidung treffen, ohne die Sache dem Bundesverwaltungsgericht nach § 47 Abs. 5 VwGO vorzulegen; die Sache hat zwar grundsätzliche Bedeutung; es handelt sich aber nur um die Anwendung von nicht revisiblem Landesrecht (§ 2 Abs. 2 Satz 2 KAG). Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 13 des Gerichtskostengesetzes. I. Die Antragstellerin betreibt als Gewerbe das Aufstellen von Spielapparaten mit und ohne Gewinnmöglichkeit in Gaststätten und Spielhallen. Sie hat auch im Gebiet der Antragsgegnerin solche Apparate aufgestellt. Hierfür wird sie von der Antragsgegnerin zu einer Steuer nach der Satzung über die Erhebung einer Steuer auf Spielapparate und auf das Spielen um Geld oder Sachwerte im Gebiet der Universitätsstadt Marburg herangezogen. Diese Satzung ist von den Stadtverordneten am 27. November 1987 beschlossen, vom Magistrat am 2. Dezember 1987 ausgefertigt, vom Regierungspräsidenten in Gießen mit Verfügung vom 20. April 1988 befristet bis zum 31. Dezember 1989 genehmigt und sodann mit dieser Genehmigung in der Oberhessischen Presse vom 7. Mai 1988 verkündet worden. § 10 der Satzung bestimmt das Inkrafttreten am 1. Januar 1988; auf die Absicht, die Satzung nach erfolgter Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde rückwirkend am 1. Januar 1988 in Kraft treten zu lassen, war in der Oberhessischen Presse vom 5. Dezember 1987 hingewiesen worden. Gegenstand der Steuer ist nach § 2 der Satzung der Aufwand für a) die Benutzung von Spiel- und Geschicklichkeitsapparaten, soweit sie öffentlich zugänglich sind, und b) das Spielen in Spielclubs, Spielcasinos und ähnlichen Einrichtungen um Geld und Sachwerte. Nach § 3 sind Bemessungsgrundlagen zu § 2 Buchst. a) die Zahl der Apparate und zu § 2 Buchst. b) die Gesamtfläche der dem Spielbetrieb dienenden Räume. Nach § 4 beträgt die Steuer zu § 2 Buchst. a) für Apparate mit Gewinnmöglichkeit je Kalendermonat und Gerät 80,-- DM und für Apparate ohne Gewinnmöglichkeit je Kalendermonat und Gerät 40,-- DM. Nach § 5 ist Steuerschuldner der Veranstalter, in den Fällen des § 2 Buchst. a) gilt der Halter (Eigentümer bzw. derjenige, dem der Apparat vom Eigentümer zur Nutzung überlassen ist) als Veranstalter. Die §§ 6 bis 8 bestimmen das Steuererhebungsverfahren, § 9 erklärt die §§ 3 bis 6 des Gesetzes über kommunale Abgaben in ihrer jeweiligen Fassung für anwendbar. Gegen diese Satzung hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 27. Juli 1988 Antrag auf Normenkontrolle gestellt. Sie bringt vor: Sie sei als Halterin von Spielapparaten im Gebiet der Antragsgegnerin Steuerschuldnerin und habe folglich durch die angegriffene Satzung Nachteile erlitten und weiter zu erwarten. Die Satzung habe nicht erlassen werden dürfen. Mit dieser würden vorrangig ordnungspolitische Ziele verfolgt, ordnungsrechtliche Reglementierungen im Bereich des Gewerberechts fielen aber nach Art. 72 ff des Grundgesetzes (GG) in die Zuständigkeit des Bundes. Soweit durch die Satzung die Besteuerung der Spielapparate eingeführt werde, stehe ihr die Aufhebung des Gesetzes über die Vergnügungssteuer durch Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Aufhebung von Bagatellsteuergesetzen vom 25. September 1987 (GVBl I S. 174) entgegen; denn durch diese Entscheidung des Landesgesetzgebers sei es den Gemeinden verwehrt, unter Berufung auf das Steuerfindungsrecht nach § 7 Abs. 2 des Gesetzes über kommunale Abgaben (KAG) die Besteuerung der Apparate doch wieder einzuführen. § 7 Abs. 2 KAG entspreche im übrigen nicht den Anforderungen an rechtsstaatliche Ermächtigungsnormen, weil darin keine inhaltlichen Vorgaben gemacht seien. Da es sich bei der durch die angegriffene Satzung geregelten Steuer um die unveränderte Fortsetzung der Besteuerung von Spielapparaten nach dem Vergnügungssteuergesetz handele, hätten die bei Steueranhebungen zu beachtenden Regeln eingehalten werden müssen, die in der Rechtsprechung des OVG Koblenz (Beschluß vom 31. Juli 1984 - 6 B 48/84) aufgestellt worden seien, wonach es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verbiete, eine Steuer auf mehr als das Doppelte des bisherigen Betrages zu erhöhen. Die Steuersätze in der angegriffenen Satzung wirkten erdrosselnd; die Abwälzung der Steuern auf die Spieler durch Veränderung der einzuwerfenden Beträge sei technisch sehr aufwendig und bei Geldspielautomaten rechtlich überhaupt nicht zulässig. Eine Abwälzung auf die Gastwirte sei wegen der bestehenden langfristigen Verträge ebenfalls nicht möglich. Wenn man aber die Spielapparatesteuer nicht als Fortsetzung der früheren Vergnügungssteuer ansehe und auf den zusätzlichen ordnungspolitischen Zweck abstelle, handele es sich um eine neue Steuer, so daß nach § 2 Abs. 2 Satz 2 KAG vor der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde die Zustimmung des Ministers des Innern und des Ministers der Finanzen hätte eingeholt werden müssen. Die Zustimmung des Ministers des Innern könne in dessen Erlaß vom 9. März 1988 (StAnz. S. 747) gefunden werden; die Zustimmung des Ministers der Finanzen sei jedoch nicht eingeholt worden. Sie, die Antragstellerin, verweise hierzu auf den Erlaß des Ministers des Innern bezüglich der von mehreren Gemeinden beabsichtigten Einführung einer Gemeinde-Jagdsteuer vom 5. April 1988 (StAnz. S. 906) sowie auf die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main in Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO in Spielapparatesteuerfällen, deren Begründung sie sich zu eigen mache. Die Antragstellerin beantragt, die Satzung über die Erhebung einer Steuer auf Spielapparate und auf das Spielen um Geld oder Sachwerte der Universitätsstadt Marburg für nichtig zu erklären. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Sie führt aus, daß die angegriffene Satzung ordnungsgemäß zustande gekommen sei und auch inhaltlich rechtmäßig sei. Die Verfolgung ordnungspolitischer Ziele durch Abgabensatzungen sei nach § 3 der Abgabenordnung zulässig und führe nicht dazu, daß solche Satzungen als Übergriff in das Gebiet des Gewerberechts anzusehen seien. Die Abwägung und Gewichtung fiskalischer und sonstiger Zwecke sei den Gemeinden überlassen. - Die Aufhebung des Vergnügungssteuergesetzes sei nicht als ein Verbot der Besteuerung von Spielautomaten anzusehen. Der Gesetzgeber habe nur die landesgesetzliche Ermächtigung beseitigt, aber das Steuerfindungsrecht der Gemeinden nach § 7 Abs. 2 KAG bewußt nicht eingeschränkt. § 7 Abs. 2 KAG sei auch inhaltlich genügend bestimmt. - Die Steuersätze seien angesichts dessen, daß das Bundesverfassungsgericht schon für das Jahr 1957 eine Steuer von 30,-- DM je Apparat für zulässig gehalten habe, auch keinesfalls als erdrosselnd anzusehen. Die Anhebung der Steuersätze gegenüber den bis zum 31. Dezember 1987 gültigen Vergnügungssteuersätzen sei entgegen der Rechtsprechung des OVG Koblenz kein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.