4 A 530/91

Die Klage ist unzulässig, denn die Klägerin ist bezüglich des von ihr geltend gemachten Klagebegehrens nicht beteiligtenfähig im Sinne von § 61 VwGO. Eine Beteiligtenfähigkeit gemäß § 61 Nr. 1 oder Nr. 3 VwGO zieht die Klägerin mit Recht selbst nicht in Betracht. Die Regionalen Planungsversammlungen werden gemäß § 6 Abs. 1 des Hessischen Landesplanungsgesetzes bei der oberen Landesplanungsbehörde gebildet und besitzen demgemäß keine eigene Rechtspersönlichkeit. Eine Beteiligtenfähigkeit gemäß § 61 Nr. 3 VwGO scheidet aus, da das Land Hessen von dieser Ermächtigungsnorm keinen Gebrauch gemacht hat. Die Klägerin ist auch nicht gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig. Nach dieser Vorschriften sind Vereinigungen beteiligtenfähig, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Soweit von vornherein feststeht, daß das von einer Vereinigung geltend gemachte Recht dieser keinesfalls zustehen kann, fehlt es der Vereinigung bereits an der Beteiligtenfähigkeit. Der Klägerin, die die Aufhebung der Zulassung der Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion Südhessen durch das Hessische Ministerium des Innern zugunsten der Errichtung einer Sonderabfallbeseitigungsanlage in M, Ortsteil M, vom 06.10.1989 begehrt, fehlt es an der Beteiligtenfähigkeit gemäß § 61 Nr. 2 VwGO, da ihr ein eigenes Recht an dem Regionalen Raumordnungsplan nicht zustehen kann. Denn ihr ist kein eigener Anteil an der Entscheidungsbildung über den Regionalen Raumordnungsplan zugedacht, der ihr nicht entzogen werden darf und der auch im Verhältnis zu anderen Funktionsträgern durchgesetzt werden können soll. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn eine dem innerorganisatorischen Funktionssubjekt übertragene Zuständigkeit und die mit ihr verbundene Befugnis oder Verpflichtung ihm nicht zur transitorischen Wahrnehmung, d.h., in Zurechnung zu einer umfassenden größeren organisatorischen Einheit zugewiesen wäre, wenn es also die ihm übertragenen Zuständigkeiten nicht in hierarchischer Einbindung und damit weisungsgebunden und im Konfliktfall fremd verantwortet wahrnähme. Die Existenz von klagbaren subjektiven Rechten ist zu verneinen, wenn die zugewiesenen Kompetenzen in hierarchischer Eingebundenheit, weisungsgebunden und im Konfliktfall fremd verantwortet wahrgenommen werden (Herbert, Die Klagebefugnis von Gremien, DÖV 1994, 108 (111) mit Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 06.11.1991 - 8 C 10.90 - NJW 1992, 927; OVG Münster, Urteil vom 16.07.1991 - 15 A 1429/88 - NWVBl 1992, 17; Hess. VGH, Beschluß vom 28.04.1992 - 3 TG 647/92 - NuR 1992, S. 436 f. vgl. ferner Bethge, Grundfragen innerorganisatorischen Rechtsschutzes, DVBl. 1980, S. 309 (313 f.); Erichsen, Der Innenrechtsstreit, Festschrift für Menger, 1985 S. 220 (228)). Dem Hessischen Landesplanungsgesetz ist zu entnehmen, daß der Klägerin keine derartigen versubjektivierten Kompetenzen zugewiesen sind. Das Verfahren für die Genehmigung einer Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan ist in § 8 Abs. 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes ausdrücklich geregelt. Eine Beteiligung der Regionalen Planungsversammlung am Abweichungsverfahren ist (anders als das nach § 36 BauGB erforderliche Einvernehmen der Gemeinde bei Abweichung von einem Bebauungsplan) nicht einmal in der schwächsten Form der Anhörung vorgesehen. Die Aufgaben der Regionalen Planungsversammlung werden in § 5 Abs. 1 und 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes definiert. Danach beschließt die Regionale Planungsversammlung erstens die Erarbeitung des Entwurfs zur Fortschreibung eines Regionalen Raumordnungsplans, zweitens die Anhörung und die Offenlegung des Planentwurfs und drittens den Regionalen Raumordnungsplan und seine Vorlage an die oberste Landesplanungsbehörde zur Feststellung durch die Landesregierung. Ferner beschließt sie über Stellungnahmen zu raumbedeutsamen Planungen anderer Planungsträger, die sich mindestens auf einen Mittelbereich oder ein Mittelzentrum im Verdichtungsgebiet auswirken, sowie über die Auslegung und Durchführung des Regionalen Raumordnungsplanes im Einzelfall nach Aufforderung durch eine Landesplanungsbehörde oder auf Begehren einer entsendenden Körperschaft. Es handelt sich bei dieser Norm um die Aufzählung konkreter Aufgaben, zu denen die Beteiligung an einer Abweichungsentscheidung, wie sie hier im Streit ist, nicht gehört. Wegen des enumerativen Charakters der Aufzählung spricht wenig für die Auffassung der Klägerin, ihr sei die Kompetenz zur Beteiligung an einer Abweichungsentscheidung stillschweigend, also konkludent zugewiesen. Diese Annahme findet auch im übrigen im Hessischen Landesplanungsgesetz keine Stütze. Danach steht fest, daß die Regionale Planungsversammlung in keiner Weise vor der Erteilung einer Genehmigung zur Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan zu beteiligen ist. Dies spricht dafür, daß der Regionalen Planungsversammlung auch materiell kein Recht am Regionalen Raumordnungsplan zusteht. Hätte der Gesetzgeber der Regionalen Planungsversammlung ein derartiges Recht einräumen wollen, so hätte er der Regionalen Planungsversammlung auch geeignete verfahrensrechtliche Befugnisse zugewiesen. Entgegen der Meinung der Klägerin ist die Regionale Planungsversammlung kein gleichrangiges, sondern ein weisungsgebundenes Organ der Landesplanung. Eine Zusammenschau der verschiedenen Regelungen des Hessischen Landesplanungsgesetzes ergibt, daß die Regionale Planungsversammlung organisatorisch in die Landesverwaltung eingebunden ist; sie wird "bei" dem Regierungspräsidium gebildet. Die Tätigkeit der Landesplanungsversammlung ist nicht unabhängig. Gemäß § 4 Satz 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes kann die oberste Landesplanungsbehörde, also das für die Landesentwicklung zuständige Ministerium, von Anfang an Weisungen erteilen und damit der Planungsversammlung den inhaltlichen Rahmen für ihr Tätigwerden abstecken. Auch diese Regelung spricht dafür, daß der Regionalen Planungsversammlung keine generellen Regelungs- und Entscheidungsbefugnisse im Zusammenhang mit dem Regionalen Raumordnungsplan zustehen, sondern nur die im Gesetz ausdrücklich eingeräumten Befugnisse nach Maßgabe ministerieller Weisung. § 5 Abs. 3 Hessischen Landesplanungsgesetzes trifft Vorkehrungen für den Fall, daß die Planungsversammlung ihre Aufgaben nicht erfüllen sollte. Das Ministerium kann die Anweisung erteilen, das Erforderliche innerhalb einer bestimmten Frist zu veranlassen; nach Verstreichen der Frist kann das Ministerium die notwendigen Maßnahmen selbst durchführen. Mehrere in § 7 des Hessischen Landesplanungsgesetzes enthaltene Regelungen stellen überdies klar, daß die Kompetenzen der Regionalen Planungsversammlung schon bei der Aufstellung des Planes so eingeschränkt sind, daß die Versammlung nicht als alleinige Urheberin und nicht einmal als letztlich entscheidende Miturheberin des Regionalen Raumordnungsplanes angesehen werden kann. Gemäß § 7 Abs. 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes kann die oberste Landesplanungsbehörde den ihr vom Regierungspräsidium zugeleiteten Entwurf des Regionalen Raumordnungsplans beanstanden und mit Anweisungen zur Änderung und Ergänzung dem Regierungspräsidium zurückgeben. Sodann überarbeitet das Regierungspräsidium den Plan und legt ihn der Planungsversammlung zur erneuten Beschlußfassung vor. Gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes entscheidet die oberste Landesplanungsbehörde, falls die Planungsversammlung binnen 9 Monaten keinen Vorlagebeschluß zur Feststellung des überarbeiteten Regionalen Raumordnungsplanes faßt. Die verbindliche Feststellung des Regionalen Raumordnungsplanes erfolgt durch die Landesregierung, § 7 Abs. 4 des Hessischen Landesplanungsgesetzes. Aus alledem ergibt sich, daß die Planungsversammlung von vornherein nur in dem Rahmen tätig werden kann, der ihr von der obersten Landesplanungsbehörde vorgegeben wird. Diese Behörde kann mit Einzelweisungen und Ergänzungswünschen in das Planaufstellungsverfahren eingreifen; die Überarbeitung aufgrund derartiger Weisungen obliegt nicht einmal der Regionalen Planungsversammlung, sondern dem Regierungspräsidium. Die oberste Landesplanungsbehörde verfügt somit über das rechtliche Instrumentarium, maßgeblich in das Planungsverfahren einzugreifen und über das Ergebnis letztlich zu bestimmen. Die Regionale Planungsversammlung stellt sich deshalb auch nicht mittelbar als Trägerin kommunaler Selbstverwaltung dar, der ein Recht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG zustehen könnte. Ein eigenes Recht der Regionalen Planungsversammlung auf Gewährleistung der uneingeschränkten Geltung des einmal festgestellten Regionalen Raumordnungsplanes ist daher ausgeschlossen. Der Klägerin fehlt die erforderliche Beteiligtenfähigkeit und aus denselben Gründen auch die Klagebefugnis. Überlegungen, im Rahmen einer Novellierung des Hessischen Landesplanungsgesetzes den Regionalen Planungsversammlungen eigene Rechte in bezug auf die Regionalen Raumordnungspläne einzuräumen, haben für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nach der gegenwärtigen Rechtslage keine Bedeutung. Auf weitere von den Beteiligten aufgeworfene Fragen kommt es nicht mehr an. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO analog. Die Revision ist nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die Hessische Industriemüll GmbH beantragte mit Schreiben vom 11.09.1987 beim Hessischen Ministerium des Innern die Zulassung einer Abweichung gemäß § 8 Abs. 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion Südhessen (Hess. StAnz. 1987, 388 ff) - RROP - zugunsten der Einrichtung einer Sonderabfallbeseitigungsanlage in M, Ortsteil M. Mit Schreiben vom 29.01.1989 bat das Hessische Oberbergamt als für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens zuständige Behörde ebenfalls um Entscheidung, ob die mit dem Deponievorhaben verbundene Abweichung zugelassen werde. Am 04.10.1989 faßte die Regionale Planungsversammlung Südhessen folgenden Beschluß: "Die Regionale Planungsversammlung wiederholt ihren Beschluß vom 28. Februar 1986 und bekräftigt ihre Auffassung, daß vom Ziel des Regionalen Raumordnungsplanes ("die Deponierung von Sonderabfällen hat künftig in dafür geeigneten Deponien oberhalb des Grundwasserspiegels mit den größtmöglichen Sicherheitsvorkehrungen oder in der Untertage-Deponie Herfa-Neurode zu erfolgen") nicht abgewichen wird. Der Hessische Minister für Umwelt und Reaktorsicherheit wird aufgefordert zu erklären, daß das Hess. Oberbergamt beim Beschluß der Planfeststellung für die Giftmülldeponie M es unterläßt, die Deponie vor Rechtskraft des Planfeststellungsbeschlusses weiterzubauen und in Betrieb zu nehmen. Insbesondere soll auf die Anwendung des § 7a AbfG bzw. auf die Anordnung eines Sofortvollzuges verzichtet werden." Mit Bescheid vom 06.10.1989 gab das Hessische Ministerium des Innern dem Antrag der Hessischen Industriemüll GmbH mit näherer Begründung statt und verfügte gegenüber dem Hessischen Oberbergamt die Zulassung der Abweichung. Am 18.05.1990 beschloß die Regionale Planungsversammlung, gegen den Hessischen Minister des Innern wegen der am 06.10.1989 zugelassenen Abweichung vom festgestellten RROP für die Region Südhessen zugunsten einer Sonderabfallbeseitigungsanlage in Mainhausen, Ortsteil M Klage zu erheben. Am 06.03.1991 hat die Regionale Planungsversammlung beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof Klage erhoben. Sie ist der Meinung, die Klage sei zulässig. Die Regionale Planungsversammlung werde möglicherweise in ihrem Recht auf Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - verletzt. Die Regionale Planungsversammlung habe zwar als ein dem Regierungspräsidium beigegebenes Vertretungsorgan keine rechtliche Selbständigkeit, sei jedoch Trägerin eigener Rechte und Pflichten. Die Rechtsposition der Regionalen Planungsversammlung gemäß § 6 Abs. 1 und 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes sei Ausfluß der kommunalen Planungshoheit. Die Eigenständigkeit der Regionalen Planungsversammlung werde durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet. Auch wenn sich die Regionale Planungsversammlung nicht unmittelbar auf die kommunale Planungshoheit berufen könne, sei diese doch immerhin der Grund für ihr Bestehen. Gerade die Beteiligung der Kommunen und die Verwirklichung des Gegenstromprinzips mache die Besonderheit des Landesplanungsrechts aus. Die Regionale Planungsversammlung werde gerade dadurch zum Kontrastorgan innerhalb des Staates. Dies diene dem Einbau lokaler Interessen in eine pluralisierte Staatsverwaltung. Die Wirkung der Planungshoheit führe daher zumindest dazu, daß auf die Klage der Regionalen Planungsversammlung nicht die Grundsätze des In-sich-Prozesses Anwendung fänden, sondern die des Innenrechtsstreits zwischen Kontrastorganen, auch wenn es sich nicht um Organe eines Selbstverwaltungsträgers, sondern des Staates handele. Außerdem gebe das Hessische Landesplanungsgesetz der Regionalen Planungsversammlung Rechtspositionen, die von der Abweichungsentscheidung betroffen sein könnten. Die Regionale Planungsversammlung sei gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 und § 7 Abs. 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes zur Mitwirkung bei der Aufstellung und Änderung des RROP berufen und damit Träger der Regionalplanung. Durch die Abweichung vom RROP im Einzelfall werde die Regionale Planungsversammlung in diesem Recht als normsetzendes Organ berührt. Es habe keinen Sinn, wenn die Regionale Planungsversammlung bei der Aufstellung und Änderung des RROP so mitwirke, daß diese Norm als von ihr mitgesetzt und mitverantwortet erscheine, dann aber in jedem einzelnen Anwendungsfall hiervon abgewichen werden könne, ohne daß die Regionale Planungsversammlung ihr Recht auf Beteiligung bei der Entstehung des RROP wahren könne. Die Regionale Planungsversammlung sei gemäß § 61 Nr. 2 VwGO analog im verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligtenfähig. Sie sei zwar keine Vereinigung im Sinne dieser Vorschrift, aber ein mit eigenen Rechten nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz ausgestattetes Organ, auf welches diese Vorschrift entsprechend anzuwenden sei. Die Beteiligtenfähigkeit erfordere nicht, daß ein Rechtsträger in jeder Hinsicht Träger von Rechten und Pflichten sein könne. Es reiche vielmehr aus, wenn eine punktuelle oder relative Rechtsfähigkeit gegeben sei. Der Regionalen Planungsversammlung kämen nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz Wahrnehmungszuständigkeiten als eigene organschaftliche Rechte gegenüber anderen Organen des Staates zu, insbesondere gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 und § 7 Abs. 3 und Abs. 5 des Hessischen Landesplanungsgesetzes gegenüber der oberen und der obersten Landesplanungsbehörde und der Landesregierung. Die Regionale Planungsversammlung sei einerseits ein der oberen Landesplanungsbehörde zugeordnetes Organ, repräsentiere andererseits aber die kommunalen Interessen bei der Regionalplanung. Die Aufstellung Regionaler Raumordnungspläne sei von Gesetzes wegen der Regionalen Planungsversammlung und der oberen Landesplanungsbehörde gemeinsam anvertraut. Wenn "das Raumordnungsverfahren gleichsam eine Art Planersatz" für den Regionalen Raumordnungsplan sei, so liege der Schluß nahe, daß das Raumordnungsverfahren auch einvernehmlich zwischen oberster Landesplanungsbehörde und Regionaler Planungsversammlung abgeschlossen werden müsse. Die Erstellung der Pläne sei eine gemeinsame gleichrangige Angelegenheit zwischen staatlicher Behörde und kommunalrepräsentativer Vertretungskörperschaft. § 4 Satz 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes enthalte keine unmittelbare Aussage darüber, wie die Mitwirkung der Planungsversammlung am Raumordnungsverfahren ausgestaltet sei. Es sei jedoch davon auszugehen, daß es dem Gesetzgeber so offensichtlich erschienen sei, daß die Planungsversammlung gleichberechtigt mitwirken solle, daß er gerade im Hinblick auf § 4 Satz 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes davon abgesehen habe, dies ausdrücklich zu erwähnen. Er habe die gleichrangige Mitbestimmung von oberer Landesplanungsbehörde und Regionaler Planungsversammlung stillschweigend angenommen. Angesichts dieser Erwägungen und der vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollten gemeinsamen Verpflichtung zusammen mit der oberen Landesplanungsbehörde die Regionalen Raumordnungspläne zu erstellen und fortzuführen, besitze die Regionale Planungsversammlung auch in ihrem materiell-inhaltlichen Aufgabenbereich eine gewisse rechtliche Verselbständigung, die sich zu einem Klagerecht verdichten könne. Die Klage sei auch begründet, da die rechtlichen Voraussetzungen für eine Abweichung nicht gegeben seien. Die Klägerin beantragt, die Zulassung der Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion Südhessen durch das Hessische Ministerium des Innern zugunsten der Errichtung einer Sonderabfallbeseitigungsanlage in Mainhausen, Ortsteil M vom 06.10.1989 (Az.: VII A 2 - (1283) - 608/789) aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er hält es für fraglich, ob die Regionale Planungsversammlung beteiligtenfähig sei. Ein weisungsfreier Raum, der sie als eine Vereinigung im Sinne von § 61 Nr. 2 VwGO erscheinen lassen könne und der damit auch ein Recht zustehen könne, liege allenfalls im Bereich der Organisation ihrer inneren Struktur vor. Diese stehe hier nicht in Streit. Es handele sich nicht um einen Organstreit in Gestalt eines Kommunalverfassungsstreits, in dem Streitigkeiten zwischen innerorganisatorischen Funktionsträgern derselben rechtsfähigen Verwaltungseinheit über innerorganisatorische Berechtigungen und Verpflichtungen geklärt werden könnten. Das Klagebegehren berühre vielmehr inhaltlich den der Regionalen Planungsversammlung zur Erfüllung nach Weisung übertragenen Aufgabenbereich "Aufstellung und Fortschreibung der Regionalen Raumordnungspläne", in dem die Weisungsunterworfenheit vom Gesetz ausdrücklich vorgesehen sei. In diesem Aufgabenbereich habe die Regionale Planungsversammlung den Charakter einer in die unmittelbare Landesverwaltung voll integrierten Behörde. Mangels Außenrechtszuständigkeit sei sie jedoch keine Behörde im funktionalen Sinne. Sie sei keine juristische Person; dies sei nach der amtlichen Begründung zur Novellierung des Landesplanungsgesetzes ausdrücklich ausgeschlossen worden. Die Regionalen Planungsversammlungen sollten den Regierungspräsidenten als oberer Landesplanungsbehörde zugeordnet sein und die Aufgaben mit diesen gemeinsam bewältigen. Die Regionale Planungsversammlung sei institutionell ein Organ des Landes. Dementsprechend stehe der Regionalen Planungsversammlung auch kein Recht zu, das sie als Trägerin desselben zu einer Vereinigung im Sinne von § 61 Nr. 2 VwGO machen könnte. Auch die Klagebefugnis der Regionalen Planungsversammlung sei fraglich. Vom Vorliegen einer subjektiven öffentlich-rechtlichen Position gehe die Klägerin selbst nicht aus. Die Verletzung eigener organschaftlicher Rechte könne ebenfalls nicht in Frage kommen, da der Planungsversammlung allenfalls im Bereich ihrer eigenen Organisationsstrukturen ein Recht zustehen könne, dessen Verletzung eine Klagebefugnis verleihen könnte. Der Umstand, daß die Regionale Planungsversammlung einen Beitrag zur Berücksichtigung des Gegenstromprinzips im Sinne von § 5 Abs. 3 Satz 1 des Raumordnungsgesetzes im Rahmen der Landesplanung leiste, der zweckmäßig, aber nicht geboten sei, gewähre ihr nicht ohne weiteres den Schutz des Art. 28 Abs. 2 GG. Hier fehle es gerade an dem wichtigsten Element des Schutzguts, nämlich dem geschützten Freiraum eines selbständigen Trägers von Rechten und Pflichten. Die Planungsversammlung sei auch kein normsetzendes Organ. Ihre Beschlüsse seien im materiellen Bereich weder für die Träger öffentlicher Belange noch für die Bürger rechtsverbindlich und bedürften gegebenenfalls stets einer Umsetzungsentscheidung z.B. durch die oberste Landesplanungsbehörde. Die Regionale Planungsversammlung berate nicht über eigene Angelegenheiten, sondern werde im Rahmen eines letztlich von der Landesregierung verantworteten Verfahrens, in dem sie eine Aufgabe zur Erfüllung nach Weisung durchführe, beratend tätig. Insofern sei auch nicht ersichtlich, in welchem geschützten Recht die Regionale Planungsversammlung durch die Abweichungsentscheidung verletzt sein könne und woraus sich das Klagebegehren im Wege einer Leistungsklage ableiten könne. Auch in der Sache sei die Klage unbegründet. Die einschlägigen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Leitzordner) liegen vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.