2 B 2542/20

Leitsatz: Die Verwendung roter Kennzeichen zur wiederkehrenden betrieblichen Verwendung i.S.v. § 16 FZV ist nicht für jede unternehmensbedingte Fahrt zulässig. Die Verwendungszwecke sind beschränkt auf Prüfungs-, Probe- oder Überführungsfahrten (§ 16 Abs. 1 Satz 1 FZV) und notwendige Fahrten zum Tanken und zur Außenreinigung anlässlich solcher Fahrten sowie notwendige Fahrten zum Zwecke der Reparatur oder Wartung der betreffenden Fahrzeuge (§ 16 Abs. 1 Satz 2 FZV). Zum Widerruf der Zuteilung roter Kennzeichen wegen mangelnder Zuverlässigkeit. Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 24. September 2020 wird zurückgewiesen. Der Antragsteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 € festgesetzt. Die gemäß §§ 146, 147 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – fristgerecht eingelegte und begründete Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 24. September 2020 ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat es im Ergebnis zu Recht abgelehnt, die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Widerruf der Zuteilung des roten Kennzeichens zur wiederkehrenden Verwendung mit Bescheid vom 25. Mai 2020 wiederherzustellen. Aus den mit der Beschwerde dargelegten Gründen, die das Beschwerdegericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfen hat, ergeben sich keine Gesichtspunkte, die zum Erfolg der Beschwerde führen. Das Verwaltungsgericht hat als Rechtsgrundlage des Widerrufs die Vorschrift des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes − HVwVfG − genannt. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Mit Bescheid vom 5. August 2011 wurde dem Antragsteller, der einen Gebrauchtwagenhandel betreibt, das rote Kennzeichen erstmalig unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs befristet bis zum 4. August 2014 zugeteilt. Die Zuteilung auf der Grundlage von § 16 der Fahrzeug-Zulassungsverordnung − FZV − wurde letztmalig mit Bescheid vom 26. Juli 2018 wiederum unter Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs befristet bis zum 25. Juli 2021 verlängert. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 FZV können rote Kennzeichen durch die örtlich zuständige Zulassungsbehörde zuverlässigen Kraftfahrzeugherstellern, Kraftfahrzeugteileherstellern, Kraftfahrzeugwerkstätten und Kraftfahrzeughändlern befristet oder widerruflich zur wiederkehrenden betrieblichen Verwendung, auch an unterschiedlichen Fahrzeugen, zugeteilt werden. Mit roten Kennzeichen dürfen Fahrzeuge auch ohne Zulassung und ohne eine EG-Typgenehmigung, nationale Typgenehmigung oder Einzelgenehmigung zu Prüfungs-, Probe- oder Überführungsfahrten in Betrieb gesetzt werden (§ 16 Abs. 1 Satz 1 FZV). Der in § 16 Abs. 2 Satz 1 FZV ausdrücklich vorgesehene Widerrufsvorbehalt wurde in dem Bescheid vom 26. Juli 2018 über die Verlängerung der Zuteilung des roten Kennzeichens mit der Erläuterung versehen, dass die missbräuchliche Verwendung oder das nicht ordnungsgemäße Führen der erforderlichen Aufzeichnungen oder sonstige Tatsachen, die Zweifel an der Zuverlässigkeit erkennen ließen, zum Widerruf führen könnten. Die Zulassungsbehörde des Antragsgegners ist in dem Widerrufsbescheid vom 25. Mai 2020 zu Recht davon ausgegangen, dass die nach § 16 Abs. 2 Satz 1 FZV erforderliche Zuverlässigkeit des Antragstellers nicht mehr gegeben ist. Die Zuverlässigkeit ist Tatbestandsvoraussetzung für die Zuteilung roter Kennzeichen zur wiederkehrenden betrieblichen Verwendung (§ 16 Abs. 2 Satz 1 FZV). Ist die Zuverlässigkeit nach Zuteilung eines roten Kennzeichens nicht mehr gegeben, rechtfertigt dies einen Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 2. Alt. HVwVfG aufgrund eines Widerrufsvorbehalts. Der Widerruf kann auch auf den Widerrufsgrund des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HVwVfG gestützt werden. Danach ist ein Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts zulässig, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Die mangelnde Zuverlässigkeit des Antragstellers ergibt sich aus der missbräuchlichen Verwendung des ihm zugeteilten roten Kennzeichens am 12. Oktober 2019 und aus wiederholten Verstößen gegen die Dokumentationspflichten gemäß § 16 Abs. 2 FZV. Der Antragsteller hat das rote Kennzeichen missbräuchlich verwendet. Nach dem Polizeibericht der Polizeidirektion Wiesbaden vom 17. Oktober 2019 (Bl. 117 f. der Behördenakte) wurde die Polizei am 13. Oktober 2019 um 1.07 Uhr von einem privaten Sicherheitsdienst zum Wiesbadener Oktoberfest gerufen, weil der Antragsteller als letzter Gast das Festzelt nicht verlassen wollte. Dabei wurde festgestellt, dass der Antragsteller und seine Ehefrau sowie zwei weitere Personen mit einem dunkelblauen Mercedes der C-Klasse unter Verwendung des roten Kennzeichens am Abend des 12. Oktober 2019 von ihrer Wohnung in Freigericht nach Wiesbaden zum Oktoberfest gefahren waren und nunmehr wieder zurückfahren wollten. Fahrzeugführerin war die Ehefrau des Antragstellers, die keinen Alkohol getrunken hatte, während die weiteren Personen erheblich alkoholisiert waren. Diese Fahrt war nicht von einem zulässigen Verwendungszweck des roten Kennzeichens erfasst. Dies gilt auch unter Zugrundelegung der Darstellung des Antragstellers, er habe auf dem Oktoberfest in Wiesbaden einen Kaufinteressenten für das Fahrzeug treffen wollen. Dieser habe vom Kauf des Fahrzeugs jedoch wegen eines sehr großen Reifenverschleißes Abstand genommen. Entgegen dem Beschwerdevorbringen ist die Verwendung roter Kennzeichen nämlich nicht für jede „unternehmensbedingte“ Fahrt zulässig. Die Verwendungszwecke sind vielmehr beschränkt auf Prüfungs-, Probe- oder Überführungsfahrten (§ 16 Abs. 1 Satz 1 FZV). Nach den Legaldefinitionen in § 2 FZV ist eine Probefahrt die Fahrt zur Feststellung und zum Nachweis der Gebrauchsfähigkeit des Fahrzeugs (§ 2 Nr. 23 FZV), eine Prüfungsfahrt die Fahrt zur Durchführung der Prüfung des Fahrzeugs durch einen amtlich anerkannten Sachverständigen oder Prüfer für den Kraftfahrzeugverkehr oder Prüfingenieur einer amtlich anerkannten Überwachungsorganisation einschließlich der Fahrt des Fahrzeugs zum Prüfungsort und zurück (§ 2 Nr. 24 FZV) und eine Überführungsfahrt die Fahrt zur Überführung des Fahrzeugs an einen anderen Ort, auch zur Durchführung von Um- oder Aufbauten (§ 2 Nr. 25 FZV). Die roten Kennzeichen dürfen auch für notwendige Fahrten zum Tanken und zur Außenreinigung anlässlich von Prüfungs-, Probe- oder Überführungsfahrten sowie für notwendige Fahrten zum Zwecke der Reparatur oder Wartung der betreffenden Fahrzeuge verwendet werden (§ 16 Abs. 1 Satz 1 FZV). Die von dem Antragsteller behauptete Fahrt zu einem Kaufinteressenten ist von keinem dieser zulässigen Verwendungszwecke umfasst. Während nach der früheren Regelung der roten Kennzeichen in der mit Wirkung vom 1. März 2007 (Verordnung vom 25. April 2006, BGBl. I S. 988) aufgehobenen Vorschrift des § 28 StVZO (i.d.F. der Bekanntmachung vom 28. September 1988, BGBl. I. S. 1793, zuletzt geändert durch Verordnung vom 20. Juli 2000, BGBl. I S. 1090) als Probefahrten auch Fahrten zur allgemeinen Anregung der Kauflust durch Vorführung in der Öffentlichkeit galten (§ 28 Abs. 1 Satz 5 StVZO a.F.), ist dieser Verwendungszweck nach Überführung der Regelungen in die Fahrzeug-Zulassungsverordnung nicht mehr zulässig. Der Verordnungsgeber hat nach der Begründung zu den Regelungen in der Fahrzeug-Zulassungsverordnung die zulässigen Fahrtzwecke unter Verwendung des roten Kennzeichens ausdrücklich eng begrenzt vor dem Hintergrund, dass die hiermit gefahrenen wechselnden Fahrzeuge ohne konkret auf sie bezogene amtliche Zulassung am Straßenverkehrs teilnehmen und weder über eine Typgenehmigung oder Betriebserlaubnis verfügen müssen noch der Pflicht zur Hauptuntersuchung, Sicherheitsprüfung oder einer Prüfung der Kontrollgeräte unterliegen. Das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit und an einem geordneten Zulassungswesen erfordere es, diese Zwecke eng auszulegen. Zudem bedinge der Kreis der zulässigen Fahrtzwecke auch die versicherungsvertragliche Obliegenheit zur Verhütung einer Gefahrerhöhung. Vor diesem Hintergrund ist an eine Ausdehnung der zulässigen Fahrtzwecke ein strenger Erforderlichkeitsmaßstab anzulegen (vgl. BR-Drs. 770/16 vom 15. Dezember 2016, S. 112). Im Übrigen sprechen die Gesamtumstände gegen die Behauptung des Antragstellers, Zweck der Fahrt am 12. Oktober 2019 sei das Treffen mit einem Kaufinteressenten für das Fahrzeug gewesen. Vielmehr weisen das Volksfest als Ziel, die Begleitung durch die Ehefrau des Antragstellers sowie ein weiteres Paar, die lange Aufenthaltsdauer bis zum Veranstaltungsende und die Alkoholisierung der Personen mit Ausnahme der Fahrerin deutlich auf eine Fahrt zu privaten Vergnügungszwecken hin. Der Antragsteller hat außerdem die Dokumentationspflichten bei Verwendung roter Kennzeichen verletzt. Mit Zuteilung eines roten Kennzeichens wird ein besonderes Fahrzeugscheinheft übergeben (§ 16 Abs. 2 Satz 1 FZV). Für jedes Fahrzeug ist eine gesonderte Seite des Fahrzeugscheinheftes zu dessen Beschreibung zu verwenden; die Angaben zum Fahrzeug sind vollständig und in dauerhafter Schrift vor Antritt der ersten Fahrt einzutragen (§ 16 Abs. 2 Satz 3 FZV). Über jede Prüfungs-, Probe- oder Überführungsfahrt sind fortlaufende Aufzeichnungen zu führen, aus denen das verwendete Kennzeichen, das Datum der Fahrt, deren Beginn und Ende, der Fahrzeugführer mit dessen Anschrift, die Fahrzeugklasse und der Hersteller des Fahrzeugs, die Fahrzeug-Identifizierungsnummer und die Fahrtstrecke ersichtlich sind (§ 16 Abs. 2 Satz 5 FZV). Der Antragsteller hat in den besonderen Fahrzeugscheinheften für den Zeitraum vom 28. November 2016 bis 22. Juli 2017 (Bl. 99 der Behördenakte), vom 4. September 2017 bis 3. September 2018 (Bl. 110 der Behördenakte) und vom 26. Juli 2018 bis 25. Juli 2021 (Bl. 126 der Behördenakte) an zahlreichen Stellen Eintragungen, die mit einer nicht dauerhaften Tinte vorgenommen worden waren, gelöscht und mit Daten anderer Fahrzeuge überschrieben. Auf die detaillierte Aufstellung des Antragsgegners in der Anlage zum Schriftsatz vom 23. Juli 2020 (Bl. 45 bis 48 der Gerichtsakte) wird Bezug genommen. Da die noch erkennbaren ursprünglichen Eintragungen jeweils vollständig andere Fahrzeugdaten enthielten, kann entgegen dem Vorbringen des Antragstellers auch eine bloße Korrektur von Schreibfehlern ausgeschlossen werden. Auch die Aufzeichnungen des Antragstellers über die einzelnen Fahrten in den vorgelegten Fahrzeugscheinheften (Bl. 121 bis 127 der Behördenakte in Kopie, Bl. 135 der Behördenakte im Original) sind unvollständig, denn es fehlt teilweise die Angabe der Fahrtziele (Bl. 123, 124 der Behördenakte). Außerdem wurde keine dauerhafte Tinte verwendet, sondern die Schrift ist stellenweise verblasst (Bl. 135 der Behördenakte). Welche Motive den Antragsteller zum Überschreiben früherer Eintragungen in den Fahrzeugscheinheften veranlasst haben mögen, ist für den Vorwurf einer den rechtlichen Anforderungen nicht entsprechenden Dokumentation ohne Bedeutung. Es kann durch die Überschreibungen nicht mehr festgestellt werden, für welche Fahrzeuge das zugeteilte rote Kennzeichen verwendet worden ist. Der Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts nach § 49 Abs. 2 HVwVfG steht im Ermessen der Behörde („darf“). Im Ergebnis ohne Erfolg wendet der Antragsteller ein, der Widerruf sei ermessensfehlerhaft erfolgt. Allerdings enthält der Bescheid des Antragsgegners vom 25. Mai 2020 keinerlei Ausführungen zur Ermessensausübung in Bezug auf den Widerruf. Die Vorschrift des § 49 Abs. 2 HVwVfG wird nicht genannt. Es liegt ein Ermessensnichtgebrauch vor. Der Ermessensfehler wirkt sich aber hier nicht aus. Zwar war ein Nachschieben der Ermessenerwägungen im gerichtlichen Verfahren, wie sie im Schriftsatz des Antragsgegners vom 23. Juli 2020 (S. 8, Bl. 29 der Gerichtsakte) erfolgt ist, hier nicht nach § 114 Satz 2 VwGO zulässig. Nach dieser Regelung kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Zulässig ist jedoch nur die Ergänzung unvollständiger Ermessenserwägungen. Nicht erfasst sind hingegen solche Fälle, in denen es - wie hier - an Ermessenserwägungen in dem Verwaltungsakt bisher fehlte (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Juni 2015 − 6 B 60.14 −, juris Rn. 20 und vom 14. Januar 1999 − 6 B 133.98 −, juris Rn. 10 m.w.N.; Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 114 Rn. 50). Bei der Entscheidung über den Widerruf war aber eine Ermessensreduzierung auf Null gegeben (vgl. hierzu: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2020, § 40 Rn. 49). Aufgrund der Umstände des konkreten Falls kam nämlich nur ein Widerruf der Zuteilung des roten Kennzeichens an den Antragsteller in Betracht. Besonders schwerwiegend ist der Missbrauch des roten Kennzeichens durch die Fahrt zum Oktoberfest in Wiesbaden am 12./13. Oktober 2019. Dabei wurde eine nicht unerhebliche Fahrtstrecke von ca. 80 km für eine Richtung von Freigericht nach Wiesbaden mit einem nicht zugelassenen Kraftfahrzeug zurückgelegt. Die Fahrt widersprach der ausdrücklichen Intention des Verordnungsgebers, die zulässigen Fahrtzwecke unter Verwendung roter Kennzeichen eng zu begrenzen, da die Fahrzeuge weder über eine Typgenehmigung oder Betriebserlaubnis verfügen müssen noch der Pflicht zur Hauptuntersuchung, Sicherheitsüberprüfung oder einer Prüfung der Kontrollgeräte unterliegen (vgl. BR-Drs. 770/16 vom 15. Dezember 2016, S. 112). Sie widersprach auch der versicherungsvertraglichen Obliegenheit gegenüber dem Haftpflichtversicherer, eine Gefahrerhöhung durch eine Ausdehnung der Fahrten zu vermeiden (vgl. BR-Drs., a.a.O.). Auch die Verstöße gegen die Dokumentationspflichten betreffen entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht nur wenige Fälle und sind nicht geringfügig. Es handelt sich vielmehr um zahlreiche Verstöße, wie aus der Auflistung des Antragsgegners (Anlage zum Schriftsatz vom 23. Juli 2020) hervorgeht. Besonders ins Gewicht fällt der Umstand, dass der Antragsteller wegen vorangegangener gleichartiger Verstöße gegen die Dokumentationspflichten bereits am 4. September 2017 ausführlich schriftlich von der Zulassungsbehörde ermahnt worden ist (Bl. 104 f. der Behördenakte). Gleichwohl hat er sein Verhalten nicht geändert. Der Antragsgegner hat damit mildere Mittel erfolglos ausgeschöpft. Es ist mit weiteren Verstößen des Antragstellers gegen die rechtlichen Verpflichtungen aus der Zuteilung des roten Kennzeichens zu rechnen. Nur durch einen Widerruf können weitere Rechtsverstöße bei Verwendung roter Kennzeichen durch den Antragsteller trotz fehlender Zuverlässigkeit verhindert werden. Der Widerruf erweist sich auch nicht im Hinblick auf die vom Antragsteller geltend gemachte Beeinträchtigung seiner beruflichen Tätigkeit als Autohändler als unverhältnismäßig. Entgegen dem Beschwerdevorbringen wird ihm die Gewerbeausübung durch den Widerruf der Zuteilung roter Kennzeichen nach § 16 FZV nämlich nicht unmöglich gemacht. Er hat vielmehr die - wenn auch aufwendigere - Möglichkeit, Kurzzeitkennzeichen nach § 16a FZV für einzelne Probe- und Überführungsfahrten zu beantragen. Der Antragsteller hat nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, weil sein Rechtsmittel keinen Erfolg hat. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes − GKG − und erfolgt ausgehend von dem Auffangwert von 5.000,- €, der nach Nr. 1.5 Satz 1 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Eilverfahren nur zur Hälfte angesetzt wird. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 66 Abs. 3 Satz 3 und § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).