11 TH 1751/91

Die Beschwerde ist zulässig und begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs zu Unrecht wiederhergestellt bzw. angeordnet. An der sofortigen Vollziehung der Verwaltungsverfügung vom 17. Dezember 1990 besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, das der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin in bezug auf die Untersagung der Überlassung von Räumen zur Ausübung der Prostitution auch entsprechend § 80 Abs. 3 VwGO hinreichend begründet hat. An der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsverfügung besteht nach summarischer Prüfung entgegen der Auffassung des Antragstellers und des Verwaltungsgerichts kein Zweifel. Der Senat läßt als nicht entscheidungserheblich offen, ob der bei Erlaß der angefochtenen Verwaltungsverfügung noch geltende und von der Antragsgegnerin als Ermächtigungsgrundlage herangezogene § 6 Abs. 1 Nr. 2 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - HSOG - i.d.F. vom 26. Januar 1972 (GVBl. I S. 24, zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Mai 1988, GVB. I S. 191) den Erlaß einer (selbständigen) Polizeiverfügung gegen den Antragsteller ermöglichte, wie die Antragsgegner unter Bezugnahme auf die bisherige Rechtsprechung des Senats (Beschluß vom 7. April 1988 - 11 TH 2776/87 -, vgl. hierzu auch Beschluß vom 27. Mai 1988 - 11 TH 181/88 -) meint. Im erstgenannten Beschluß hat der Senat hierzu folgendes ausgeführt: "Die angegriffene Polizeiverfügung richtet sich auch zu Recht gegen die Antragstellerin. Denn diese ist - neben den Prostituierten, die in dem Anwesen ... der Gewerbsunzucht nachgehen - Handlungsstörerin im Sinne des § 12 HSOG. Der Umstand, daß die Antragstellerin selbst der Prostitution nicht nachgeht, steht ihrer Inanspruchnahme als Störerin im Sinne des § 12 HSOG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift ist, sofern die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch das Verhalten von Personen gestört oder gefährdet wird, derjenige verantwortlich, der die Störung oder Gefahr verursacht hat. Das ist im vorliegenden Fall auch die Antragstellerin, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt. Wird die öffentliche Sicherheit in der zuvor näher beschriebenen Weise durch Ausübung der Prostitution innerhalb eines rechtmäßig angeordneten Sperrgebiets gestört, so sind unmittelbar verantwortlich für die Störung im Sinne des § 12 HSOG zunächst die Prostituierten selbst, die verbotenerweise innerhalb des Sperrgebiets der Gewerbsunzucht nachgehen. Denn an sie richtet sich ausdrücklich und unmittelbar das in § 1 der Sperrgebietsverordnung enthaltene Verbot. Die auf Art. 297 EGStGB beruhende Sperrgebietsverordnung dient dabei anerkanntermaßen nicht nur der Ausfüllung der Blankettnormen des § 184 a StGB und des § 120 Abs. 1 Nr. 1 OWiG. Vielmehr hat das in der Verordnung ausgesprochene Verbot auch präventivpolizeilichen Charakter, so daß auf der Grundlage der Rechtsverordnung polizeirechtliche Regelungen in Gestalt sogenannter unselbständiger Polizeiverfügungen nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 Nr. 1 HSOG zum Schutze der in Art. 297 EGStGB angesprochenen Rechtsgüter jedenfalls gegenüber den Prostituierten rechtswirksam erlassen werden können, ohne daß es auf den Nachweis konkreter Gefahren für diese Rechtsgüter im Einzelfall ankommt. Insoweit folgt der beschließende Senat der Rechtsprechung des früher für das Gebiet des Polizeirechts zuständig gewesenen 8. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Hess. VGH, U. v. 25. April 1983, NJW 1984, 505). Soweit in dem vorgenannten Urteil des 8. Senats allerdings in Anknüpfung an eine früher bereits vom 2. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs geübte Rechtsprechung (vgl. etwa Hess. VGH, B. v. 21. Januar 1977 - 2 TH 28/76 -, und B. v. 23. Oktober 1987 - 2 TH 105/78 -) weiterhin in bezug auf die insoweit wortgleiche Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes im Regierungsbezirk Darmstadt vom 10. August 1979 (StAnz. 1979, 1811) die Auffassung vertreten wurde, aufgrund der Verordnung könne unmittelbar nicht nur die einzelne Prostituierte polizeirechtlich in Anspruch genommen werden, sondern durch eine sogenannte unselbständige Polizeiverfügung auch derjenige, der Zimmer, in denen die Prostitution ausgeübt werde, an Frauen vermietet, hat der nunmehr für das Polizeirecht zuständige beschließende Senat erhebliche Bedenken, dieser Auffassung zu folgen. Er neigt vielmehr in Übereinstimmung mit einer neuerdings in verschiedenen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vertretenen Ansicht (vgl. etwa B. v. 7. Dezember 1987 - V/3 G 2724/87 -) dazu anzunehmen, daß gegenüber Personen, die innerhalb eines rechtmäßig festgesetzten Sperrgebiets nicht selbst der Prostitution nachgehen - anders als in den Fällen der unmittelbaren Prostitutionsausübung - keine sogenannte unselbständige Polizeiverfügungen im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 1 HSOG ergehen können, sondern daß in diesen Fällen nur sogenannte selbständige Polizeiverfügungen nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 Nr. 2 HSOG unter den Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 Satz 1 HSOG gegenüber solchen Personen in Betrag kommen, die ihrerseits für die Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nach §§ 12 bis 14 HSOG polizeirechtlich verantwortlich sind. Eine solche polizeirechtliche Verantwortlichkeit i.S. des § 12 HSOG ist im vorliegenden Fall bei der Antragstellerin zu bejahen, so daß der Umstand, daß sie selbst der Prostitution nicht nachgeht, ihrer Inanspruchnahme als Störerin durch eine selbständige auf §§ 6 Abs. 1 Satz 2, 1 Abs. 2 HSOG gestützte Polizeiverfügung nicht entgegensteht. Da nämlich die Antragstellerin innerhalb der Sperrzone Räume an Frauen zum Zwecke der Prostitution überläßt und für das Etablissement überdies Zeitungswerbung betreibt, ist sie als Mitverursacherin einer polizeirechtlich relevanten Gefahr bzw. Störung anzusehen und dementsprechend - neben den Prostituierten - als Verhaltensstörer einzustufen, der eine eigene polizeirechtlich erhebliche Ursache für eine konkrete polizeirechtliche Gefahr bzw. Störung in dem oben näher beschriebenen Sinne setzt und dabei selbst die Gefahrengrenze überschreitet. Das bewußte und gewollte Überlassen von Räumen in einem Sperrbezirk an Frauen zum Zwecke der Prostitution bildet mit dem Erfolg, nämlich der Prostitutionsausübung durch diese Frauen, eine natürliche Einheit, die es rechtfertigt, einen Wertungszusammenhang zwischen ihnen herzustellen, und die es sachgerecht erscheinen läßt, denjenigen, der solche Räume zum Zwecke der Prostitutionsausübung überläßt, im polizeilichen Sinne - neben diesen - als Verhaltensstörer und damit als möglichen Adressaten einer selbständigen Polizeiverfügung in dem oben näher beschriebenen Sinne anzusehen (vgl. dazu die Theorie vom sogenannten "Zweckveranlasser" sowie die Ausführungen bei Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage, 1986, S. 310-317 m.w.N./Pietzcker, DVBl. 1984, 457 ff.; Erbel, JuS 1985, 257 ff.). Die Frauen, die in dem Anwesen ... der Prostitution nachgehen, verstoßen durch dieses Verhalten gegen die öffentliche Sicherheit, weil die Ausübung der Prostitution dort durch die genannte Sperrgebietsverordnung untersagt ist und jeder Verstoß gegen eine Rechtsnorm zugleich eine Störung der öffentlichen Sicherheit i.S. von § 1 Abs. 2 HSOG darstellt. Im übrigen begehen diese Frauen durch ihr Verhalten strafbare Handlungen nach § 184 a StGB bzw. Ordnungswidrigkeiten nach § 120 OWiG. Da die Antragstellerin ... eine im polizeirechtlichen Sinne zurechenbare Ursache dafür setzt, ist ihre Inanspruchnahme als Adressatin einer selbständigen polizeilichen Verbotsverfügung der hier in Rede stehenden Art mithin grundsätzlich gerechtfertigt und geeignet, der bereits eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit wirksam zu begegnen. Der beschließende Senat neigt darüberhinaus zu der Annahme, daß die Antragstellerin selbst im vorliegenden Fall durch das dauernde Überlassen der Räume an Frauen, die darin der Prostitution nachgehen, strafbare Beihilfe zur Ausübung der verbotenen Prostitution i.S. des § 184 a StGB leistet. In der strafrechtlichen Literatur ist zwar teilweise umstritten, ob das bloße Überlassen von Räumen als Beihilfehandlung zu § 184 a StGB aufgefaßt werden kann oder durch die Strafvorschrift des § 180 a StGB abschließend erfaßt bzw. geregelt wird (vgl. dazu Dreher/Tröndle, StGB, 42. Auflage, Rdnr. 6 zu § 184 a). Der Senat neigt jedoch in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bayerischen Obersten Landesgerichts (vgl. U. v. 9. April 1981, NJW 1981, 2766 ff. ) dazu, die Zimmervermietung bzw. Raumüberlassung an Prostituierte jedenfalls dann als strafbare Beihilfe zu verbotener Prostitution i.S. des § 184 a StGB anzusehen, wenn die Überlassung gerade zu Prostitutionszwecken erfolgt. Denn § 180 a StGB und § 184 a StGB dienen insoweit völlig anderen Schutzzwecken (vgl. dazu auch Schönke/Schröder, StGB, 22. Auflage, 1985, Rdnr. 7 zu § 184 a). Einer abschließenden Erörterung dieser Frage bedarf es indes hier nicht, weil - wie bereits ausgeführt - die polizeirechtliche Zurechenbarkeit der verbotenen Prostitutionsausübung in bezug auf die Antragstellerin bereits aus anderen Gründen gegeben ist." Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob der Senat an der seinerzeit geäußerten Rechtsauffassung zur früheren Rechtslage festhält. Denn die angefochtene Verwaltungsverfügung ist als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung - zumal bei noch nicht abgeschlossenem Widerspruchsverfahren - nach den am 1. Januar 1991 in Kraft getretenen Vorschriften des HSOG vom 26. Juni 1990 (GVBl. I S. 197, 534) zu beurteilen (vgl. BVerwG, U. v. 29. November 1979 - 3 C 103.79 -, BVerwGE 59, 148 (160); vgl. U. v. 2. Februar 1982 - 1 C 140.80 -, BVerwGE 65, 1 (2 f.) zur Gewerbeuntersagung nach Inkrafttreten des § 35 Abs. 6 GewO; jeweils m. w. N.). Da die Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes in F vom 23. Dezember 1986 (StAnz 1987 S. 100) auch i.d.F. der Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 (StAnz S. 743) keine die angegriffene Untersagungsverfügung tragende Befugnisnorm enthält und die getroffene Maßnahme auch keiner der als Standardmaßnahmen bezeichneten Einzelermächtigungen der §§ 12 bis 43 HSOG n.F. zugeordnet werden kann, ist die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts an § 11 HSOG n.F. zu messen. Dieser neuen allgemeinen polizeirechtlichen Befugnisnorm liegt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht mehr wie § 6 Abs. 1 HSOG a.F. die traditionelle Unterscheidung von selbständiger und unselbständiger Polizeiverfügung zugrunde. Mit der dem Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Länder aus dem Jahre 1977 folgenden strikten Trennung zwischen allgemeiner Aufgabennorm (Aufgabengeneralklausel; § 1 Abs. 1 HSOG n.F.) und allgemeiner Befugnisnorm (Befugnisgeneralklausel; § 11 HSOG n.F.) hat der Gesetzgeber die an § 1 Abs. 2 Satz 1 HSOG a.F. anknüpfende selbständige Polizeiverfügung als eigenes Rechtsinstitut aufgegeben und damit Gefahrenabwehrbehörden und Gerichte der Notwendigkeit enthoben, schon bei der Auswahl der Ermächtigungsgrundlage unterschiedliche Gefahrbegriffe zu berücksichtigen (zum Musterentwurf und seiner Umsetzung in den Ländern vgl. Meixner, HSOG, 3. Aufl., 1991, Einführung Rdnr. 32 ff. und Rdnr. 2 f. zu § 1). Sofern keine Standardmaßnahmen in Betracht kommen, ist jetzt § 11 HSOG als einheitliche Ermächtigungsgrundlage sowohl für die Beseitigung bereits eingetretener Störungen - etwa in Gestalt von Verstößen gegen Gesetze oder Polizeiverordnungen - als auch bei unmittelbar bevorstehender Gefährdung sonstiger Rechtsgüter anzuwenden. Die Frage, ob nach alter Rechtslage § 6 Abs. 1 Nr. 1 HSOG oder § 6 Abs. 1 Nr. 2 HSOG a.F. anzuwenden war, ist durch die Neuregelung obsolet geworden. Gleichwohl ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, daß auch unter der neuen Rechtslage bei Anwendung der allgemeinen Befugnisnorm des § 11 HSOG n.F. nicht lediglich abstrakte Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausreichen. Dies ergibt sich schon daraus, daß nach dieser Vorschrift nur eine "im einzelnen Falle bestehende" Gefahr durch erforderliche Maßnahmen abgewehrt werden darf. Nach § 11 HSOG dürfen Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden daher überhaupt nur bei Vorliegen konkreter Gefahren einschreiten (vgl. hierzu auch die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zu § 11 (LT-Drucksache 12/5794, S. 61 ff.)). Dort wird zu Recht darauf hingewiesen, daß abstrakte Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht zum Einschreiten nach der allgemeinen Befugnisnorm berechtigen, sondern allenfalls zum Erlaß von Gefahrenabwehrverordnungen gemäß §§ 71 ff. HSOG n.F. Nach Auffassung des Gesetzgebers, wie sie in dem insoweit unverändert angenommenen Gesetzentwurf der Landesregierung vom 5. Dezember 1989 (a.a.O.) Ausdruck gefunden hat, liegt eine konkrete Gefahr im Sinne einer bereits eingetretenen und fortwirkenden Störung aber auch dann vor, wenn gegen Vorschriften verstoßen wird, die abstrakte Gefahrentatbestände regeln (z.B. Gefahrenabwehrverordnung, Straßenverkehrsordnung), oder Strafgesetze verletzt werden. Nach § 11 Nr. 11.1 der Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (VwV) vom 15. November 1990 (StAnz. 1990, 2523) wird eine konkrete Gefahr auch in einem Verstoß gegen Ordnungswidrigkeitentatbestände gesehen. Die in der Begründung des Entwurfs zum neuen HSOG zum Ausdruck gekommene Rechtsansicht des Gesetzgebers und die in den VwV hierzu gegebene Interpretation sind entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, insbesondere verstoßen sie nicht gegen höherrangiges Recht oder den auch im neuen HSOG (§ 2 Sätze 1 und 2 HSOG n.F.) zum Ausdruck gekommenen Gedanken der Reservefunktion des Polizeirechts. Es unterliegt - auch nach Ansicht des Verwaltungsgerichts - keinem Zweifel, daß in der fortgesetzten Prostitutionsausübung entgegen den Vorschriften der einschlägigen Sperrgebietsverordnung eine bereits eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit zu sehen ist (zum Begriff "öffentliche Sicherheit" vgl. BVerfG, B. v. 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81 -, BVerfGE 69, 315 (352); Hess. VGH, U. v. 23. November 1982 - 2 OE 43/80 -, HessVGRspr. 1983, 33 (34) m. w. N.), wobei die polizeirechtliche Gefahrengrenze allerdings nicht schon durch die in der Sperrgebietsverordnung nicht untersagte Vermietung von Räumen an Prostituierte, sondern erst durch die mit der Vermietung ermöglichte Prostitutionsausübung in diesen Räumen überschritten wird. Von der Rechtsgültigkeit der durch dieses Verhalten verletzten Sperrgebietsverordnung kann im Rahmen summarischer Prüfung - im Unterschied zu dem Senatsbeschluß vom 27. Mai 1988 - 11 TH 181/88 - ausgegangen werden, nachdem der Senat mit Beschluß vom 19. Februar 1990 - 11 N 2596/87 - (NVwZ-RR 1990, 472) einen gegen diese Sperrgebietsverordnung gerichteten Normenkontrollantrag zurückgewiesen hat. Zwar ist die Sperrgebietsverordnung in der durch die Verordnung vom 27. Februar 1991 (a.a.O.) geänderten Fassung noch Gegenstand zweier unter den Aktenzeichen 11 N 64/91 und 11 N 2041/91 beim Senat anhängiger Normenkontrollverfahren, deren Ausgang noch nicht absehbar ist. Bei summarischer Prüfung erscheint es aber eher unwahrscheinlich, daß aufgrund der durch die Änderungsverordnung vom 27. Februar 1991 eingetretenen Streichung der früheren Toleranzzone "B Gasse" die Rechtmäßigkeit der Sperrgebietsverordnung schlechthin in Frage gestellt wird, so daß der Senat aufgrund seiner bereits getroffenen Normenkontrollentscheidung für das Eilverfahren davon ausgeht, daß zumindest das Verbot der Prostitution im F Bahnhofsviertel rechtmäßig ist. Ob nur die Prostituierten selbst, deren Verhalten gegen die Sperrgebietsverordnung verstößt und damit eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt, als Störer in Anspruch genommen werden oder ob polizeiliche Maßnahmen zur Verhinderung künftiger Störungen auch gegen den Antragsteller gerichtet werden können, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kein Problem des Gefahrenbegriffs, sondern eine Frage der Störerauswahl. Der Antragsteller konnte und kann als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden, auch wenn sein eigenes Verhalten die polizeirechtliche Gefahrengrenze deshalb noch nicht überschreitet, weil die Sperrgebietsverordnung kein Verbot der Vermietung von Räumlichkeiten enthält. Dabei geht der Senat davon aus, daß zureichende Anhaltspunkte für eine Haftung des Antragstellers als (unmittelbarer) Verhaltensstörer nach § 6 Abs. 3 HSOG n.F. nicht vorliegen. Die im Hause E straße tätigen Prostituierten sind nicht als Verrichtungsgehilfen des Antragstellers anzusehen, weil dienstvertragliche Rechtsbeziehungen zwischen ihnen und dem Antragsteller, die wegen Verstoßes gegen § 138 Abs. 1 BGB ohnehin nichtig wären, nicht bestehen. Der Antragsteller ist aber für das Verhalten der im Hause tätigen Prostituierten als Zweckveranlasser und damit als (mittelbarer) Verhaltensstörer im Sinne des § 6 Abs. 1 HSOG n.F. polizeirechtlich verantwortlich. Insoweit verweist der Senat in vollem Umfang auf die oben zitierten Ausführungen in seinem Beschluß vom 7. April 1988 - 11 TH 2776/87 -. Daß der für die Annahme einer Zweckveranlassung im polizeirechtlichen Sinne notwendige Wertungszusammenhang zwischen der Vermietung von Räumen und der Prostitutionsausübung im Sperrgebiet gegeben ist, bedarf keiner näheren Darlegung. Der Antragsteller hat nach eigener Darstellung nicht etwa irrtümlich an Prostituierte vermietet, sondern in der sicheren Kenntnis und in der Absicht, den Prostituierten damit die Ausübung der verbotenen Prostitution im Sperrgebiet zu ermöglichen. Die gegen die Einstufung des sogenannten Zweckveranlassers als Verhaltensstörer vorgebrachten Bedenken (vgl. hierzu insbesondere Erbel, JuS 1985, 257 und Rühl, NVwZ 1988, 577) überzeugen den Senat nicht davon, daß die hergebrachte Rechtsfigur des Zweckveranlassers im Anwendungsbereich von Grundrechten generell nicht in Betracht kommen könne. Jedenfalls wenn - wie hier - für den Hintermann die Ursächlichkeit des eigenen Verhaltens für ein die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitendes Verhalten Dritter und die Zwangsläufigkeit einer auch durch das eigene Verhalten ermöglichten Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vorhersehbar sind, bestehen keine Bedenken, den Mitverursacher als Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne anzusehen. Im Unterschied zu den von Erbel (a.a.O. S. 261) hervorgehobenen Sonderfällen, in denen die tatsächlichen Folgen eines bestimmten Verhaltens des Hintermanns ungewiß sind, ist für den Antragsteller bei der Vermietung von Räumen im Sperrgebiet an Prostituierte zur Ausübung der Prostitution sicher vorhersehbar, daß eine Störung der öffentlichen Sicherheit alsbald eintreten wird. Selbst wenn darin keine strafbare Beihilfe zur verbotenen Prostitution gemäß §§ 154 a, 52 StGB liegen oder diese nicht nachweisbar sein sollte, ist doch die im Verhalten der Prostituierten und ihrer Kunden liegende Störung der öffentlichen Sicherheit durch die Überlassung von Räumen hierzu bedingt, zumal mit der Untervermietung an Prostituierte eine unmittelbar bevorstehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit geschaffen wird, weil die Rechtsverletzung sofort und fast mit Gewißheit zu erwarten ist (BVerwG, U. v. 26. Februar 1974 - 1 C 31.72 -, BVerwGE 45, 51 (58)). Dabei ist es ohne Bedeutung, daß eine Individualisierung der im Hinblick auf § 154 a StGB als Haupttäterinnen anzusehenden Prostituierten durch die Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid nicht erfolgt ist. Denn es ist offenkundig und wird vom Antragsteller auch nicht bestritten, daß im Hause E straße tatsächlich ständig der Prostitution nachgegangen wird, so daß eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht nur unmittelbar bevorsteht, sondern bereits eingetreten ist (vgl. hierzu VG Hamburg, B. v. 7. November 1979 - 8 VG 2070/79 -, GewArch 1981, 277 (278); vgl. zur polizeirechtlichen Haftung als Verhaltensstörer auch OVG Hamburg, U. v. 8. Mai 1990 - Bf VI 54/89 -, NVwZ 1991, 180 (183)). Dadurch, daß möglicherweise einige der im Hause E straße tätigen Frauen die gemieteten Räume auch zu Wohnzwecken nutzen, wird die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung nicht berührt. Denn bei dem Haus E straße handelt es sich nicht um ein Wohngebäude, sondern um ein Bordell, so daß bei der Nutzung der Räume die Prostitutionsausübung eindeutig und beherrschend im Vordergrund steht, selbst wenn einzelne Mieterinnen die Räume auch zu Wohnzwecken nutzen sollten. Im übrigen wird eine etwa bestehende Wohnnutzung der Räume durch die angefochtene Verfügung nicht ausgeschlossen. Was schließlich die Störerauswahl anlangt, sind Ermessensfehler der Antragsgegnerin nicht ersichtlich. Zwar wäre theoretisch auch ein unmittelbares Vorgehen gegen die im Hause tätigen Prostituierten rechtlich und tatsächlich möglich gewesen. Es liegt aber auf der Hand, daß der Erlaß von Untersagungsverfügungen gegen die Prostituierten selbst unzweckmäßig gewesen wäre, weil damit die eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit nicht vollständig und dauerhaft beseitigt werden könnte. Die von der Antragsgegnerin anläßlich der Überprüfung am 5. Oktober 1990 getroffenen Feststellungen haben gezeigt, daß die Untermieterinnen im Hause E straße häufig wechseln, was schon daran deutlich wird, daß nach Feststellung des Ordnungsamts damals von 25 dort gemeldeten Frauen nur noch eine im Hause tätig war. Es ist deshalb davon auszugehen, daß gegen alle jeweils im Hause tätigen Prostituierten gerichtete Verbote, selbst wenn sie befolgt würden, keine nachhaltige Wirkung hätten. Ein Vorgehen gegen den Antragsteller ist mithin das einzig wirksame Mittel zur Beseitigung der eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit. Mit der angegriffenen Verwaltungsverfügung wird vom Antragsteller auch nichts Unmögliches verlangt, insbesondere wäre er rechtlich in der Lage gewesen, sich innerhalb der gesetzten Frist aus den mit Prostituierten abgeschlossenen Mietverträgen zu lösen. Diese Mietverträge dürften zwar nicht nichtig sein (vgl. BGH, U. v. 10. April 1970 - I ZR 124/68 -, NJW 1970, 1179; vgl. auch U. v. 8. Januar 1975 - VIII ZR 126/73 -, BGHZ 63, 365, m. w. N.). Jedoch kann der Antragsteller die Mietverträge kündigen, da die besonderen Kündigungsschutzvorschriften für die Vermietung von Wohnräumen nicht zur Anwendung kommen, weil die Räume nicht als Wohnräume vermietet sind, selbst wenn sie teilweise mit Duldung des Antragstellers auch zu Wohnzwecken benutzt werden sollten. Schließlich ist das Vorgehen der Antragsgegnerin gegen den Antragsteller auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht zu beanstanden, selbst wenn die Antragsgegnerin nicht gleichzeitig mit der gegen den Antragsteller erlassenen Verwaltungsverfügung auch gegen alle anderen Bordellbetriebe im F Bahnhofsgebiet mit entsprechenden Bescheiden vorgegangen sein sollte. Es ist dem Senat aus zahlreichen weiteren Eilverfahren bekannt und kann wegen entsprechender Presseveröffentlichungen auch als allgemeinkundig angesehen werden, daß die Antragsgegnerin ab Mitte 1990 zumindest bis Ende des Jahres 1990 systematisch auch gegen andere Bordellbetriebe in diesem Gebiet vorgegangen ist. Was schließlich das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verbotsverfügung angeht, ist die im angegriffenen Bescheid gegebene Begründung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. Abs. 3 VwGO ausreichend. Bereits das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, daß bei ordnungsrechtlichen Verfügungen nicht immer zu vermeiden ist, daß die Überlegungen zur Begründung des öffentlichen Interesses am Sofortvollzug mit der Begründung des Verwaltungsakts selbst identisch sind. Unter Berücksichtigung dieser Tatsache ist die in dem angegriffenen Bescheid gegebene Begründung für den Sofortvollzug der Untersagungsverfügung ausreichend. Das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Verfügung kann auch nicht mit der Erwägung in Frage gestellt werden, daß die Antragsgegnerin nicht sogleich nach Inkrafttreten der Sperrgebietsverordnung vom 23. Dezember 1986 gegen den Antragsteller und andere Bordellbetreiber vorgegangen ist. Da durch § 3 lit. b der Sperrgebietsverordnung das Verbot der Ausübung der Prostitution im Hause E straße ohnehin erst ab 30. Juni 1989 wirksam war, lag erst ab diesem Zeitpunkt eine Störung der öffentlichen Sicherheit durch den Bordellbetrieb des Antragstellers vor. Im übrigen war erst mit der Normenkontrollentscheidung des Senats vom 19. Februar 1990 - 11 N 2596/87 - klar, daß das Verbot der Prostitutionsausübung im F Bahnhofsviertel wirksam war. Vor dieser Entscheidung im Normenkontrollverfahren hatte auch der Senat es als ungeklärt bezeichnet, ob die in der Sperrgebietsverordnung enthaltenen Verbote wirksam sind (vgl. den bereits zitierten Beschluß vom 27. Mai 1988 - 11 TH 181/88 -, S. 8 des amtlichen Umdrucks). Angesichts der verwaltungstechnischen Schwierigkeiten, die wegen der großen Zahl der betroffenen Betriebe nach der Bestätigung der Rechtmäßigkeit der Sperrgebietsverordnung bei der Antragsgegnerin zwangsläufig entstanden, ist es auch bei Bestehen eines überwiegenden Interesses an einer alsbaldigen Beseitigung illegaler Bordellbetriebe nicht zu beanstanden, daß gegen die in Betracht kommenden Betriebe zeitlich versetzt erst in der zweiten Jahreshälfte 1990 vorgegangen wurde. Auch bei eilbedürftigen Vorhaben kann von der öffentlichen Verwaltung nur ein planmäßiges Vorgehen unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden personellen und sachlichen Möglichkeiten erwartet werden, was nicht bedeuten kann, daß alle in Betracht kommenden Sachverhalte gleichzeitig geregelt werden. Anhaltspunkte für eine willkürliche "bevorzugte" Behandlung des Antragstellers fehlen. Schließlich können entgegen der Auffassung des Antragstellers weder die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsverfügung schlechthin noch das öffentliche Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung mit dem Hinweis auf die zwischen dem Magistrat der Stadt F als Bauaufsichtsbehörde und einigen Bordellbetreibern aus dem F Bahnhofsviertel geschlossene Vereinbarung vom 16. März 1989 (Bl. 21 ff. GA) in Frage gestellt werden. Abgesehen von dem rechtlichen Problem, ob diese wohl als öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag im Sinne der §§ 54, 55 HVwVfG anzusehende Vereinbarung seinerzeit wirksam zustandegekommen ist, ist erkennbares Ziel der Vereinbarung die Vermeidung einer durch die Sperrgebietsverordnung ab 30. Juni 1989 verbotenen Prostitutionsausübung im F Bahnhofsgebiet gewesen, wie sich aus den Regelungen in § 2 Abs. 1 und 3 der Vereinbarung ergibt. Gemäß § 2 Abs. 2 der Vereinbarung sollte die bisherige Nutzung der betroffenen Gebäude im Bahnhofsgebiet über den 30. Juni 1989 hinaus nur noch vorübergehend bis zur Bezugsfertigkeit des als Großbordell geplanten Appartementhauses B Gasse geduldet werden. Ungeachtet der Frage, ob die Geschäftsgrundlage für diese Vereinbarung inzwischen - sei es durch die Normenkontrollentscheidung des Senats vom 19. Februar 1990 - 11 N 2596/87 - oder durch die Streichung der Toleranzzone B Gasse durch Art. 1 der Änderungsverordnung des Regierungspräsidiums D vom 27. Februar 1991 (StAnz. S. 743) - weggefallen ist und welche Folgen dies für den Fortbestand der Vereinbarung hat (§ 60 HVwVfG), läßt sich aus der Vereinbarung keinesfalls ein Recht des Antragstellers herleiten, die bisherige Nutzung des Gebäudes E straße entgegen den Regelungen der Sperrgebietsverordnung fortsetzen zu können. Aus der unter anderem von dem Antragsteller mit dem Magistrat der Antragsgegnerin als Bauaufsichtsbehörde geschlossenen Vereinbarung vom 16. März 1989 ergibt sich ungeachtet der Frage der Wirksamkeit dieses Vertrags, die hier ausdrücklich offengelassen wird, keine Bindung für den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin als allgemeine Polizeibehörde nach § 57 Abs. 1 HSOG a. F. bzw. als allgemeine Ordnungsbehörde nach § 85 Abs. 1 HSOG n. F. Der Oberbürgermeister, der als allgemeine Ordnungsbehörde gemäß §§ 85 Abs. 1 Nr. 4, 89 Abs. 1 und 2, 113 Abs. 2 HSOG n. F. i.V.m. § 1 Nr. 10 der fortgeltenden Verordnung über die Zuweisung von Aufgaben der Gefahrenabwehr an die allgemeinen Polizeibehörden - Zuweisungsverordnung - vom 18. Juli 1972 (GVBl. I S. 255) für die Bekämpfung der verbotenen Prostitution primär zuständig ist (vgl. auch § 1 Abs. 2 HSOG n. F.), nimmt in dieser Funktion ausschließlich staatliche Aufgaben wahr und unterliegt dem umfassenden Weisungsrecht der Aufsichtsbehörden (§ 87 Abs. 1 HSOG n. F.), die ein uneingeschränktes Selbsteintrittsrecht nach § 88 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz HSOG n. F. haben. Der Oberbürgermeister nimmt seine Aufgaben als allgemeine Ordnungsbehörde gemäß § 150 der Hessischen Gemeindeordnung - HGO - i. d. F. vom 1. April 1981 (GVBl. I 1981 S. 66), zuletzt geändert durch § 112 Nr. 2 HSOG vom 26. Juni 1990 (GVBl. I S. 197), in alleiniger Verantwortung wahr (vgl. hierzu Begründung des Gesetzentwurfs zum HSOG n. F., LT-Drucksache 12/5794, S. 100; Hess. VGH, Beschluß vom 5. Juli 1990 - 1 TG 1780/90 -, NVwZ-RR 1990, 632), die Zuständigkeit der gemeindlichen Selbstverwaltungsorgane beschränkt sich auf haushalts- und personalrechtliche Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Erfüllung dieser Aufgaben. Damit ist der Oberbürgermeister als allgemeine Ordnungsbehörde im Wege einer echten Organ- oder Institutionsleihe weitgehend der staatlichen Behördenhierarchie eingegliedert (vgl. hierzu Hess. VGH, Urteil vom 23. September 1970 - II OE 40/70 -, ESVGH 21, 74 = HessVGRspr 1972, 40) und insofern von einer etwaigen Selbstbindung des Magistrats der Antragsgegnerin durch die Vereinbarung vom 16. März 1989 nicht betroffen. Es kann deswegen dahinstehen, ob die vom Magistrat der Antragsgegnerin als Bauaufsichtsbehörde im Rahmen der durch § 81 Abs. 2 der Hessischen Bauordnung - HBO - vom 31. August 1976 (GVBl. I. S. 339) i. d. F. vom 16. Dezember 1977 (GVBl. 1978 I. S. 2) zur Erfüllung nach Weisung gemäß § 4 HGO übertragenen Aufgaben abgeschlossene Vereinbarung Organe der Antragsgegnerin überhaupt über den unmittelbaren bauordnungsrechtlichen Regelungsgehalt hinaus binden kann. Die auf §§ 26, 27, 28 Abs. 2 HSOG a.F. beruhende Androhung der Ersatzvornahme, die gemäß § 187 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 12 HessAGVwGO kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Antragsteller wendet sich gegen die sofortige Vollziehung einer Verwaltungsverfügung des Oberbürgermeisters der Antragstellerin vom 17. Dezember 1990, mit der ihm untersagt worden ist, Räumlichkeiten in der Liegenschaft F, E straße, zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung zu stellen. Das betroffene Grundstück liegt in jenem Teil des F Stadtgebiets, in dem nach § 1 Abs. 1 der Verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes in Frankfurt am Main - Sperrgebietsverordnung - vom 23. Dezember 1986 (StAnz. 1987 S. 100), geändert durch Verordnung vom 27. Februar 1991 (StAnz. S. 743), die Ausübung der Prostitution verboten ist. Die Liegenschaft liegt außerhalb jenes Teils des F Bahnhofsgebiets, dessen Ausweisung als verkleinerte Toleranzzone der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin bei dem Regierungspräsidium D mit Schreiben vom 4. Juli 1991 beantragt hat. Bei einer Kontrolle des Ordnungsamtes der Antragsgegnerin wurde am 5. Oktober 1990 aufgrund mündlicher Auskunft eines der beiden im Hause E straße beschäftigten "Wirtschafter" festgestellt, daß dort 23 Zimmer in fünf Stockwerken an insgesamt 23 Prostituierte überlassen seien, von denen 15 in den von ihnen genutzten Zimmern auch wohnhaft seien; melderechtlich seien 25 weibliche Personen unter der Anschrift E straße erfaßt, von denen nur noch eine dort tätig sei. Im Erdgeschoß des Hauses sei eine Gaststätte untergebracht, die ebenfalls vom Antragsteller betrieben werde. Nachdem der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin dem Antragsteller mit Schreiben vom 22. Oktober 1990 die beabsichtigte Untersagung des Bordellbetriebs angekündigt und Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb von vier Wochen gegeben hatte, teilte der Antragsteller der Stadtverwaltung der Antragsgegnerin mit Anwaltsschreiben vom 13. November 1990 mit, er werde die Schließung seiner Betriebe nicht widerspruchslos hinnehmen; mangels Eilbedürftigkeit müsse nach seiner Auffassung insbesondere der Sofortvollzug der Schließungsverfügung entfallen. Mit Verwaltungsverfügung vom 17. Dezember 1990, auf die wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, untersagte der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, Räumlichkeiten in der Liegenschaft E straße zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung zu stellen. Für den Fall, daß diese Verfügung nicht innerhalb eines Monats nach Zustellung vollzogen sei, wurde dem Antragsteller die amtliche Schließung und Versiegelung der gewerblich genutzten Räume gemäß § 26 HSOG angedroht; die dadurch entstehenden Verwaltungskosten wurden auf 300,-- DM veranschlagt. Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller bei der Antragsgegnerin am 15. Januar 1991 Widerspruch einlegen lassen, über den noch nicht entschieden ist. Am selben Tag hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung hat er die Auffassung vertreten, ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verwaltungsverfügung sei in dem Bescheid nicht dargelegt und im übrigen auch nicht vorhanden. Sowohl die Prostitution selbst als auch die Überlassung von Räumen zur Ausübung der sogenannten Erwerbsunzucht seien prinzipiell erlaubt und daher für sich gesehen nicht als Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung anzusehen. Nachdem die Antragsgegnerin mit der Vollziehung der Sperrgebietsverordnung nach Ablauf der dort bis 30. Juni 1989 gesetzten Übergangsfrist rund eineinhalb Jahre zugewartet habe, könne nicht davon gesprochen werden, die Vollziehung der Sperrgebietsverordnung sei nunmehr unaufschiebbar geworden. Ferner hat der Antragsteller sein Antragsbegehren auf eine zwischen ihm und anderen Bordellbetreibern aus dem F Bahnhofsgebiet einerseits und dem Magistrat der Antragsgegnerin als Bauaufsichtsbehörde geschlossenen Vereinbarung vom 16. März 1989 gestützt. Zur Darstellung weiterer Einzelheiten wird auf die Antragsschrift und die vom Antragsteller vorgelegte Kopie der Vereinbarung vom 16. März 1989 (Bl. 21 ff. GA) Bezug genommen. Der Antragsteller hat sinngemäß beantragt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verwaltungsverfügung vom 17. Dezember 1990 hinsichtlich des Verbots der Überlassung von Räumen zur Ausübung der Prostitution wiederherzustellen und in bezug auf die darin enthaltene Schließungs- und Versiegelungsandrohung anzuordnen. Die Antragsgegnerin hat beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Zur Begründung hat sie unter Bezugnahme auf den Beschluß des Senats vom 7. April 1988 - 11 TH 2776/87 - die Auffassung vertreten, der Antragsteller sei im polizeirechtlichen Sinne als Verhaltensstörer anzusehen, da er Räume zum Zwecke der Prostitutionsausübung im absoluten Sperrgebiet zur Verfügung stelle und damit eine Störung der öffentlichen Sicherheit mitverursache. Die Untersagungsverfügung und die nach Auffassung der Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid hinreichend begründete Anordnung ihres Sofortvollzugs seien geboten, weil der Bordellbetrieb in der Nähe zweier Schulen, zahlreicher Familien-, Freizeit-, Kultur- und sonstiger Einrichtungen für Jugendliche gravierende Beeinträchtigungen schützenswerter Rechtsgüter mit sich bringe. Die darin liegende Gefahr sei unaufschiebbar zu beseitigen gewesen. Der sofortigen Vollziehung der Verwaltungsverfügung stünden auch Bestrebungen des Magistrats der Antragsgegnerin, durch eine Änderung der Sperrgebietsverordnung eine andere Verteilung von Sperrgebieten und Toleranzzonen zu erreichen, nicht entgegen. Die zuständige örtliche Ordnungsbehörde könne nicht Maßnahmen zur Beseitigung polizeirechtswidriger Zustände, die nach geltendem Recht unaufschiebbar zu treffen seien, solange aussetzen, bis das zukünftige Verhalten des Verordnungsgebers in dieser Hinsicht absehbar sei. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat dem Aussetzungsantrag mit Beschluß vom 2. Juli 1991 stattgegeben und zur Begründung im wesentlichen die Auffassung vertreten, an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Verwaltungsverfügung bestehe schon deshalb kein öffentliches Interesse, weil diese offensichtlich rechtswidrig sei. Es handele sich nämlich um eine sogenannte unselbständige Polizeiverfügung, für deren Erlaß eine konkrete Gefahr erforderlich sei, von deren Vorliegen hier nicht ausgegangen werden könne. Die hier anzuwendende Sperrgebietsverordnung enthalte kein Vermietungsverbot, so daß auf die Verordnung allenfalls ein Einschreiten gegen die Prostituierten selbst gestützt werden könne. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Beschluß vom 2. Juli 1991 Bezug genommen, der der Antragsgegnerin am 12. Juli 1991 zugestellt worden ist. Am 22. Juli 1991 hat die Antragsgegnerin bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gegen diesen Beschluß Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht nicht abgeholfen hat. Sie vertritt die Auffassung, eine konkrete Gefahr im Einzelfall liege auch bei einem permanenten schwerwiegenden Normenverstoß vor, was sich auch der Begründung des Regierungsentwurfs zum neuen HSOG (LT-Drucksache 12/5794) entnehmen lasse. Das Vorliegen einer derartigen Gefahr sei in dem angefochtenen Bescheid von der Antragsgegnerin hinreichend dargelegt worden. Wegen der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin vom 24. Juli 1991 Bezug genommen. Die Antragsgegnerin beantragt, unter Aufhebung des Beschlusses vom 2. Juli 1991 den Antrag zurückzuweisen. Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und vertritt die Auffassung, die Antragsgegnerin habe sich auch im gerichtlichen Verfahren nicht mit den wichtigsten einem Sofortvollzug entgegenstehenden Tatsachen, nämlich der jahrelangen Duldung des Bordellbetriebs und der Existenz der Vereinbarung vom 16. März 1989, auseinandergesetzt. Dem Senat liegen die das Verwaltungs- und das Widerspruchsverfahren betreffenden Akten der Antragsgegnerin (jeweils ein Hefter) vor.