1 TG 2069/97

Die mit Beschluß des Senats vom 10. Juni 1997 - 1 TZ 1182/97 - zugelassene Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gießen vom 10. März 1997 hat in dem aus der Beschlußformel ersichtlichen Umfang Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte dem Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 15. Oktober 1996, mit der unter Anordnung der sofortigen Vollziehung das vom Antragsteller einzuhaltende Verfahren beim Nachweis einer krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit geregelt worden ist, nicht in vollem Umfang stattgeben dürfen. Insbesondere war der Regierungspräsident in Gießen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sachlich zuständig für den Erlaß der Verfügung. Die Anordnung des Sofortvollzugs ist unter Berücksichtigung der in der Ausgangsverfügung vom 24. Juli 1996 enthaltenen Erwägungen hinreichend begründet worden. Der angefochtene Bescheid verletzt den Antragsteller nur insoweit in seinen Rechten, als ihm bei jeder Erkrankung, auch wenn diese nicht auf seiner dienstunfallbedingten Knieverletzung beruht, der Nachweis der Dienstunfähigkeit durch polizeiärztliches Attest abverlangt wird. Der Regierungspräsident war für den Erlaß der auf § 86 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Hessisches Beamtengesetz (HBG) gestützten Verfügung vom 15. Oktober 1996 als (höherer) Dienstvorgesetzter des Antragstellers (§ 4 Abs. 2 Satz 1 HBG) sachlich zuständig. Für eine ausschließliche Zuständigkeit des Landrats des Landkreises M als unmittelbarer Dienstvorgesetzter besteht keine rechtliche Grundlage; diese findet sich insbesondere nicht in den verwaltungsverfahrensrechtlichen Regeln über die sogenannte instanzielle Zuständigkeit. Die Frage der Sachentscheidungskompetenz für Anordnungen in Personalangelegenheiten ist vielmehr ohne weiteres nach beamtenrechtlichen Grundsätzen anhand der im Land Hessen geltenden gesetzlichen Regelung zu beurteilen. Dabei ist zunächst mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, daß ein Beamter, wie § 4 HBG zeigt, mehrere Dienstvorgesetzte haben kann. Dies entspricht dem mehrstufigen Aufbau der Verwaltung. Ist - wie in den Fällen des § 86 Abs. 1 Sätze 2 und 3 HBG - die Weisungsbefugnis eines bestimmten Dienstvorgesetzten nicht ausdrücklich durch Gesetz oder Verordnung geregelt, so ist es allerdings bereits vom Ansatz her verfehlt, die generelle Zuständigkeit des unmittelbaren Dienstvorgesetzten als untergeordneter Behörde anzunehmen, es sei denn, die vorgesetzte Behörde mache von einem ihr gesetzlich eingeräumten Selbsteintrittsrecht Gebrauch. Diese Betrachtungsweise des Verwaltungsgerichts (S. 5 des Abdrucks) entspricht nicht der Gesetzeslage. Vielmehr ist bereits aufgrund des in der Verfassung des Landes Hessen (HV) angelegten Prinzips der Ministerzuständigkeit (vgl. Art. 104 Abs. 2 Satz 1, 102 Satz 2 HV) und der hierarchischen Struktur der Verwaltung (vgl. v. Hoerschelmann in: Maneck/Schirrmacher, Hessisches Bedienstetenrecht, Rdnr. 3 zu § 4 HBG) von einer generellen Sachentscheidungskompetenz der obersten Dienstbehörde in dem ihr von der Landesregierung anvertrauten Geschäftszweig auszugehen. Für den Bereich des öffentlichen Dienstrechts (Art. 135 HV) liegt die Generalkompetenz bei dem Minister des Innern (vgl. Nr. 204 des Beschlusses über die Zuständigkeit der einzelnen Minister nach Art. 104 Abs. 2 der Verfassung des Landes Hessen vom 18. Januar 1996, GVBl. I S. 66), der ermächtigt ist, die ihm zustehende Sachentscheidungsbefugnis auf nachgeordnete Dienststellen zu übertragen (sog. Delegationskompetenz, vgl. allgemein § 233 a HBG, s. dazu HessStGH, Urteil vom 3. Dezember 1969, ESVGH 20, 217, 221; vgl. insbesondere für Beamtenernennungen § 12 Abs. 1 Satz 3 HBG, §§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 2 der Verordnung über die Zuständigkeiten bei der Ernennung, Abordnung und Versetzung der Beamten des Landes Hessen und der Beendigung des Beamtenverhältnisses von 22. Januar 1991, GVBl. I S. 25, zuletzt geändert durch Verordnung vom 18. April 1996, GVBl. I S. 131; s. dazu Beschlüsse des Senats vom 6. April 1995 - 1 TG 431/95 -, HessVGRspr. 1995, 85 und vom 28. August 1995 - 1 TG 1608/95 -, NVwZ-RR 1996, 339 zur Sachentscheidungsbefugnis in Personalauswahlverfahren). Von dieser Befugnis hat der - damalige - Minister für Inneres und für Europaangelegenheiten unter anderem durch die Anordnung über die Zuständigkeit in Personalangelegenheiten im Bereich der Polizei vom 22. November 1973 (GVBl. I S. 459) Gebrauch gemacht. Durch § 1 Nr. 6 der Anordnung vom 22. November 1973 ist den Regierungspräsidien die Befugnis übertragen worden, für die Polizeivollzugsbeamten ihres Geschäftsbereichs die im Rahmen der Unfallfürsorge nach §§ 152 Abs. 3 Satz 2, 156 Abs. 5 Satz 2 und 164 Abs. 3 Satz 3 Hessisches Beamtengesetz (HBG) vom 21. März 1962 (GVBl. I S. 173) in der bis zum Inkrafttreten des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) am 1. Juli 1977 geltenden Fassung (vgl. § 105 Satz 1 BeamtVG) erforderlichen, jeweils ärztliche Untersuchungen betreffenden Anordnungen zu treffen. Für die Ernennung, Entlassung, Zurruhesetzung, Abordnung und Versetzung von Polizeibeamten aller Laufbahnen bis zur Besoldungsgruppe A 10 BBesO sind die Regierungspräsidien nach § 1 Nr. 1 a und b der Anordnung vom 22. November 1973 zuständig. Die Entscheidungskompetenz für Anordnungen aufgrund von § 86 Abs. 1 Sätze 2 und 3 HBG ergibt sich kraft Sachzusammenhangs; denn derartige Anordnungen dienen regelmäßig dem Zweck, entweder eine Aufforderung zum Dienstantritt (§ 70 Satz 2 HBG) oder eine Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit nach §§ 51, 53 HBG vorzubereiten, für die im Rahmen des § 1 Nr. 1 a der Anordnung vom 22. November 1973 bereits eine gesetzlich geregelte Zuständigkeit der Regierungspräsidien besteht (vgl. § 56 Abs. 1 Satz 1 HBG). Unter diesen Umständen bedarf es nach Auffassung des Senats keiner ausdrücklichen Kompetenzzuweisung für Maßnahmen nach § 86 Abs. 1 Sätze 2 und 3 HBG. Darüber hinaus kann entsprechend der Auffassung des Antragsgegners in dem Erlaß des Hessischen Ministers des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 25. September 1996 (I A 64-8b 06/03-H208) eine auf den Einzelfall des Antragstellers bezogene konkrete Weisung gesehen werden, zu der der Minister bzw. der Staatssekretär als sein ständiger Vertreter im Rahmen der Fachaufsicht über die Regierungspräsidien (vgl. Nr. 233 des Beschlusses über die Zuständigkeit der einzelnen Minister vom 18. Januar 1996) befugt war. Bedenken gegen die Wirksamkeit dieser Einzelweisung sind nicht ersichtlich, so daß sich auch aus diesem klarstellenden Erlaß die Zuständigkeit des Regierungspräsidenten für die angefochtene Anordnung ergibt. Im übrigen ist für den Senat nicht ersichtlich, in welchem subjektiven öffentlichen Recht der Antragsteller durch das Tätigwerden des höheren Dienstvorgesetzten verletzt worden sein könnte (ebenso im Ergebnis BVerwG, Urteil vom 1. Juni 1995, BVerwGE 98, 334 = ZBR 1995, 374 und Beschluß vom 21. August 1995, NVwZ-RR 1996, 216 = ZBR 1995, 343 ; OVG SH, Beschluß vom 11. November 1995, DÖD 1995, 91 = ZBR 1995, 46 ; Fürst, GKÖD Teil I, K § 3, Stand: Juli 1994; Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Rdnr. 21 zu § 3 BBG; Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Teil C, Rdnr. 24 zu § 3 BBG; v. Hoerschelmann in: Maneck/Schirrmacher, a.a.O. Rdnr. 13 zu § 4 HBG, Rdnr. 6 zu § 86 HBG). Wie der Antragsgegner unwidersprochen vorgetragen hat, entspricht die Wahrnehmung derartiger Aufgaben im Rahmen der Personalbewirtschaftung der ständigen Verwaltungspraxis in Hessen, so daß auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) keine Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 15. Oktober 1996 bestehen. Ein Fall des unzulässigen sogenannten Selbsteintritts der übergeordneten Behörde liegt in Anbetracht der unmittelbaren Zuständigkeit des Regierungspräsidenten nicht vor. Das Rechtsinstitut des Selbsteintritts betrifft vielmehr hauptsächlich Fälle, in denen die Aufsichtsbehörde Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung an sich zieht und dadurch den Instanzenzug verkürzt (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO). Die Verfügung vom 15. Oktober 1996 ist auch nicht wegen einer Verletzung der Pflicht zur Begründung des Sofortvollzuges (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) formell rechtswidrig. Zwar wird insoweit lediglich auf den ursprünglichen Bescheid vom 24. Juli 1996 verwiesen, der eine ausführliche, den gesetzlichen Anforderungen entsprechende Begründung enthält. Diese Bezugnahme ist jedoch im vorliegenden Fall ausreichend, obwohl auch die sachliche Regelung in der Hauptsache in einigen Punkten geändert worden ist. Dem Antragsteller waren die den Sofortvollzug nach Auffassung des Dienstherrn rechtfertigenden Gründe einschließlich der Interessenabwägung der Behörde bekannt. Diese Gründe gelten der Sache nach auch für die Eilbedürftigkeit der in der Änderungsverfügung vom 15. Oktober 1996 enthaltenen Anordnung. In materiell-rechtlicher Hinsicht teilt der Senat die vom Verwaltungsgericht nach Beratung in dem rechtlichen Hinweis an die Beteiligten vom 21. Februar 1997 dargelegte Auffassung, nach der die Anordnung teilweise rechtswidrig ist, weil sie mit dem Verlangen, jede zur Dienstunfähigkeit führende Erkrankung durch eine polizeiärztliche Bescheinigung nachzuweisen, unverhältnismäßig in Rechte des Antragstellers eingreift. Die Beschwerde des Antragsgegners konnte daher nur teilweise Erfolg haben. Ob der Dienstherr gestützt auf § 86 Abs. 1 Sätze 2 und 3 HBG die Vorlage einer polizeiärztlichen Bescheinigung zum Nachweis der Dienstunfähigkeit verlangt, steht in seinem pflichtgemäßen Ermessen. Im Rahmen der Ermessensausübung hat der Dienstherr das Verhältnismäßigkeitsgebot zu beachten, nach dem die Entscheidung nicht außer Verhältnis zum Zweck der gesetzlichen Ermächtigung stehen darf. Das ist anzunehmen, wenn die Regelung eine übermäßige, in einem deutlichen Mißverhältnis zum angestrebten Zweck stehende Belastung des Betroffenen begründet (vgl. Kopp, VwGO, 10. Auflage, Rdnr. 43 zu § 114 m.w.N.), wie es regelmäßig der Fall sein wird, wenn einem dienstlichen Interesse auf unterschiedliche, insbesondere weniger belastende Weise, jedoch mit gleicher Wirkung genügt werden kann. Im vorliegenden Fall bestehen bereits Zweifel an der Notwendigkeit einer Anordnung nach § 86 Abs. 1 Sätze 2 und 3 HBG; denn gerade in Anbetracht des besonderen Beweiswerts polizeiärztlicher Gutachten für die Feststellung der Polizeidienstfähigkeit (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. Januar 1976, BVerwGE 53, 118 = DÖD 1976, 111; Beschluß des Senats vom 5. Februar 1991 - 1 TG 3168/90 -, NVwZ 1991, 695; vgl. zuletzt Beschluß vom 19. Juni 1996 - 1 TG 527/96 - m.w.N.) kann nach dem Inhalt des Verwaltungsvorgangs bereits jetzt ohne weiteres davon ausgegangen werden, daß der Antragsteller in dem im unfallchirurgischen Gutachten der Berufsgenossenschaftlichen Unfallklinik Frankfurt am Main vom 6. Mai 1996 dargelegten, eingeschränkten Umfang dienst- bzw. verwendungsfähig ist. Der Antragsteller ist weder diesem Gutachten noch den polizeiärztlichen Gutachten von vom 29. September 1994/30. Januar 1995 und von vom 23. März 1995 mit substantiierten ärztlichen Stellungnahmen entgegengetreten. Ist aber der Antragsteller im Hinblick auf sein dienstunfallbedingtes Knieleiden nicht (mehr) dienstunfähig, so ist er aufzufordern, seiner gesetzlichen Dienstleistungspflicht nachzukommen (§§ 69 Satz 1, 70 Satz 2 HBG; vgl. dazu Beschluß des Senats vom 12. November 1996 - 1 TG 4137/96 -). Aus welchem Grund dies bisher unterblieben ist, ergibt sich aus dem Verwaltungsvorgang nicht. Unter diesen Umständen besteht eine Notwendigkeit für den Erlaß einer Anordnung nach § 86 Abs. 1 Sätze 2 und 3 HBG nur für den Fall, daß der Antragsteller einer Dienstantrittsaufforderung mit einer weiteren ärztlichen Bescheinigung über seine Dienstunfähigkeit begegnen sollte. Dies ist zwar aus der Sicht des Dienstherrn in Anbetracht der nunmehr seit über 6 Jahren anhaltenden Dienstunfähigkeit des Antragstellers und der vorprozessualen Auseinandersetzungen über deren Nachweis nicht von der Hand zu weisen. Jedoch stellt das Verlangen nach einer polizeiärztlichen Bescheinigung bei jeder Erkrankung eine unverhältnismäßige Belastung des Antragstellers dar. Ein Mißverhältnis zwischen dem angestrebten Zweck und der Beeinträchtigung von Persönlichkeitsrechten des Antragstellers ergibt sich allerdings nicht schon daraus, daß der Antragsgegner privatärztliche Atteste nicht akzeptieren will; denn eine polizeiärztliche Untersuchung als solche belastet den Antragsteller nicht. Die unverhältnismäßige Belastung besteht vielmehr darin, daß der Antragsteller sich, sofern er nicht dienstwegeunfähig ist, jeweils von seinem Wohnort zum polizeiärztlichen Dienst nach begeben muß. Dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an der Überprüfung des eine - weitere oder erneute - Dienstunfähigkeit begründenden Krankheitszustands kann aber durch weniger belastende Auflagen Rechnung getragen werden. Der Dienstherr kann ohne Ermessensfehler verlangen, daß der Antragsteller durch eine entsprechende ärztliche Bescheinigung nachweist, daß die Dienstunfähigkeit nicht auf den Folgen des Dienstunfalls vom 16. Februar 1991 beruht. Im übrigen begegnet die angefochtene Verfügung unter Ermessensgesichtspunkten keinen Bedenken. Weder bestehen hinreichende Anhaltspunkte für eine Voreingenommenheit des Gutachters noch erscheint es sachwidrig oder willkürlich, die Zuständigkeit des ärztlichen Dienstes der II. Hessischen Bereitschaftspolizei in anzuordnen. Die Verfahrensregelung für den Fall einer ärztlich attestierten Dienstwegeunfähigkeit ist ebenfalls nicht zu beanstanden, da die Belange des Antragstellers in jeder Hinsicht gewahrt sind. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, da der Antragsgegner nur im Hinblick auf die Form des Nachweises der Dienstunfähigkeit in bestimmten Fällen und damit zu einem geringen Teil unterlegen ist. Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 14 Abs. 1 - entsprechend -, 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG. Der Senat geht ebenso wie das Verwaltungsgericht vom sogenannten Auffangstreitwert im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG aus, der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu halbieren ist. Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).