1 UE 2558/93

Die Berufung der Beklagten, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet, denn das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der angefochtene Bescheid des Präsidenten der Oberpostdirektion vom 16. Mai 1991 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 21. Oktober 1991 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Nachzahlung der ihr gemäß § 44 Abs. 4 Satz 1 BBG einbehaltenen Beträge. Entgegen der Auffassung der Beklagten hat die Klägerin allerdings hinsichtlich des mit der vorliegenden Klage verfolgten Begehrens das erforderliche Vorverfahren durchgeführt. Mit ihrem Widerspruch gegen die Verfügung des Präsidenten der Oberpostdirektion vom 16. Mai 1991 hat sie sich auch gegen die Einbehaltung der das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge gewandt und zumindest sinngemäß deren Nachzahlung begehrt. Dieses mit der Klage weiter verfolgte Begehren ist jedoch nicht begründet. Gemäß § 44 Abs. 5 Satz 2, 2. Halbsatz BBG sind die das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge, die gemäß § 44 Abs. 4 Satz 1 BBG einbehalten worden sind, dann nachzuzahlen, wenn die Dienstfähigkeit des Beamten nach Abschluß der Ermittlungen festgestellt worden ist. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Verfahren nicht gegeben. Im Gegenteil ist der im Ermittlungsverfahren beauftragte, unabhängige Sachverständige, der Leiter der Abteilung Klinische Psychiatrie II des Zentrums der Psychiatrie im Klinikum der, in seinem nervenfachärztlichen Gutachten vom 24. September 1990 zu dem Ergebnis gekommen, daß die Klägerin wegen der bei ihr bestehenden Persönlichkeitsstörung dienstunfähig sei. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann der Anspruch auf Nachzahlung auch nicht auf eine entsprechende Anwendung des § 44 Abs. 5 Satz 2, 2. Halbsatz BBG gestützt werden, denn die Voraussetzungen für eine Analogie sind nicht gegeben. Der Fall der Klägerin unterscheidet sich, wie dargelegt, erheblich von dem in § 44 Abs. 5 Sätze 1 und 2 BBG geregelten Fall und kann ihm deshalb in der rechtlichen Bewertung nicht gleichgestellt werden. Abgesehen davon, daß die Fälle, in denen im Ermittlungsverfahren die Dienstunfähigkeit festgestellt worden ist, in § 44 Abs. 5 Satz 3 BBG ausdrücklich geregelt sind, würde eine generelle entsprechende Anwendung des Satzes 2 in den Fällen, in denen sich das Zurruhesetzungsverfahren gemäß § 44 BBG durch Eintritt in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze erledigt hat, dem Zweck der Einbehaltung der das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge zuwiderlaufen. Nach der gesetzlichen Regelung kommt es erst dann zu einer Einbehaltung der das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge gemäß § 44 Abs. 4 Satz 1 BBG, wenn der Dienstvorgesetzte den Beamten u.a. aufgrund des Gutachtens eines Vertrauensarztes für dienstunfähig hält, der Beamte nicht seine Versetzung in den Ruhestand beantragt und der Dienstherr trotz der vom Beamten erhobenen Einwendungen gemäß § 44 Abs. 3 BBG die Fortführung des Verfahrens zur Versetzung in den Ruhestand anordnet. Mit der Regelung in § 44 Abs. 4 Satz 1 BBG ist die entsprechende Vorschrift des Deutschen Beamtengesetzes von 1937 unverändert in das Bundesbeamtengesetz übernommen worden, mit der verhindert werden sollte, daß Beamte, wie es unter der Geltung des früheren Reichsbeamtengesetzes geschehen war, versuchen, die Verfahren zu verzögern, um möglichst lange in den Genuß der vollen Dienstbezüge zu kommen. Ihr liegt als ratio legis der Gedanke zugrunde, daß ein Mißbrauch der durch § 44 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 BBG gewährleisteten Rechtsgarantien zum Zwecke der Verzögerung der notwendigen Entscheidungen nur zum Weiterbezug der höheren Dienstbezüge trotz längst entfallener Dienstleistungen unterbunden werden soll (vgl. GKÖD, Stand: Mai 1995, K § 44 Rdnr. 2; Weis/Niedermaier/Summer/Zängl, Bay. Beamtengesetz, Stand: 1. Februar 1996, Art. 58 Anm. 1 b, 4 b, 15 a). Ein Beamter, dessen Einwendungen sich im Ermittlungsverfahren als im Ergebnis unberechtigt erwiesen haben, soll nicht besser gestellt werden als ein Beamter, der davon abgesehen hat, Einwendungen zu erheben, und der deshalb ohne die Verzögerung des Ermittlungsverfahrens in den vorzeitigen Ruhestand versetzt worden ist. Geht man von diesem Gesetzeszweck aus, ist es rechtlich nicht zu beanstanden, daß der Präsident der Oberpostdirektion trotz des Eintritts der Klägerin in den Ruhestand mit Ablauf des Monats Januar 1991 durch Verfügung vom 16. Mai 1991 festgestellt hat, nach dem Ergebnis der Ermittlungen bestehe bei der Klägerin dauernde Dienstunfähigkeit, und daß er entschieden hat, die einbehaltenen Teile der Dienstbezüge würden nicht nachgezahlt. Zwar hat sich das Verfahren der zwangsweisen Versetzung der Klägerin in den Ruhestand gemäß § 44 BBG durch deren Eintritt in den Ruhestand wegen Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze erledigt. Zu diesem Zeitpunkt waren jedoch bereits die zur Überprüfung der Dienstfähigkeit der Klägerin notwendigen tatsächlichen Ermittlungen abgeschlossen. In dem im Ermittlungsverfahren in Auftrag gegebenen nervenfachärztlichen Gutachten vom 24. September 1990 wird von bestätigt, daß die aufgrund des postärztlichen Gutachtens getroffene Feststellung des Dienstvorgesetzten, die Klägerin sei dienstunfähig, wegen der bei ihr bestehenden paranoiden Persönlichkeitsstörung mit Neigung zur Dekompensation richtig gewesen war. Dieses Sachverständigengutachten ist im einzelnen nachvollziehbar, in sich schlüssig und in der vorgenommenen Beurteilung überzeugend. Es beruht auf einer sorgfältigen Befunderhebung. Außer auf die Kenntnis und Würdigung der Personalakten der Klägerin und der darin enthaltenen beurteilungsrelevanten ärztlichen Berichte und Gutachten stützt sich das Sachverständigengutachten auf eine eingehende Untersuchung der Klägerin. Anhaltspunkte für eine Parteilichkeit des Gutachters sind nicht ersichtlich. Auch aufgrund des Inhalts und der Art und Weise der Abfassung des Gutachtens ergeben sich keine Anzeichen für eine Voreingenommenheit oder Parteilichkeit des Gutachters. Nach Eingang dieses Gutachtens am 11. Dezember 1990 war die Beklagte nach der Rechtslage verpflichtet, die Klägerin wegen Dienstunfähigkeit gemäß § 44 Abs. 5 Satz 3 BBG in den Ruhestand zu versetzen, mit der Folge, daß die das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge nicht nachgezahlt werden mußten. Eine andere Entscheidung war rechtlich nicht zulässig. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist es nicht gerechtfertigt, die einbehaltenen Beträge deshalb auszuzahlen, weil es nur wegen des Eintritts der Klägerin in den Ruhestand zu der nach dem Ergebnis des Ermittlungsverfahrens rechtlich einzig möglichen Entscheidung der Versetzung in den Ruhestand nicht mehr gekommen ist. Der geltend gemachte Anspruch auf Nachzahlung der das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge kann auch nicht durch Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom 11. Juni 1986 - III/3 E 3493/82 - (DÖD 1987, 59 ff.) begründet werden. In jenem Fall hat das Verwaltungsgericht entschieden, daß die vorläufige Maßnahme der Einbehaltung der Bezüge hinfällig wird, wenn der Beamte, gegen den ein Zurruhesetzungsverfahren betrieben wird, vor der abschließenden Feststellung im Sinne des § 44 Abs. 5 BBG stirbt. Selbst wenn sich der Senat dieser Auffassung anschließen würde, könnte damit ein Anspruch der Klägerin nicht begründet werden, denn der hier zu beurteilende Sachverhalt unterscheidet sich erheblich von dem, der dem Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 11. Juni 1986 zugrundelag. Im Fall der Klägerin stand bereits vor deren Eintritt in den Ruhestand mit Ablauf des Januar 1991 aufgrund der im Ermittlungsverfahren durchgeführten Begutachtung fest, daß der Dienstherr zutreffend ihre Dienstunfähigkeit angenommen hatte. Die stattgebende Entscheidung des Verwaltungsgerichts kann schließlich auch nicht mit einer entsprechenden Anwendung der §§ 96 Abs. 2, 64 Abs. 1, 76 Abs. 3 der Bundesdisziplinarordnung - BDO - begründet werden. Gegen eine entsprechende Anwendung dieser Vorschriften spricht, daß die Einbehaltung der das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge gemäß § 44 Abs. 4 Satz 1 unmittelbar kraft Gesetzes eintritt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 C 26.89 -, ZBR 1992, 62 f.), während die teilweise Einbehaltung von Dienstbezügen gemäß § 92 Abs. 1 BDO im Ermessen der Einleitungsbehörde des Disziplinarverfahrens liegt und einer besonderen Anordnung bedarf. Ginge man gleichwohl von einer entsprechenden Anwendung der Vorschriften der Bundesdisziplinarordnung aus, so führte dies entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts zu dem Ergebnis, daß die einbehaltenen Dienstbezüge nicht nachgezahlt werden müssen. Bei der hier gegebenen Sachlage dürfte am ehesten § 96 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 64 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BDO entsprechend anzuwenden sein, denn durch den Eintritt in den Ruhestand wird das Beamtenverhältnis beendet. Nach den genannten Vorschriften der Bundesdisziplinarordnung verfallen die nach § 92 BDO einbehaltenen Beträge, wenn der Beamte u.a. aus dem Beamtenverhältnis ausscheidet und die Einleitungsbehörde festgestellt hat, daß die Entfernung aus dem Dienst gerechtfertigt gewesen wäre. Die Klägerin hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen, da sie unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht gegeben sind (§§ 127 BRRG, 172 BBG, 132 Abs. 2 VwGO). Die am 25. Januar 1926 in geborene Klägerin trat nach ihrer Flucht in die Bundesrepublik Deutschland als sogenannte Karteihilfe am 1. Februar 1961 in den Dienst der Beklagten. Am 28. Mai 1963 bestand sie die Prüfung für den mittleren Postdienst und wurde mit Wirkung vom 1. Dezember 1963 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zur Fernmeldeassistentin ernannt. Nachdem sie am 3. April 1967 die Prüfung für den gehobenen Fernmeldedienst bestanden hatte, wurde sie mit Wirkung vom 1. Oktober 1967 zur Fernmeldeinspektorin ernannt. Am 7. September 1970 wurde sie zur Fernmeldeoberinspektorin befördert. Im März 1982 leitete die Beklagte ein Zurruhesetzungsverfahren gemäß § 44 BBG ein. Nachdem im Ermittlungsverfahren ein nervenfachärztliches Gutachten eingeholt worden war, gelangte die Beklagte zu dem Ergebnis, daß die Klägerin nicht dauernd dienstunfähig sei. Am 23. März 1989 wurde die Klägerin durch den Postarzt untersucht. In seinem postärztlichen Gutachten vom 31. März 1989 kommt zu dem Ergebnis, daß das bei der Klägerin bestehende psycho-vegetative Syndrom so stark ausgeprägt sei, daß er sie für dienstunfähig halte. Nachdem der Vorsteher des Fernmeldeamtes am 12. April 1989 erklärt hatte, daß er die Klägerin für dauernd unfähig halte, ihre Amtspflichten zu erfüllen, teilte ihr der Präsident der Oberpostdirektion mit Verfügung vom 25. April 1989 mit, daß er beabsichtige, sie wegen dauernder Dienstunfähigkeit zum Ende des Monats August 1989 in den Ruhestand zu versetzen. Hiergegen erhob die Klägerin Einwendungen und beantragte die Mitwirkung der Personalvertretung. Nach Durchführung des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens ordnete der Präsident der Oberpostdirektion durch Verfügung vom 23. Februar 1990 gemäß § 44 Abs. 3 Bundesbeamtengesetz - BBG - die Fortsetzung des Zurruhesetzungsverfahrens an. Außerdem teilte er der Klägerin unter Hinweis auf § 44 Abs. 4 BBG mit, daß mit dem Ende der drei Monate, die auf den Monat der Mitteilung dieser Entscheidung folgten, ihre das Ruhegehalt übersteigenden Dienstbezüge einbehalten würden. Im Rahmen des anschließenden Ermittlungsverfahrens wurde die Klägerin im Zentrum der Psychiatrie im Klinikum der am 23. und 24. August 1990 untersucht. In seinem nervenfachärztlichen Gutachten vom 24. September 1990, das bei der Beklagten am 11. Dezember 1990 eingegangen ist, kommt der Leiter der Abteilung Klinische Psychiatrie II des Zentrums der Psychiatrie im Klinikum der zu dem Ergebnis, daß bei der Klägerin eine paranoide Persönlichkeitsstörung mit Neigung zur Dekompensation in Form eines psychovegetativen Syndroms vorliege und daß sie deshalb zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten dauernd unfähig sei. Dementsprechend kam die Ermittlungsführerin in ihrem Bericht vom 31. Januar 1991 zu dem Ergebnis, daß das Ermittlungsverfahren den Beweis für die Dienstunfähigkeit der Klägerin erbracht habe. Mit Ablauf des Monats Januar 1991 trat die Klägerin wegen Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze in den Ruhestand. Durch Verfügung vom 16. Mai 1991 stellte der Präsident der Oberpostdirektion fest, daß nach dem Ergebnis der Ermittlungen bei der Klägerin dauernde Dienstunfähigkeit im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 BBG bestehe. Außerdem teilte er der Klägerin mit, daß die einbehaltenen Teile der Dienstbezüge gemäß § 44 Abs. 5 Satz 3 BBG nicht nachgezahlt würden. Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus: Es sei rechtsmißbräuchlich, kurz vor Erreichen der Altersgrenze ein Verfahren der vorzeitigen Zurruhesetzung durchzuführen, zumal dieses Verfahren der früheren Entscheidung widerspreche, wonach sie im Ergebnis für dienstfähig gehalten worden sei. Durch Widerspruchsbescheid vom 21. Oktober 1991, der dem Bevollmächtigten der Klägerin am 6. November 1991 zugestellt wurde, wies der Präsident der Oberpostdirektion den Widerspruch mit folgender Begründung zurück: Da die Klägerin dienstunfähig sei, könnten die das Ruhegehalt übersteigenden, einbehaltenen Dienstbezüge nicht nachgezahlt werden. Das Zurruhesetzungsverfahren sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Das ärztliche Gutachten aus dem Jahre 1983 habe für die Beurteilung der jetzigen Dienstunfähigkeit der Klägerin keine Bedeutung. Am 6. Dezember 1991 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben. Sie wiederholt im wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Die Klägerin hat beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Präsidenten der Oberpostdirektion vom 16. Mai 1991 und seines Widerspruchsbescheides vom 21. Oktober 1991 zu verpflichten, die Einstellung des aufgrund der Mitteilung vom 4. Juli 1989 eröffneten Zwangspensionierungsverfahrens zu verfügen. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie ist dem Vorbringen der Klägerin unter Hinweis auf die Begründung der angefochtenen Bescheide entgegengetreten. Durch Urteil vom 26. April 1993 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Präsidenten der Oberpostdirektion vom 16. Mai 1991 und seines Widerspruchsbescheides vom 21. Oktober 1991 verpflichtet, die Einstellung des durch Mitteilung des Präsidenten der Oberpostdirektion vom 25. April 1989 eröffneten Zurruhesetzungsverfahrens zu verfügen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Das Zurruhesetzungsverfahren sei durch Einstellung entsprechend § 44 Abs. 5 Satz 1 BBG förmlich zu beenden mit der Folge der Nachzahlung der gemäß § 44 Abs. 4 Satz 1 BBG einbehaltenen Bezüge (§ 44 Abs. 5 Satz 2 2. Halbsatz BBG). Die Einbehaltung von Dienstbezügen im Rahmen des Zwangspensionierungsverfahrens stehe unter dem Vorbehalt der endgültigen Entscheidung über die Dienstfähigkeit des Beamten. § 44 Abs. 4 Sätze 1, 2 BBG regele ausdrücklich lediglich die Einstellung des Verfahrens für den Fall der Feststellung der Dienstfähigkeit. Trete ein Beamter während des laufenden Zurruhesetzungsverfahrens vor Ergehen der Schlußentscheidung wegen Erreichens der Altersgrenze in den Ruhestand, so werde die vorläufige Maßnahme der Einbehaltung der Dienstbezüge hinfällig, da diese Folge, wie sich aus § 44 Abs. 5 Satz 3 BBG zwingend ergebe, an die rechtsgestaltende Entscheidung geknüpft sei, die Beamtin in den Ruhestand zu versetzen. Die Feststellung der Dienstunfähigkeit sei nur eine tatsächliche Vorfrage dieser Entscheidung, selbst aber keiner rechtsgestaltenden Entscheidung oder einer Feststellung durch Verwaltungsakt zugänglich, da es sich lediglich um eine Eigenschaft der Beamtin handele. Komme es nicht zu einer Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit, aber zu einer vorzeitigen Beendigung des Dienstverhältnisses, könne eine Entscheidung nach § 44 Abs. 5 Satz 3 BBG weder zur Feststellung der Dienstunfähigkeit noch zur Einbehaltung der Besoldung ergehen. Eine Beendigung des Verfahrens komme daher nur noch in entsprechender Anwendung des § 44 Abs. 5 Satz 1 BBG in Betracht. Die dort angeordnete Einstellung des auf vorzeitige Zurruhesetzung gerichteten Verfahrens sei in allen Fällen sachgerecht, in denen es nicht mehr zur rechtsgestaltenden Versetzung in den Ruhestand komme. Wegen des vorläufigen Charakters der Maßnahme der Einbehaltung der Bezüge solle ein Nachteil des Beamten erst dann endgültig eintreten, wenn die Schlußentscheidung in einer begründeten Feststellung der Dienstunfähigkeit bestehe. Für die einschränkende Auslegung der Vorschriften über den endgültigen Verlust der einbehaltenen Besoldung spreche auch, daß die an die Erhebung von Einwendungen zwingend geknüpfte Einbehaltung von Teilen der Besoldung sowohl mit dem Rechtsstaatsprinzip als auch mit dem Willkürverbot, den Grundrechten des Betroffenen und den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unvereinbar sei. Gegen das ihr am 1. Oktober 1993 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 29. Oktober 1993 Berufung eingelegt. Sie trägt im wesentlichen vor: Das angefochtene Urteil sei schon deshalb fehlerhaft, weil hinsichtlich des Verpflichtungsbegehrens das erforderliche Vorverfahren nicht durchgeführt worden sei. Eine wirksame Klageänderung liege nicht vor. Auch der Sache nach sei das Urteil nicht haltbar. Gemäß § 44 Abs. 5 Satz 1 BBG sei ein Zurruhesetzungsverfahren nur dann einzustellen, wenn die Dienstfähigkeit des Beamten festgestellt werde. Trete ein Beamter während des Zurruhesetzungsverfahrens in den Ruhestand, bleibe die Bedeutung dieses Verfahrens für die gesondert zu treffende Entscheidung über die einbehaltenen Bezügeanteile bestehen; das Verfahren sei insoweit fortzuführen und nicht einzustellen. Nur so könne eine im Einklang mit den gesetzlichen Bestimmungen stehende Entscheidung über die einbehaltenen Bezügeanteile getroffen werden. Das Zurruhesetzungsverfahren sei nur dann einzustellen, wenn die Dienstfähigkeit des Beamten festgestellt werde und dieser im aktiven Dienst verbleibe. Im Fall der Klägerin sei die angefochtene Entscheidung zu Recht ergangen, denn im Ermittlungsverfahren sei die Dienstunfähigkeit der Klägerin festgestellt worden. Die Beklagte beantragt, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26. April 1993 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das angefochtene Urteil und ist der Auffassung, daß das erforderliche Vorverfahren durchgeführt worden sei. Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Streitakten und der folgenden Beiakten, die Gegenstand der Beratung gewesen sind: a) die Personalakten der Beklagten über die Klägerin (4 Bände); b) die Verwaltungsvorgänge betreffend das Verfahren zur Versetzung in den Ruhestand einschließlich der Ermittlungsakte (2 Hefte).