1 UE 498/86

Der Senat konnte in der Sache verhandeln und entscheiden, obwohl der Kläger in der mündlichen Verhandlung am 22. September 1993 nicht erschienen und nicht vertreten gewesen ist, da der Kläger in der seinen Prozeßbevollmächtigten am 18. August 1993 zugestellten Terminsladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 102 Abs. 2 VwGO). Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der Anfechtungsklage stattgeben müssen. Soweit in den angefochtenen Bescheiden bei der Berechnung der Auslandsdienstbezüge des Klägers ein negativer Kaufkraftausgleich festgesetzt wird, sind diese formell rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs 1 Satz 1 VwGO). Die erstmals im Widerspruchsbescheid vom 4. Dezember 1979 gegebene Begründung der den Kläger belastenden Festsetzung genügt nicht den Anforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG und vermag daher das Fehlen einer Begründung in der Besoldungsmitteilung vom 15. November 1979 nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG zu heilen. Die Formvorschrift des § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG bestimmt, daß ein schriftlicher Verwaltungsakt schriftlich zu begründen ist. Diese Vorschrift ist auf den Bescheid vom 15. November 1979 grundsätzlich anwendbar, obwohl es sich der äußeren Form nach lediglich um eine Besoldungsmitteilung handelt. Zwar besitzen Mitteilungen an Beamte über die Höhe der Besoldung regelmäßig nur Hinweischarakter, weil sie keine förmliche Festsetzung, sondern nur eine Aufschlüsselung der im einzelnen gesetzlich geregelten Zahlungsbeträge enthalten. Soweit in einer Mitteilung über Auslandsdienstbezüge darüber hinaus jedoch ein Kaufkraftausgleich festgesetzt wird, handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG, durch den ein Einzelfall mit unmittelbarer Wirkung für den jeweiligen Beamten geregelt wird. Dies folgt aus der gesetzlichen Ausgestaltung des Kaufkraftausgleichs als Bestandteil der Auslandsdienstbezüge. Rechtsgrundlage der Festsetzung des Kaufkraftausgleichs ist im vorliegenden Fall § 7 Bundesbesoldungsgesetz - BBesG - in der ab 1. Juli 1975 geltenden Fassung des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung der Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173). Nach § 7 Satz 1 BBesG ist ein Unterschied zwischen der Kaufkraft der fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark durch Zu- oder Abschläge auszugleichen. Nach Satz 2 des Gesetzes in der hier maßgeblichen Fassung vom 23. Mai 1975 wird der Kaufkraftausgleich vom Bundesminister des Innern geregelt. Das ist im Falle des Klägers durch Verwaltungsanordnung des Bundesministers des Innern vom Juli 1978 geschehen, mit welcher als Kaufkraftausgleich für Dienstorte im Amtsbezirk der Stadt für die Zeit ab 1. Juli 1978 ein Abschlag von 5 v. H. von den Auslandsdienstbezügen festgesetzt worden ist. Damit ergaben sich weder die endgültige Höhe der Dienstbezüge des Klägers ab Juli 1979 noch die Höhe des Kaufkraftausgleichs unmittelbar aus dem Gesetz, das vielmehr dem Dienstherrn ausdrücklich einen Beurteilungsspielraum bei der Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffes "Unterschied zwischen der Kaufkraft der fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark" einräumt (§ 7 Satz 1 BBesG; ebenso: Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Stand: März 1992, Rdnr. 7 zu § 12). Aufgrund dieser gesetzlichen Regelung wurde die Höhe des dem Kläger als Teil seiner Auslandsdienstbezüge zustehenden Kaufkraftausgleichs erst durch die angefochtene Besoldungsmitteilung vom 15. November 1979 verbindlich festgestellt, und zwar im Wege eines belastenden Verwaltungsakts, da ein negativer Kaufkraftausgleich errechnet worden war (ebenso BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1971, BVerwGE 38, 139, 140; Schwegmann/Summer, Rdnr. 12 a zu § 7 BBesG). Die Festsetzung der Dienstbezüge des Klägers einschließlich des Kaufkraftausgleichs vom 15. November 1979 genügt dem Begründungserfordernis des § 39 Abs. 1 VwVfG von vornherein nicht, da sie überhaupt keine Begründung enthält. Dieser Formfehler ist mit Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 4. Dezember 1979 nicht geheilt worden; denn die gesetzlich vorgeschriebene Begründung ist auch nachträglich nicht im erforderlichen Umfang gegeben worden (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG). Nach § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Bei Ermessensentscheidungen - entsprechend auch bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe - sind diejenigen rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte darzulegen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens bzw. der Wahrnehmung ihres Beurteilungsspielraums ausgegangen ist (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG). Diese aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG hergeleitete Begründungspflicht ist von überragender Bedeutung. Ihr verfassungsrechtlicher Rang ergibt sich insbesondere aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG. Effektiver Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte kann nur gewährleistet werden, wenn der Staatsbürger die tragenden Gründe einer für ihn ungünstigen Entscheidung erfährt, damit er seine Rechte sachgemäß wahrnehmen kann (vgl. bereits zur Rechtslage vor Inkrafttreten des VwVfG: BVerfG, Urteil vom 16. Januar 1957, BVerfGE 6, 32, 44 ; Beschluß vom 29. Oktober 1975, BVerfGE 40, 276, 286 ). Zugleich ermöglicht der Zwang zu sachgerechter Begründung aber auch die effektive Kontrolle von Verwaltungsentscheidungen durch übergeordnete Behörden und Gerichte. Die Begründungspflicht ist daher besonders ernst zu nehmen (BVerwG, Urteil vom 15. Juni 1971, BVerwGE 38, 191, 194). Dies gilt im besonderen Maße dann, wenn der Behörde - wie im vorliegenden Fall - ein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist. In solchen Fällen ist zur Gewährleistung des Grundrechtes aus Art. 19 Abs. 4 GG eine Begründung der Verwaltungsentscheidung geboten, die den Erfordernissen rationaler Abwägung genügt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 22. Oktober 1991, BVerfGE 85, 36 ). Dies gilt auch und gerade auf dem Gebiet der Beamtenbesoldung. Da nach § 2 Abs. 1 BBesG die Besoldungsbezüge grundsätzlich durch Gesetz zu regeln sind, darf die Festlegung der Höhe der Bezüge grundsätzlich nicht im "Ermessen" des Dienstherrn stehen. Räumt ihm das Gesetz einen Beurteilungsspielraum ein (§ 7 Satz 1 BBesG), so verlangen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) eine formell einwandfreie Begründung dieses Teiles der Festsetzung der Dienstbezüge. Welche Anforderungen im einzelnen im Rahmen des § 39 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwVfG an die Begründung für die Festsetzung eines (negativen) Kaufkraftausgleichs zu stellen sind, ergibt sich aus den gesetzlichen und untergesetzlichen Vorgaben zu dessen Berechnung. Nach insoweit einhelliger Ansicht handelt es sich bei dem Kaufkraftausgleich gemäß §§ 1 Abs. 2 Nr. 6, 52 ff. BBesG um einen unselbständigen Bestandteil der dem Beamten gesetzlich garantierten Auslandsdienstbezüge, der im Sinne eines Korrekturfaktors den Beamten in die Lage versetzen soll, am Auslandsdienstort Waren und Dienstleistungen in etwa gleicher Menge und Qualität wie im Inland kaufen zu können (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1971, BVerwGE 38, 139, 143 f.; Schwegmann/Summer, Rdnr. 3 zu § 7 BBesG; Schinkel, in: Fürst, GKÖD III, Besoldungsrecht I, Stand: September 1991, K § 7 Nr. 1,4). Seine Festsetzung erfolgte bisher durch Verwaltungsanordnung des Bundesministers des Innern, der mit Erlaß vom 21. Oktober 1963 (abgedruckt bei Schwegmann/Summer, Rdnr. 16 zu § 7 BBesG) das Statistische Bundesamt zur Ermittlung der tatsächlichen Grundlagen damit beauftragt hat, im Wege des direkten Preisvergleiches Teuerungsziffern als Basis für die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs an verschiedenen Auslandsdienstorten festzulegen. Die Originalteuerungsziffern ergeben sich bei diesem Verfahren aus einem Vergleich der Wechsel- und Devisenkurse mit den Kaufkraftparitäten, denen die Einzelpreise eines einheitlichen sogenannten Warenkorbes mit einer festgelegten Zahl verschieden gewichteter Güter (Waren und Dienstleistungen) zugrunde liegen. Der Warenkorb ist nach der Ausgabenstruktur eines verheirateten Beamten der Besoldungsgruppe A 9 mit zwei Kindern zusammengesetzt. Die Originalteuerungsziffern werden über längere Zeit unter Berücksichtigung der Währungsverhältnisse sowie des in- und ausländischen Preisindex fortgeschrieben und regelmäßig durch Stichproben oder vollständige Preisermittlungen vor Ort überprüft. Für Dienstorte, in denen keine konkrete Preisermittlung erfolgt, werden die Teuerungsziffern statistisch abgeleitet. Unabhängig von der Frage der wissenschaftlichen Zuverlässigkeit einer solchen Berechnungsmethode ergibt sich bereits aus ihrer Struktur, daß zu den "wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründen" im Sinne von § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG, die als Mindestinhalt in der Begründung eines entsprechenden Verwaltungsakts enthalten sein müssen, jedenfalls die Ergebnisse der im In- und Ausland angestellten Erhebungen, ihre rechnerische Umsetzung in eine Originalteuerungsziffer und deren Ableitung für den Dienstort des Auslandsbeamten, sowie gegebenenfalls auch ihre Fortschreibung bis zum Erlaß des Festsetzungsbescheides gehören. Nur dann, wenn diese Tatsachen mitgeteilt werden, die die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs in einer bestimmten Höhe im Einzelfall begründen, ist die Entscheidung für den Beamten rational nachvollziehbar, so daß er entsprechend dem Zweck der Begründungspflicht verantwortlich entscheiden kann, ob er einen Rechtsbehelf ergreifen soll oder nicht. Von ähnlichen Anforderungen an die Begründung von Bescheiden zur Festsetzung des Kaufkraftausgleichs geht offenbar auch der Gesetzgeber aus. In der Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines dienst- und besoldungsrechtlichen Begleitgesetzes zum Gesetz über den Auswärtigen Dienst (BT-Drucksache 11/6543 vom 28. Februar 1990) heißt es zu § 54 Abs. 1 Satz 1 BBesG - Kaufkraftausgleich für Auslandsbedienstete - ausdrücklich: "Das Verfahren der Ermittlung der Teuerungsziffern soll ... wesentlich vereinfacht und transparent gestaltet werden." Transparenz, d. h. Nachprüfbarkeit der verglichenen Preise und Geschäfte sowohl für den Bundesrechnungshof als auch für die Bediensteten im Ausland, gehört folgerichtig auch zu den Vorgaben für das neue Verfahren zur Festsetzung des Kaufkraftausgleichs, wie das gemäß § 7 Satz 2 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. März 1992 (BGBl. I S. 409, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 1992, BGBl. I S. 2091) hierfür nunmehr zuständige Auswärtige Amt dem Senat mit Schreiben vom 15. September 1993 mitgeteilt hat. Unter Berücksichtigung der dargelegten Anforderungen im Rahmen des § 39 Abs. 1 VwVfG ist der Widerspruchsbescheid vom 4. Dezember 1979 formell rechtswidrig; denn er begnügt sich hinsichtlich der Ermittlung des Kaufkraftausgleichs und dessen Anpassung an Änderungen der maßgebenden Verhältnisse mit dem Hinweis, das Statistische Bundesamt habe im Jahre 1973 eine Originalteuerungsziffer ermittelt, die auf Preisvergleichen für bestimmte, nach deutschen Verbrauchsgewohnheiten ausgesuchte Güter und Dienstleistungen beruhe. Die Berechnungsmethode sei wissenschaftlich anerkannt. Die Richtigkeit der seitdem fortgerechneten Teuerungsziffer sei durch Erhebungen an Ort und Stelle bestätigt worden. Diese Begründung enthält keinerlei Angaben zu den für die Bemessung des Kaufkraftausgleichs wesentlichen Ursprungsgrößen, insbesondere nicht zu den Berechnungsgrundlagen des Warenkorbvergleiches, und läßt damit gerade nicht erkennen, aus welchen Gründen der Kaufkraftausgleich im Falle des Klägers so und nicht anders festgesetzt worden ist. Dieser Formfehler ist auch nicht nach § 46 VwVfG unbeachtlich, da die Feststellung, daß keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können, in Anbetracht des dem Dienstherrn in § 7 Satz 1 BBesG eingeräumten Beurteilungsspielraums nicht möglich ist. Einer Mitteilung der tatsächlichen Grundlagen für die Ermittlung der Teuerungsziffern stehen statistische Geheimhaltungsvorschriften nicht entgegen. Zwar waren Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse nach § 12 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke (BStatG) vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1314) grundsätzlich geheimzuhalten; doch galt eine Zusammenfassung von Angaben mehrerer Auskunftspflichtiger gemäß § 12 Abs. 3 BStatG a. F. nicht als Einzelangabe im Sinne des Gesetzes, so daß die Weitergabe der Grunddaten des Warenkorbvergleiches schon nach dem im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide geltenden Recht unbedenklich gewesen wäre. Auch die heute geltende Vorschrift des § 16 Abs. 1 Satz 1 BStatG in der Fassung vom 22. Januar 1987 (BGBl. I S. 462, berichtigt S. 565, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1990, BGBl. I S. 2837) steht der Mitteilung von Einzelangaben nicht entgegen. Das Statistische Bundesamt selbst hat mit Schriftsatz vom 2. September 1993 zu Recht darauf hingewiesen, daß die Weitergabe anonymisierter Angaben nach § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BStatG zulässig ist. Es erscheint schließlich weder unpraktikabel noch unökonomisch, Bescheiden über die Festsetzung eines Kaufkraftausgleiches die erforderlichen Einzelangaben beizufügen. Nichts spricht dagegen, Angaben zum inländischen Warenkorb im Statistischen Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland zu veröffentlichen; statistische Angaben über die jeweiligen Auslandsdienstorte können bei der Auslandsvertretung niedergelegt und zur Einsicht für die betreffenden Beamten bereitgehalten werden. Der am 7. Mai 1935 geborene Kläger ist als Wehringenieur im Dienst der Beklagten tätig. Er wurde vom Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung mit Wirkung vom 11. April 1979 für die Dauer eines Jahres zur Bundeswehrverwaltungsstelle beim Deutschen Militärischen Bevollmächtigten in USA und Kanada, Washington D. C., abgeordnet und der zugewiesen. Mit Verfügung vom 29. Mai 1979 setzte das Wehrbereichsgebührnisamt in die Auslandsbeschäftigungsvergütung des Klägers fest und berücksichtigte dabei einen monatlichen Kaufkraftausgleich von minus 221,79 DM. Diese Festsetzung wurde mit Verfügung vom 15. November 1979 abgeändert, weil der Auslandskinderzuschlag für das dritte Kind des Klägers rückwirkend zu berücksichtigen war. Der Kaufkraftausgleich wurde nunmehr auf minus 234,60 DM festgesetzt. Dieser Betrag änderte sich in der Folgezeit ab 1. Juli 1979 monatlich geringfügig. Inzwischen hatte der Kläger mit Schreiben vom 19. Oktober 1979 Widerspruch gegen die Kürzung seiner Auslandsdienstbezüge aufgrund des Kaufkraftausgleichs erhoben. Er trug vor, es fehle an einem Nachweis seiner tatsächlichen Einsparungsmöglichkeiten zur Begründung eines Kaufkraftabschlags. Dieser Mangel werde auch nicht durch die ihm am 14. September 1979 erteilten Auskünfte der Bundeswehrverwaltungsstelle zum Kaufkraftermittlungsverfahren behoben. Er habe vergeblich versucht, die Zusammensetzung und die Kosten des Warenkorbes zu erfahren, der der aktuellen Kaufkraftausgleichsfestsetzung zugrunde gelegen habe. Um die höhere Kaufkraft seines Gehaltes in den USA feststellen zu können, benötige er eine Aufstellung wesentlicher Waren und Dienstleistungen und der hierfür ermittelten Preise in der Bundesrepublik Deutschland und an seinem Dienstort in den USA. Zu diesen Angaben sei die Behörde gemäß § 39 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) verpflichtet, da sie die Tatsachen darlegen müsse, die den belastenden Verwaltungsakt rechtfertigten. Die Wehrbereichsverwaltung wies den Widerspruch des Klägers, den sie auch auf die Besoldungsmitteilung vom 15. November 1979 bezog, mit folgender Begründung zurück: In Anbetracht der unterschiedlichen Kaufkraft des US-Dollars und der DM werde gemäß § 7 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) ein Kaufkraftausgleich festgelegt, der nach § 54 BBesG von einem Teilbetrag der Auslandsdienstbezüge berechnet werde. Der für die Regelung des Kaufkraftausgleichs zuständige Bundesminister des Innern habe den Vomhundertsatz des Kaufkraftausgleichs für den Dienstort auf minus 5 v. H. festgesetzt. Da sich nach den Berechnungen des Statistischen Bundesamtes niedrigere oder negative Teuerungsziffern und damit entsprechende Kaufkraftdisparitäten für deutsche Besoldungsempfänger an Dienstorten in den USA ergeben hätten, sei der Kaufkraftausgleich für diese Dienstorte mit Wirkung vom 1. Juli 1978 herabgesetzt worden. Das Statistische Bundesamt habe im Jahre 1973 aufgrund örtlicher Preiserhebungen eine Originalteuerungsziffer ermittelt, die auf Preisvergleichen für nach deutschen Verbrauchsgewohnheiten bestimmte Güter und Dienstleistungen beruhe und unter Berücksichtigung des Preisanstiegs im Ausland und in der Bundesrepublik Deutschland sowie der Entwicklung der Wechselkurse laufend fortgerechnet werde. Diese Berechnungsmethode sei wissenschaftlich anerkannt. Nachprüfungen hätten ergeben, daß Fortrechnungen auch über längere Zeit den Bezug zum deutschen Konsumverhalten nicht verlören. Nach- oder Neuerhebungen an Ort und Stelle hätten die Richtigkeit der fortgerechneten Teuerungsziffer im wesentlichen bestätigt. Um geringfügige strukturelle Verschiebungen und teilweise unterschiedliche Auswirkungen einzelner Preise auszugleichen, werde bei jeder Festsetzung des Kaufkraftausgleichs ein Spielraum zur Teuerungsziffer berücksichtigt. Die Festsetzungspraxis sei für die Auslandsbediensteten günstig, weil der Kaufkraftausgleich nur in Schritten von jeweils 5 v. H. festgesetzt werde, auch wenn die tatsächliche Teuerungsziffer nach der Fortrechnung des Statistischen Bundesamtes z. B. minus 8 v. H. betrage. Die Festsetzung erfolge stets mit einer zeitlichen Verschiebung von 3 bis 4 Monaten. Am 9. Januar 1980 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Wiesbaden Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, der Verwaltungsakt zur Festsetzung des Kaufkraftausgleichs, der eine Kürzung seiner Auslandsdienstbezüge bewirke, sei wegen Fehlens der nach § 39 Abs. 1 VwVfG erforderlichen Begründung rechtswidrig. Es sei nicht berücksichtigt worden, daß in der Bundesrepublik Deutschland der Dienstbetrieb von Schulen kostenlos sei und zahlreiche Ausbildungsgänge mit Ausbildungsbeihilfen angeboten würden, die in den USA durch beträchtliche Zahlungen der Eltern finanziert werden müßten. Mangels funktionierender öffentlicher Nahverkehrsnetze mit Sondertarifen für Schüler müsse auch ein Zweit- oder gar Drittwagen für eine größere Familie bei der Gegenüberstellung berücksichtigt werden. Auch wenn das Berechnungsverfahren als solches wissenschaftlich zuverlässig sei und bei richtigen Eingabedaten zu fehlerfreien Ergebnissen führen könne, so müsse er gerade die Richtigkeit der Eingabedaten bestreiten. Da diese nicht offengelegt worden seien, sei er außerstande, die Rechtmäßigkeit des Kaufkraftausgleichs zu überprüfen. Von Deutschland aus sei dies ohnehin nicht mehr möglich. Es stelle eine unzulässige Umkehr der Beweislast dar, wenn er ohne Kenntnis über die Daten des Warenkorbes die fehlerhafte Festsetzung des Kaufkraftausgleichs begründen müsse. Der Kläger hat beantragt, den Bescheid des Wehrbereichsgebührnisamtes IV vom 15. November 1979 und den Widerspruchsbescheid der Wehrbereichsverwaltung IV vom 4. Dezember 1979 insoweit aufzuheben, als bei Berechnung seines Gehaltes ein negativer Kaufkraftausgleich festgesetzt worden ist. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat geltend gemacht, weder die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs durch den Bundesminister des Innern noch seine Bekanntgabe durch den Erlaß des Bundesministers der Verteidigung vom 15. Juni 1978 seien Verwaltungsakte. Rechtsgrundlage dieser Festsetzung sei § 7 BBesG. Die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs durch den Bundesminister des Innern ergänze die allgemeine gesetzliche Regelung. Diese Festsetzung bewege sich innerhalb der Grenzen der Ermächtigung des § 7 BBesG und entspreche dem Zweck des Kaufkraftausgleichs, der dazu diene, die Auslandsdienstbezüge den durch das Währungs- und Preisgefälle veränderten Verhältnissen im Ausland anzupassen und Vor- und Nachteile auszugleichen. Um den durch andersartige Lebensgewohnheiten bedingten Veränderungen der Lebenshaltungskosten Rechnung zu tragen, werde der Auslandszuschlag in Stufen gestaffelt. Die Preiserhebungen des Statistischen Bundesamtes seien zuverlässig, da diese Stelle fachkundig und neutral sei. Nichts spreche dafür, daß dem Statistischen Bundesamt bei der regelmäßigen Überprüfung der Kaufkraft Fehler unterlaufen seien. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat die Klage durch Urteil vom 16. Dezember 1985 - VIII/V E 23/80 - abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Erlaß des Bundesministers des Innern zur Festsetzung des Kaufkraftausgleichs für den Dienstort V. stelle keinen Verwaltungsakt, sondern eine gesetzesändernde Verwaltungsanordnung dar. Das Verfahren des Bundesministers des Innern zur Ermittlung des Kaufkraftausgleiches begegne ebenso wie das zugrundeliegende Gutachten des Statistischen Bundesamtes keinen Bedenken. Das Statistische Bundesamt bediene sich wissenschaftlich anerkannter Methoden. Damit halte sich der Bundesminister des Innern im Rahmen seiner Ermächtigung nach § 7 BBesG. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Anwendung der von ihm vorgeschlagenen Berechnungsmethode, die auf der Mitarbeit der Auslandsbediensteten an einem direkten Preisvergleich beruhe. Gegen das ihm am 14. Januar 1986 zugestellte Urteil hat der Kläger am 12. Februar 1986 Berufung eingelegt. Er erhebt verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine Ermächtigung der Verwaltung zu gesetzesändernden Verwaltungsanordnungen. Ergänzend trägt er vor, die Beklagte habe den Warenkorb mit den entsprechenden Preisen für und die Bundesrepublik Deutschland für die Zeit ab 1. Juli 1978 noch immer nicht bekanntgegeben. Kaufkraftberechnungen und -erhebungen für die Stadt seien im vorliegenden Verfahren unerheblich, da es für den Kaufkraftausgleich nach § 7 BBesG auf den dienstlichen Wohnsitz ankomme. liege in beachtlicher Entfernung zu in einem anderen Bundesstaat. Die Stadt befinde sich in einem subtropischen Klimagebiet, in welchem Obst und Gemüse nicht angebaut würden. Der Antransport dieser Güter verursache einen erheblichen Preisanstieg. Es obliege der Beklagten, den negativen Kaufkraftausgleich für anhand von Erhebungen in dieser Stadt zu belegen. Der Kläger beantragt sinngemäß, das angefochtene Urteil aufzuheben und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie macht geltend, der Kaufkraftausgleich sei kein Bestandteil der Dienstbezüge, sondern lediglich ein Korrekturfaktor zur Anpassung der Besoldung an die Kaufkraft des Gastlandes. Der Kläger könne deshalb weder aufgrund Besoldungsrechts noch aus sonstigen Rechtsgründen beanspruchen, an dem in § 7 Satz 2 BBesG festgelegten Verfahren zur Regelung des Kaufkraftausgleichs beteiligt zu werden. Dem Bundesminister des Innern sei es im Rahmen des § 7 Satz 1 BBesG in gewissem Umfang freigestellt, eine dem Zweck des Kaufkraftausgleichs entsprechende Berechnungsmethode zu wählen. Dabei könne er eine gewisse Pauschalierung vornehmen und sei nicht gehalten, auf jede geringfügige Schwankung der Kaufkraft zu reagieren. Zum Zweck der Ermittlung des Kaufkraftausgleichs sei die USA in 11 Amtsbezirke unterteilt, in welchen gesonderte Erhebungen erfolgten, die auf alle im Amtsbezirk gelegenen Dienstorte angewendet würden. Der Dienstort in dem keine eigenen Erhebungen stattfänden, liege im Amtsbereich von Das Statistische Bundesamt hat aufgrund eines entsprechenden, in der mündlichen Verhandlung vom 22. Juli 1992 verkündeten Beschlusses des Senats mit Schreiben vom 2. September 1993 einen auf den 18. Dezember 1978 datierten "Internationalen Vergleich von Verbraucherpreisen" auf der Grundlage von insgesamt 481 Preisrelationen zwischen Inlandspreisen der Bundesrepublik Deutschland und in Washington/USA ermittelten örtlichen Verbraucherpreisen vorgelegt, und zwar im einzelnen ein Ergebnisprotokoll über die Ermittlung der ab Juni 1978 geltenden Originalteuerungsziffer von minus 10 v. H.; das Protokoll einer in der Zeit vom 19. bis 24. Juni 1978 durchgeführten örtlichen Überprüfung; die Fortrechnung der Teuerungsziffern auf der Grundlage der örtlichen Überprüfung für Mai 1979 sowie eine Aufstellung von Einzelpreisen für die Berechnungszeitpunkte Mai 1973 und Juni 1978. Der Kläger hält dieses Material für unbrauchbar. Die Beklagte sei nach wie vor außerstande, die Teuerungsziffer für seinen Dienstort festzustellen. Der Unterschied zwischen den Lebensbedingungen am Sitz einer Botschaft oder eines Konsulats und an seinem Dienstort bestehe insbesondere darin, daß er nicht auf zollfrei eingeführte Waren zurückgreifen könne. Die Beklagte habe keine wissenschaftlich nachvollziehbare Methode zur Herabsetzung der ihm gesetzlich garantierten Dienstbezüge gewählt. Rechtmäßig sei demgegenüber nur eine Methode, die einen direkten Preisvergleich ohne Rückgriff auf statistische Methoden erlaube. Die von ihm stets geforderte Preiserhebung vor Ort sei jedoch niemals durchgeführt worden. Die Beklagte erwidert, die Erhebungsmethode des Statistischen Bundesamtes sei wissenschaftlich anerkannt. Der Kläger habe keinen Anspruch auf eine an seiner Person orientierte Preiserhebung. In einer Stellungnahme vom 15. September 1993 hat das Auswärtige Amt ausgeführt, mit dem Inkrafttreten des dienst- und besoldungsrechtlichen Begleitgesetzes zum Gesetz über den auswärtigen Dienst vom 1. Januar 1990 sei die Zuständigkeit für die Regelung des Kaufkraftausgleichs auf das Auswärtige Amt übergegangen. Der Gesetzgeber habe in der amtlichen Begründung ein transparentes und vereinfachtes Verfahren zur Feststellung des Kaufkraftausgleichs verlangt. Seit dem 1. Januar 1991 würden Preiserhebungen nach dem bisherigen Verfahren nicht mehr vorgenommen. Bis zur Einführung eines neuen Verfahrens würden lediglich die bisher vorliegenden Originalteuerungsziffern fortgerechnet. Das Auswärtige Amt beabsichtige, in Zukunft nach folgenden Vorgaben zu verfahren: Transparenz, d. h. Nachprüfbarkeit der verglichenen Preise für den Bundesrechnungshof und die Bediensteten im Ausland; ein vereinfachtes, unbürokratisches Verfahren, das eine rasche zeitnahe Auswertung ermögliche; Originalpreiserhebungen spätestens alle 2 Jahre; Fortfall der Fortrechnungen; Reduktion des Warenkorbes von bisher 270 auf knapp 140 Positionen sowie Pauschalierung einzelner Warengruppen mit dem Ziel einer schnelleren und zeitnahen Auswertung; Beibehaltung der bisherigen Berechnungsmethode und der Margen bei der Festsetzung des Kaufkraftausgleichs aufgrund der ermittelten Teuerungsziffern. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und folgender Beiakten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind: Besoldungsakte des Bundesministeriums der Verteidigung betreffend den Kläger, ein Verwaltungsvorgang des Wehrbereichsgebührnisamtes, ein Widerspruchsvorgang der Wehrbereichsverwaltung, die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Wiesbaden VIII/V H 195/80 und VIII/V G 198/80, ein Hefter betreffend Kaufkraftfestsetzungen in den USA - von der Beklagten vorgelegt -, vier Hefter des Statistischen Bundesamtes (Vergleich der Verbraucherpreise), sowie - vom Auswärtigen Amt mit Schriftsatz vom 14. September 1993 vorgelegt - Urteile des Verwaltungsgerichts Köln vom 10. Oktober 1991 - 15 K 1948/89 - und vom 10. Mai 1990 - 15 K 453/87 -, des Arbeitsgerichts Bonn vom 2. März 1989 - 5 Ca 2045/86 -, des Landesarbeitsgerichts Köln vom 9. Januar 1991 - 5 Sa 603/89 - sowie die Sachverständigengutachten von Prof. Wagenführ von April 1973, Prof. Neubauer von August 1990 und Prof. Leisner von Mai 1988.