1 UE 2123/87

Die nach §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung ist nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat der Klage mit im wesentlichen zutreffender Begründung stattgegeben. Unter Hinweis auf die folgenden Erwägungen nimmt der Senat zunächst auf die Darlegungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil Bezug und führt unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens der Beteiligten ergänzend noch folgendes aus: Der Senat bejaht zunächst noch ein Rechtsschutzbedürfnis des Klägers. Sein Prozeßbevollmächtigter hat in der mündlichen Verhandlung unmißverständlich erklärt, daß der Kläger trotz seiner langjährigen freiberuflichen juristischen Tätigkeit nach wie vor die Einstellung als Richter in den höheren Justizdienst des Beklagten anstrebt. Obwohl der Beklagte den Richterwahlausschuß im Vorverfahren beteiligt hat, bedurfte es nicht dessen Beiladung im Verwaltungsstreitverfahren. Der Richterwahlausschuß handelt bei der "gemeinsamen Entscheidung" im Sinne des Art. 127 Abs. 3 HV als Verfassungsorgan für das beklagte Land, die Entscheidung im vorliegenden Rechtsstreit betrifft nur den Beklagten als Träger des materiellen Rechts nach § 3 HRiG, Richter zu ernennen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluß vom 17.10.1985, BVerwGE 72, 165 = NVwZ 1986, 555). Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß der Kläger sein Begehren nur im Wege einer sog. Bescheidungsklage nach § 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO verfolgen kann. Ein Rechtsanspruch auf Einstellung in den Richterdienst ist grundsätzlich nicht gegeben, auch wenn der Bewerber alle Voraussetzungen hierfür erfüllt, wie etwa die Befähigung zum Richteramt im Sinne der §§ 5 ff. DRiG. Die Entscheidung über die Übernahme in ein Richterverhältnis steht im Ermessen des Dienstherrn. Seinem pflichtgemäßen Ermessen ist es überlassen, welchen sachlichen Umständen er bei seiner Auswahlentscheidung das größere Gewicht beimißt und in welcher Weise er den Grundsatz des gleichen Zugangs zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verwirklicht, sofern nur das Prinzip selbst nicht in Frage gestellt ist (vgl. hierzu Senatsbeschluß vom 10.4.1974 -- I OE 81/72 --, Hess. VGRspr. 1974, 81 = DRiZ 1974, 326 = DVBl. 1974, 877 und BVerwG, Urteil vom 20.10.1983 -- 2 C 11.82 --, NJW 1984, 1248, jeweils m.w.N.). Die Besonderheit bei der Einstellung eines Richters liegt in Hessen darin, daß nach Art. 127 Abs. 3 HV über die vorläufige Anstellung eines Richters und die Berufung auf Lebenszeit der Justizminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuß entscheidet. Gemäß § 8 HRiG hat der Richterwahlausschuß mitzuentscheiden, ob ein Richter nach seiner Persönlichkeit und seiner richterlichen Tätigkeit für das Richteramt geeignet ist und die Gewähr dafür bietet, daß er sein Amt im Geiste der Demokratie und des sozialen Verständnisses ausüben wird. Da beide Entscheidungsträger (Justizminister und Richterwahlausschuß) nur zusammen -- also gleichberechtigt -- zu entscheiden haben, kann eine positive Entscheidung nur dann zustande kommen, wenn beide übereinstimmen. Anderenfalls kann ein Bewerber/Richter nicht ernannt werden. Es handelt sich hier um die intensivste Form des Zusammenwirkens zweier Organe (so Hess. VGH, Urteil vom 29.6.1978 -- VIII OE 1/76 -- unter Hinweis auf StGH Hessen, Urteil vom 19.5.1976 -- P.St. 757 --, ESVGH 27, 15 ff.). Diese gemeinsame Entscheidungsbefugnis führt jedoch -- wovon das Verwaltungsgericht im Ansatz zu Recht ausgegangen ist -- nicht zu einer Einschränkung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle im Hinblick auf die "Mitentscheidung" des Richterwahlausschusses; auch seine Entscheidung kann im Rahmen des § 114 VwGO von den Verwaltungsgerichten hin überprüft werden (so BVerfG, Beschluß vom 22.10.1968, BVerfGE 24, 268, 277 ; Hess. VGH, Urteil vom 29.6.1978, a.a.O. unter Hinweis auf StGH Hessen, Urteil vom 19.5.1976, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 15.11.1984 -- 2 C 29.83 --, BVerwGE 70, 270 = DVBl. 1985, 452 = NJW 1985, 1093 = DRiZ 1985, 218 = DÖD 1985, 1959). Dementsprechend erstreckt sich die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung der Entscheidung des Richterwahlausschusses darauf, ob der Ausschuß das ihm zustehende Beurteilungs- und Auswahlermessen vor allem dadurch möglicherweise fehlerhaft ausgeübt hat, daß er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist oder Vorschriften des Verfahrens nicht beachtet hat, die sich auf die Entscheidung ausgewirkt haben können. Soweit in dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts in diesem Zusammenhang indessen anklingt, daß es sich möglicherweise bei der Entscheidung des Richterwahlausschusses um einen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt handele (kein "justizfreier Hoheitsakt"; Bezugnahme auf die §§ 36, 39, 41 HVwVfG), vermag sich der erkennende Senat dieser Auffassung nicht anzuschließen. Sieht das Gesetz für die Vornahme einer Maßnahme -- hier: die Einstellung eines Richters -- die Mitwirkung einer anderen Behörde oder eines anderen Organs -- hier: des Richterwahlausschusses -- in der Form des Einvernehmens, der Zustimmung oder gar der gemeinsamen Entscheidung vor, so wird allgemein von einem sog. mehrstufigen Verwaltungsakt gesprochen. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts neigt dahin, die Mitwirkungsakte wegen der in aller Regel fehlenden unmittelbaren Rechtswirkung im Verhältnis zum Bürger als bloße Verwaltungsinterna zu qualifizieren. Wird das Einvernehmen oder die Zustimmung verweigert, so kann der Bürger gegen die nach außen hin zum Handeln berufene Behörde im Wege der Verpflichtungsklage vorgehen, wobei im Rahmen dieser Klage die Rechtmäßigkeit der ablehnenden Entscheidung der beteiligten Behörde geprüft wird (vgl. hierzu: Erichsen/Martens: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 1988 S. 194 m.w.N.). Um die Frage nach der Verwaltungsaktsqualität einer Mitwirkungshandlung beantworten zu können, ist zu untersuchen, ob die Beteiligung einer anderen Behörde oder eines Organs im dargelegten Sinne eine unmittelbare Rechtsfolge für den Bürger oder einen Träger öffentlicher Verwaltung bewirkt. Dient die Mitwirkungshandlung lediglich zur Kontrolle der Ausübung von Kompetenzen, die auf eine andere Behörde oder auf ein anderes Organ übertragen worden sind, so liegt in der Regel kein Verwaltungsakt vor (vgl. Erichsen/Martens a.a.O., S. 195 m.w.N.). Das gilt auch für die (Mit-) Entscheidung des Richterwahlausschusses. Dieses Ergebnis wird durch eine weitere Überlegung gestützt. Die Rechtsnatur von sog. Beschlußwahlen, die in § 92 HVwVfG nicht geregelt ist, ist mit der wohl überwiegenden Meinung dahin zu qualifizieren, daß Wahlentscheidungen nur dann Verwaltungsakte sind, wenn sie ohne Dazwischentreten weiterer Akte unmittelbar die Berufung des Gewählten in ein Amt, eine Organstellung usw. bewirken; anderenfalls sind sie als (bloßer) Beschluß anzusehen, der erst durch einen Verwaltungsakt zu vollziehen ist (vgl. hierzu Kopp, VwVfG, 4. Aufl. 1986, § 92 Rdnr. 3 m.w.N.). Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 11.6.1969, BVerwGE 32, 148, 154 f.) Beschlüsse des Bundespersonalausschusses, die Voraussetzung für beamtenrechtliche Verwaltungsakte sind, nicht als vom Beamten gemäß § 42 VwGO selbständig anfechtbare Verwaltungsakte angesehen, sondern ausgesprochen, daß die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidungen unbeschadet einer Bindung der Verwaltung an sie im Rahmen der gerichtlichen Nachprüfung der von der Dienstbehörde getroffenen Regelung (incidenter) mit zu überprüfen ist. Der Auffassung, daß es sich bei der Entscheidung des Richterwahlausschusses nicht um einen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt handelt, steht das Urteil des erkennenden Senats vom 25.2.1981 -- I OE 53/80 -- (DVBl. 1981, 1069) nicht entgegen. In diesem Urteil hat der Senat im Hinblick auf die strenge Sanktion des § 13 Abs. 2 Nr. 1 HBG (Nichtigkeit der Ernennung eines Beamten, der nicht Deutscher im Sinne des Art. 116 GG ist) die Auffassung vertreten, daß es sich bei der Ausnahmebewilligung des § 7 Abs. 2 Satz 1 HBG (Berufung eines Ausländers in das Beamtenverhältnis) nicht nur um eine Maßnahme behördeninterner Mitwirkung handelt, sondern um einen selbständigen Verwaltungsakt, der gegebenenfalls mit einer besonderen Verpflichtungsklage erstritten werden muß. Für die Berufung in ein Richterverhältnis gelten indessen andere Regelungen. Nach § 2 HRiG i.V.m. § 71 Abs. 1 Satz 1 DRiG sind die Länder verpflichtet, die Rechtsverhältnisse der Richter gemäß §§ 72-84 und, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, auf der Grundlage des Kapitels I des Beamtenrechtsrahmengesetzes zu regeln. Da weder das Hessische Richtergesetz noch das Hessische Beamtengesetz -- § 13 Abs. 3 HBG, der die Ernennung eines Wahlbeamten für nichtig erklärt, wenn die der Ernennung zugrundeliegende Wahl unwirksam ist, ist nicht anwendbar -- entsprechende Regelungen über die Nichtigkeit bzw. die Zurücknahme von Richterernennungen im Falle der Nichtbeteiligung des Richterwahlausschusses vorsehen, gelten §§ 18, 19 DRiG (vgl. Schmidt-Räntsch, Deutsches Richtergesetz, Kommentar, 3. Aufl. 1983, § 71 Rdnr. 29). Die unterbliebene Beteiligung des Richterwahlausschusses führt aber nach § 18 Abs. 1 Satz 2 DRiG weder zur Nichtigkeit der Ernennung noch liegt ein sog. Nichtakt vor (vgl. Schmidt-Räntsch, a.a.O. § 18 Rdnr. 3, 9); sie eröffnet vielmehr nach § 19 Abs. 1 Nr. 2 DRiG lediglich die Möglichkeit, die Ernennung des Richters zurückzunehmen. Die mangelnde Beteiligung des Richterwahlausschusses allein verpflichtet jedoch noch nicht zu einer solchen Maßnahme, vielmehr muß der Richterwahlausschuß die nachträgliche Bestätigung der Ernennung abgelehnt haben, wie sich aus dem Wortlaut des § 19 Abs. 1 Nr. 2 DRiG ergibt. Sind demnach die Sanktionen an die unterbliebene Beteiligung des Richterwahlausschusses minderer Art, so kann seine Entscheidung auch aus diesem Grunde nicht als selbständiger Verwaltungsakt angesehen werden. Die gegenteilige Auffassung, nach der die ablehnende Entscheidung des Richterwahlausschusses ein Verwaltungsakt sein soll (vgl. Zinn/Stein: Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, Stand: November 1984), überzeugt mangels Begründung nicht. Soweit in der zitierten Kommentarstelle auf die "herrschende Lehre" verwiesen wird, ist diese nicht erkennbar. Auch das Bundesverfassungsgericht kann für diese Auffassung nicht in Anspruch genommen werden. Unabhängig davon, daß es sich um ein Fehlzitat handelt (der Kommentar bezieht sich offensichtlich auf die bereits zitierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22.10.1968, BVerfGE 24, 268 ff. ), kann diesem Beschluß nicht die Auffassung entnommen werden, daß es sich bei der negativen Entscheidung des Richterwahlausschusses um einen Verwaltungsakt handele. Vielmehr hält es sie im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung einer ablehnenden Entscheidung über die Einstellung eines Richters nach § 114 VwGO für nachprüfbar. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil die Entscheidung des Richterwahlausschusses für fehlerhaft erachtet. Aus verfassungsrechtlichen Gründen können allerdings Bedenken gegen die Entscheidung des Richterwahlausschusses nicht erhoben werden. Hinsichtlich der Zusammensetzung des Richterwahlausschusses, der nach §§ 9 ff. HRiG aus sieben Mitgliedern kraft Wahl und aus sechs Mitgliedern kraft Amtes besteht, sind zwar im Hinblick auf die notwendige demokratische Legitimation auch der Inhaber von Ämtern der rechtsprechenden Gewalt, nämlich der fünf Präsidenten der obersten Gerichte des Landes (§ 12 HRiG), Zweifel angemeldet worden (so zuletzt: P.M. in DRiZ 1989, 225, 227), doch hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 16.12.1975 (BVerfGE 41, 1, 10 ) in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß das Grundgesetz die Einstellung und Beförderung der Richter gewählten Volksvertretern und von der Volksvertretung bestellten und ihr verantwortlichen Ministern übertragen hat (Art. 95 Abs. 2, 98 Abs. 4 GG); entsprechendes gilt für die vorläufige Anstellung und die Berufung auf Lebenszeit eines Richters in Hessen (vgl. Art. 127 Abs. 1-3 HV, § 3 Abs. 1 HRiG). Zudem haben die vom Landtag berufenen Mitglieder kraft Wahl (§§ 10, 11 HRiG) im Richterwahlausschuß die Mehrheit. In verfahrensrechtlicher Hinsicht teilt der erkennende Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil, daß sich die Entscheidung des Richterwahlausschusses nicht bereits wegen fehlender Begründung als rechtswidrig erweist. Da -- wie ausgeführt -- die Entscheidung des Richterwahlausschusses nicht als selbständiger Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, kann ein entsprechendes Erfordernis auch nicht aus den §§ 36, 39, 41 HVwVfG abgeleitet werden. Indessen sieht § 5 Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung des Richterwahlausschusses vom 14.4.1965 (StAnz. 1965, 478) vor, daß der Ausschuß im Falle einer ablehnenden Entscheidung eine Begründung gibt. So hat der Justizminister in der Sitzung des Richterwahlausschusses vom 16.12.1985 auch die Auffassung geäußert, daß die Diskussion in ihrem wesentlichen Verlauf zu protokollieren und damit dem Begründungserfordernis für die Entscheidung nach der Geschäftsordnung Genüge getan sei. Er hat sie aber nicht, wozu er nach § 5 Abs. 3 Satz 2 der Geschäftsordnung vom 14.4.1965 (a.a.O.) berechtigt war, dem Abgelehnten in den angefochtenen Bescheiden mitgeteilt. Unabhängig von der Frage, ob § 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung vom 14.4.1965 (a.a.O.) einen normativen und damit auch für die Gerichte bindenden verfahrensrechtlichen Charakter hat und ob die ablehnende Entscheidung des Richterwahlausschusses, die den Kläger als nicht geeignet für das Richteramt ansah, als Wahlentscheidung eines vielköpfigen Gremiums überhaupt näher begründet werden konnte, worauf das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 22.10.1968 (a.a.O.) und auf das Urteil des Hess. VGH vom 29.6.1978 (a.a.O.) hingewiesen hat, bleibt festzuhalten, wie das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung hervorgehoben hat, daß dieser Umstand die Gerichte nicht hindert, die Entscheidung nach den "Indizien und Anhaltspunkten" auf Ermessensfehler nachzuprüfen, die der Fall im einzelnen bieten mag. Im Zusammenhang mit der Frage der Begründung der Entscheidung des Richterwahlausschusses weist der erkennende Senat darauf hin, daß jedenfalls dieses Verfassungsorgan selbst an die Regelung in seiner eigenen Geschäftsordnung gebunden ist und -- auch ohne sie -- eine Begründung -- wie geschehen -- zumindest in Form eines Inhaltsprotokolls seiner Sitzungen oder eines Vermerks geben muß, um entsprechend dem Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 2 Abs. 3 HV eine gerichtliche Überprüfung überhaupt zu ermöglichen (vgl. Senatsbeschluß vom 10.10.1989 -- 1 TG 2751/89 --). Die Entscheidung des Richterwahlausschusses ist jedoch inhaltlich zu beanstanden; sie beruht auf sachwidrigen Erwägungen, wovon bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist. Im Zeitpunkt der beiden Entscheidungen des Richterwahlausschusses in seinen Sitzungen vom 16.9.1985 (Beteiligung nach § 8 HRiG) und vom 16.12.1985 (Widerspruchsverfahren) waren sämtliche Rechtsfragen höchstrichterlich geklärt, die mit dem Inhalt der Entscheidung des Richterwahlausschusses zusammenhängen, ob ein Richter nach seiner Persönlichkeit und seiner richterlichen Tätigkeit für das Richteramt geeignet ist und die Gewähr dafür bietet, daß er sein Amt im Geiste der Demokratie und des sozialen Verständnisses ausüben wird. Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen hat in seinem Urteil vom 19.5.1976 (a.a.O.) auf den Vorlagebeschluß des erkennenden Senats vom 10.4.1974 (a.a.O.) § 8 HRiG mit Art. 127 HV auch insoweit für vereinbar erklärt, als der Richterwahlausschuß mitzuentscheiden hat, ob ein Richter nach seiner Persönlichkeit und seiner richterlichen Tätigkeit für das Richteramt geeignet ist (Eignungsprüfung). Zum Prüfungsrahmen für die Feststellung der Eignung eines Bewerbers für ein Richteramt hat der Senat in dem genannten Vorlagebeschluß ausgeführt, daß den staatlichen Organen ein weiter Beurteilungsspielraum zustehe, die gerichtliche Nachprüfung sich im wesentlichen darauf beschränke, ob der Begriff der Eignung zutreffend erkannt, der Tatbestand richtig erfaßt sei, allgemein gültige Wertmaßstäbe beachtet und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt seien (vgl. auch Schmidt-Räntsch, a.a.O., § 22 Rdnrn. 10 und 11 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 29.9.1960, NJW 1961, 795 ; BGH, Urteil vom 24.11.1970, DRiZ 1971, 91 = DÖV 1971, 571 und Urteil vom 1.3.1976, DRiZ 1976, 317). Hinsichtlich des zweiten Entscheidungsteils im Rahmen des § 8 HRiG, ob der Kläger die Gewähr dafür bietet, daß er sein Amt im Geiste der Demokratie ausüben wird -- Zweifel an seinem sozialen Verständnis waren nicht aufgetaucht --, war der Prüfungsmaßstab in den höchstrichterlichen Entscheidungen zur Frage der Gewähr der Verfassungstreue eines Bewerbers als Eignungsvoraussetzung für die Übernahme in ein öffentliches Amt abschließend geklärt (vgl. etwa BVerwG Urteil vom 27.11.1980, BVerwGE 61, 176; Senatsurteile vom 27.7.1977 -- I OE 65/76 --, Hess. VGRspr. 1977, 57 und zuletzt im Senatsurteil vom 24.9.1982 -- I OE 6/81 --, jeweils unter Bezugnahme auf die Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Mai 1975, BVerfGE 39, 334 ff. ). Danach bedeutet "Gewähr bieten", daß keine Umstände vorliegen dürfen, die nach der Überzeugung der Ernennungsbehörde (hier: des mitentscheidungsbefugten Richterwahlausschusses) die künftige Erfüllung der Pflicht zur Verfassungstreue durch den Bewerber zweifelhaft erscheinen lassen. Für die "Zweifel an der Verfassungstreue" reicht es aus, daß das zuständige Organ im Augenblick seiner Entscheidung nicht überzeugt ist, daß der Bewerber seiner Persönlichkeit nach die Gewähr bietet, nach Begründung eines Amtsverhältnisses jeder Zeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten, hier, sein Amt im Geiste der Demokratie auszuüben. Diese Zweifel müssen auf Umständen beruhen, die von hinreichendem Gewicht und bei objektiver Betrachtungsweise geeignet sind, ernste Besorgnis an der künftigen Erfüllung der Treuepflicht auszulösen. Der Überzeugung des Entscheidungsträgers liegt ein Urteil über die Persönlichkeit des Bewerbers zugrunde, das zugleich eine Prognose enthält. Er hat die Tatsachen darzulegen, die seine Zweifel rechtfertigen. Seine Zweifel müssen -- einzeln oder in ihrer Gesamtheit (sog. Summeneffekt) -- begründet sein. Diese Rechtsprechung hat der Richterwahlausschuß nicht beachtet. Mißt man seine Entscheidungen vom 16.9.1985 und vom 16.12.1985 an diesen höchstrichterlich geforderten Kriterien, so sind sie nicht haltbar, weil sie weder begründete Zweifel an der Eignung des Klägers für ein Richteramt noch in nachvollziehbarer Weise erkennen lassen, daß er nicht die Gewähr dafür bietet, sein Amt im Geiste der Demokratie auszuüben. Zu der Frage, ob der Kläger nach seiner Persönlichkeit für das Richteramt geeignet ist, enthält die Niederschrift über die Sitzung des Richterwahlausschusses am 16.9.1985 überhaupt keine Feststellung. Ihr läßt sich neben dem Hinweis auf eine eingehende Aussprache und das Abstimmungsergebnis nur die Begründung entnehmen, "daß der Bewerber keine Gewähr dafür biete, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung aktiv einzutreten". Demgegenüber enthält die Niederschrift über die Sitzung des Richterwahlausschusses am 16.12.1985 den Vorschlag des Berichterstatters, "dem Widerspruch nicht abzuhelfen, weil der Bewerber zwar unstreitig die fachlichen Voraussetzungen erfülle, jedoch von seiner Persönlichkeit her nicht für das Richteramt geeignet sei". Nach der Wiedergabe der Diskussion um die Frage, wie dem Begründungserfordernis für die Entscheidung des Richterwahlausschusses nach der Geschäftsordnung Genüge getan werden könne, enthält die Niederschrift punkteweise Argumente gegen und für die Bewerbung (Einstellung/Ernennung) des Klägers. Der Katalog der Gegenargumente wird mit der Auffassung eröffnet, der Richterwahlausschuß könne einen Bewerber immer ablehnen, auch wenn er dies nicht in gerichtsverwertbarer Form begründen könne. Sie ist rechtsirrig, weil nach dem bereits zitierten Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 22.10.1968 (a.a.O., S. 277) und nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.11.1984 (a.a.O.), das hierauf Bezug nimmt, die Entscheidung des Richterwahlausschusses -- auch ohne Begründung -- nach den Indizien und Anhaltspunkten, die der jeweilige Fall im einzelnen zu bieten vermag, auf Fehler nachzuprüfen ist. Dementsprechend erstreckt sich die Nachprüfung -- wie bereits erwähnt -- darauf, ob der Ausschuß das ihm zustehende Beurteilungs- und Auswahlermessen vor allem dadurch möglicherweise fehlerhaft ausgeübt hat, daß er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist oder Vorschriften des Verfahrens nicht beachtet hat, die sich auf die Entscheidung ausgewirkt haben können. Sodann hält die Niederschrift über die Sitzung des Richterwahlausschusses vom 16.12.1985 fest, "Bedenken gegen (den Kläger) bestünden weniger wegen seines Demokratieverständnisses als wegen seiner Persönlichkeit, wie sie sich in seinem Verhalten als Politiker dargestellt habe. Von (dem Kläger) sei ein ausgewogener, unparteiisches Urteil nicht zu erwarten. Wesentliches Indiz für die unausgewogene Persönlichkeit (des Klägers) sei sein damaliger Versuch gewesen, als Einzelkämpfer seine eigene Partei 'aus den Angeln zu heben'. Dies lasse auf eine ausgeprägte Realitätsferne schließen." Hieraus lassen sich nach Auffassung des erkennenden Senats "Indizien und Anhaltspunkte" entnehmen, die der Richterwahlausschuß als Argument gegen seine Ernennung verwertet hat. Wenn das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil auch zunächst ausgeführt hat, tatsächliche Umstände, denen eine derartige Meinungsbildung zugrundeliegen könnte, seien aus der Niederschrift nicht ersichtlich, so ist es doch im folgenden zutreffend davon ausgegangen, daß mit den Ausführungen auf das Abstimmungsverhalten des Klägers im Deutschen Bundestag abgestellt worden ist. Ebenso zutreffend hat sodann das Verwaltungsgericht dieses Verhalten des Klägers im Deutschen Bundestag als nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt angesehen, weil die Bundestagsabgeordneten weder an Aufträge noch an Weisungen gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Auch für den erkennenden Senat ist nicht nachvollziehbar, wie aus diesen -- verfassungsrechtlich gedeckten -- Verhalten des Klägers als Abgeordneter auf eine "ausgeprägte Realitätsferne" geschlossen werden kann. Dieser Blickwinkel mag sich Mitgliedern oder Anhängern der Partei erschließen, welcher der Kläger angehört hat, gemessen an objektiven Kriterien, nämlich als Richter ein "ausgewogenes, unparteiisches Urteil" fällen zu können, erweist sich die Feststellung des Gegenarguments unter Punkt 2. in der Niederschrift über die Sitzung des Richterwahlausschusses am 16.9.1985 als reine Spekulation. Zwar können Verhaltensweisen eines Bewerbers vor der Begründung eines Amtsverhältnisses berücksichtigt werden, wenn sie -- fortwirkend -- Rückschlüsse auf seine persönliche Eignung zulassen (so ausdrücklich: BVerwG, Urteil vom 9.6.1981, Buchholz 237.1 Art. 43 BayBG Nr. 4), doch kann vor dem Hintergrund der Gewissensfreiheit eines Abgeordneten in dem Abstimmungsverhalten des Klägers als Bundestagsabgeordneter nichts gesehen werden, was auf sein mangelndes Demokratieverständnis schließen läßt. Es gehört geradezu zu einem demokratisch verfaßten Staatswesen, daß es auch abweichende Meinungen duldet und Minderheiten schützt. Entsprechende Verhaltensweisen, nämlich seine abweichende Meinung in Beratungsbeiträgen und im Stimmverhalten auszudrücken, gehören zum richterlichen Alltag, wenn in Spruchkörpern unterschiedliche Meinungen aufeinanderstoßen und es nicht gelingt, alle Mitglieder des Spruchkörpers von einer einheitlichen Meinung zu überzeugen. So gesehen läßt "Andersdenken" weniger auf eine "ausgeprägte Realitätsferne" des Klägers schließen als vielmehr auf eine falsche Würdigung des Sachverhalts durch den Richterwahlausschuß. Seine negative Beurteilung der Eignung des Klägers für das Richteramt beruht auf sachwidrigen Erwägungen. Allerdings ist auch das von den Befürwortern der Bewerbung des Klägers im Richterwahlausschuß vorgetragene Argument, an die Entscheidung über die Einstellung eines Richters auf Probe seien hinsichtlich seiner Eignung im Sinne des § 8 HRiG geringere Anforderungen zu stellen als bei der Entscheidung über die Anstellung auf Lebenszeit, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht haltbar. In diesem Zusammenhang hat der Staatsgerichtshof des Landes Hessen in seinem Urteil vom 19.5.1976 (a.a.O.), S. 21) darauf hingewiesen, daß es vor dem Hintergrund der "juristischen Wirkungskraft" der Beteiligung des Richterwahlausschusses nicht sinnvoll wäre, den Inhalt seiner gemeinsamen Entscheidung mit dem Justizminister bei der vorläufigen Anstellung anders zu beurteilen als bei der Berufung auf Lebenszeit. Beide Entscheidungsgremien müßten dieselben Prüfungskompetenzen haben. Zwar hat ein Bewerber vor seiner vorläufigen Anstellung noch keine richterliche Tätigkeit ausgeübt, doch können hier die Examensnoten und die Stationszeugnisse aus seiner Referendarausbildung herangezogen werden. Als fehlerhaft muß auch die Entscheidung des Richterwahlausschusses im Zusammenhang mit der Frage beurteilt werden, ob der Kläger die Gewähr dafür bietet, daß er sein Amt im Geiste der Demokratie ausüben wird. Hierzu läßt sich -- wie bereits ausgeführt -- der Niederschrift über die Sitzung des Richterwahlausschusses vom 16.9.1985 lediglich entnehmen, daß er diese Frage verneint hat, ohne tatsächliche Anhaltspunkte darzulegen, die dieses Prognoseurteil rechtfertigen könnten. Auch insoweit erweist sich die Entscheidung des Richterwahlausschusses als rechtswidrig. Daran ändert auch nichts das Gegenargument aus der Sitzung des Richterwahlausschusses vom 16.12.1985, die Bedenken gegen den Kläger bestünden weniger wegen seines Demokratieverständnisses als wegen seiner Persönlichkeit. Mit dieser Formulierung sind die Zweifel an der Treuepflicht des Klägers nach Auffassung des erkennenden Senats im Ergebnis lediglich abgemildert, nicht aber ganz aufgegeben worden. Ist demnach der Richterwahlausschuß bei seinen Entscheidungen vom 16.9. und vom 16.12.1985 von sachwidrigen Erwägungen ausgegangen, so wird dieser Mangel auch nicht dadurch geheilt, daß er seine Entscheidung in Form einer "Wahl" getroffen hat. Wie der Staatsgerichtshofs des Landes Hessen in seinem Urteil vom 19.5.1976 (a.a.O.) und das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 15.11.1984 (a.a.O.) jeweils unter Bezugnahme auf den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 22.10.1968 (a.a.O.) dargelegt haben, gehen in eine Wahlentscheidung die unterschiedlichsten Vorstellungen und Motive ein. Es ist gerade der Sinn einer solchen Entscheidung, verschiedenartige Standpunkte und Ansichten wirksam werden zu lassen. Die Aufgaben des Richteramtes und damit die Frage der Eignung eines Bewerbers können von Vertretern des Parlaments legitimerweise anders beurteilt werden als von denen der Regierung, von Vertretern der Richterschaft anders als von denen der Anwaltschaft. Eine Wahlentscheidung erweist sich aber dann als fehlerhaft, wenn ihr sachwidrige Vorstellungen und Motive zugrundeliegen. In diesem Rahmen unterliegt sie der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, in der die getroffene Wahlentscheidung -- wie bereits dargelegt -- nach den Indizien und Anhaltspunkten, die der Fall im einzelnen bieten mag, auf Fehler überprüft werden kann. Hieran ändert auch nichts der Hinweis des Beklagten in seinem Berufungsvorbringen, daß es sich bei der Wahl durch den Richterwahlausschuß um eine Mehrheitsentscheidung handelt. Auch eine Mehrheit kann von sachwidrigen Erwägungen im dargelegten Sinne ausgehen, so daß sich auch diese Entscheidung als fehlerhaft erweist. Entsprechendes gilt für den Hinweis des Beklagten, daß die Niederschrift als Inhaltsprotokoll nur einige Für- und Wider-Argumente enthält, ohne alle Gesichtspunkte festzuhalten, die in den Sitzungen des Richterwahlausschusses erörtert worden sind. Es ist davon auszugehen, daß jedenfalls die festgehaltenen Argumente in die Wahlentscheidung eingeflossen sind; sie beruhen aber auf sachwidrigen Erwägungen und machen deshalb die Wahlentscheidung fehlerhaft. Nach allem konnte die Berufung des Beklagten keinen Erfolg haben, so daß er auch die Kosten des Berufungsverfahrens nach § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen hat. Das Verwaltungsgericht hat auch in dem angefochtenen Urteil die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO aus zutreffenden Erwägungen für notwendig erklärt (vgl. dazu Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, § 162 Rdnrn. 18 und 19 m.w.N.). Der im Jahre 1943 geborene Kläger ist Rechtsanwalt und Notar. Er bestand beide juristische Staatsprüfungen mit der Note "gut". Aufgrund seiner Bewerbung und gemäß einem entsprechenden Vorschlag des Hessischen Ministers der Justiz stimmte der Richterwahlausschuß des Landes Hessen am 25.9.1972 der Berufung des Klägers in das Richterverhältnis auf Probe zu. Am 25.10.1972 nahm der Kläger seinen Antrag auf Übernahme in den Justizdienst des Landes Hessen wieder zurück, weil er als Kandidat der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands für die Bundestagswahl im November ... nominiert worden war. Vom November ... bis März ... war der Kläger Mitglied des Deutschen Bundestages. Nach seinem Ausscheiden aus dem Deutschen Bundestag bewarb er sich am 2.7.1985 erneut um seine Einstellung als Richter in den höheren Justizdienst des Beklagten. Mit Bescheid vom 19.9.1985 lehnte der Hessische Minister der Justiz diesen Antrag mit der Begründung ab, der Richterwahlausschuß habe in seiner Sitzung vom 16.9.1985 einer Berufung des Klägers in das Richterverhältnis auf Probe nicht zugestimmt. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 14.10.1985 Widerspruch ein, den der Hessische Minister der Justiz mit Widerspruchsbescheid vom 8.1.1986, zugestellt am 13.1.1986, zurückwies. Zuvor hatte der Richterwahlausschuß des Landes Hessen in seiner Sitzung vom 16.12.1985 beschlossen, dem Widerspruch des Klägers nicht abzuhelfen. Mit Schriftsatz seiner früheren Prozeßbevollmächtigten vom 11.2.1986, bei dem Verwaltungsgericht in Darmstadt eingegangen am 12.2.1986, hat der Kläger Klage erhoben, weil die ablehnende Entscheidung über seine Bewerbung ermessensfehlerhaft und deshalb rechtswidrig sei. Die Zweifel des Richterwahlausschusses an seiner Verfassungstreue seien völlig unverständlich. Die Entscheidung des Richterwahlausschusses sei in die gerichtliche Kontrolle der angefochtenen Bescheide einzubeziehen, zumal die Entscheidung des Richterwahlausschusses gemäß § 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Richterwahlausschusses zu begründen sei. Die Behauptung der Mitglieder des Richterwahlausschusses, wie sie in der Sitzungsniederschrift vom 16.12.1985 festgehalten sei, er, der Kläger, habe versucht, seine "Partei aus den Angeln zu heben", sei für ihn völlig neu, wenn er auch einige Male nicht gemeinsam mit seiner Fraktion im Bundestag abgestimmt habe; das sei das garantierte Recht eines jeden Abgeordneten, der nach Art. 38 GG nur seinem Gewissen und keinen Weisungen unterworfen sei. Es bleibe unerfindlich, wie aus seinem Verhalten auf "Realitätsferne" oder gar darauf zu schließen sei, daß er nicht ausgewogen urteilen könne. Der Kläger hat beantragt, den Bescheid des Hessischen Ministers der Justiz vom 19.9.1985 und den darauf bezüglichen Widerspruchsbescheid des Hessischen Ministers der Justiz vom 18.1.1986 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Antrag auf Einstellung des Klägers in den höheren Justizdienst des Landes Hessen erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung hat er auf die angefochtenen Bescheide und die Niederschriften des Richterwahlausschusses verwiesen. Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat der Klage durch Urteil vom 11.6.1987 -- I/1 E 267/86 -- stattgegeben und den Beklagten unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide verpflichtet, den Antrag auf Einstellung des Klägers in den höheren Justizdienst des Landes Hessen erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. In den Entscheidungsgründen hat das Verwaltungsgericht im wesentlichen ausgeführt: Ausgehend von der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen in seinem Urteil vom 19.5.1976 (ESVGH 27, 15) und dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29.6.1978 -- VIII OE 1/76 -- unterliege die ablehnende Entscheidung des Richterwahlausschusses der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung, soweit der Kläger Ermessensfehler geltend mache. Die Entscheidung des Richterwahlausschusses sei kein "justizfreier Hoheitsakt", anderenfalls könne er je nach seiner zufälligen -- meist der Landtagsmehrheit entsprechenden -- Zusammensetzung politisch nicht genehme Bewerber ohne Angabe von Gründen und ohne gerichtliche Überprüfbarkeit ablehnen. Neben der Eignungsprüfung nach Art. 33 Abs. 2 GG, Art. 134 HV und § 2 HRiG i.V.m. § 8 HBG habe der Richterwahlausschuß darüber mitzuentscheiden, ob der Richter nach seiner Persönlichkeit für das Richteramt geeignet sei und die Gewähr dafür biete, daß er sein Amt im Geiste der Demokratie und des sozialen Verständnisses ausüben werde. Hierzu fordere das Bundesverfassungsgericht in seinem grundlegenden Beschluß vom 22.5.1975 (BVerfGE 39, 334 ) eine umfassende Überprüfung persönlichkeitsbezogener Gesichtspunkte und Indizien, die für bzw. gegen die vom Bewerber geforderte Verfassungstreue sprechen könnten. Nur wenn sich solche Anhaltspunkte ergäben (z.B. die Mitgliedschaft in einer Partei mit verfassungsfeindlichen Zielsetzungen), müsse der Bewerber gegenüber dem Dienstherrn eine Art "Entlastungsbeweis" antreten, anderenfalls erscheine eine solche Forderung rechtsstaatlich außerordentlich bedenklich. Im Falle des Klägers seien die Zweifel an seinem demokratischen und sozialen Verständnis in keiner Weise nachvollziehbar. Wenn auch die in der Niederschrift über die Sitzung des Richterwahlausschusses vom 16.12.1985 aufgenommenen Ablehnungsgründe weder den Anforderungen der §§ 36, 39, 41 HVwVfG noch des § 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Richterwahlausschusses entsprochen hätten, habe die Entscheidung des Richterwahlausschusses nicht bereits aus diesem Grunde aufgehoben werden können, da nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 24, 268, 277 ) und -- ihm folgend -- des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in seinem Urteil vom 29.6.1978 (a.a.O.) die Entscheidungen des Richterwahlausschusses die Form einer Wahl hätten und es in der Natur der Sache liege, daß in eine Wahlentscheidung die unterschiedlichsten Vorstellungen und Motive eingingen, die in ihrem Ergebnis keiner oder nur einer sehr unzureichenden Begründung zugänglich seien. Dennoch sei das Gericht nicht gehindert, die Entscheidung des Richterwahlausschusses im Falle des Klägers nach den Indizien und Anhaltspunkten auf Ermessensfehler hin zu überprüfen, die sein Fall im einzelnen biete. Die in der Sitzungsniederschrift vom 16.12.1985 vom Richterwahlausschuß festgehaltene Wertung der Persönlichkeit des Klägers erweise sich im Hinblick auf die ausschließlich vorzunehmende Prognose, ob er für das Richteramt geeignet sei, als sachwidrig und daher ermessensfehlerhaft. Mit der Formulierung, der Kläger habe versucht, "seine Partei aus den Angeln zu heben", werde offenbar auf das Abstimmungsverhalten des Klägers im Deutschen Bundestag Bezug genommen. Hierzu sei lediglich bekannt, daß der Kläger in einigen Fällen gegen seine Fraktion abgestimmt habe, wozu er als Abgeordneter berechtigt gewesen sei, weil er nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG weder an Aufträge noch an Weisungen gebunden und nur seinem Gewissen unterworfen gewesen sei. Dieses Verhalten könne auch auf die Fähigkeit und Bereitschaft schließen lassen, sich ein eigenes unabhängiges und seiner Verantwortung bewußtes Urteil bilden zu können. Es bleibe unerfindlich, wieso dieses Verhalten gegen die Eignung des Klägers als Richter sprechen solle; es sei eine rechtlich nicht haltbare Wertung, aus diesem Verhalten zu folgern, daß jemand "realitätsfern" sei. Im übrigen gehöre es geradezu zum Berufsbild der Abgeordneten, keine Zurückhaltung üben zu müssen und auch auf die Außendarstellung der eigenen Person abstellen zu dürfen. Darüber hinaus habe der Richterwahlausschuß nur darüber zu entscheiden gehabt, ob der Kläger als Richter erprobt werden dürfe. Erst wenn der Bewerber Gelegenheit gehabt habe, als Richter tätig zu sein, könne ein zuverlässiges Urteil über seine Eignung für dieses Amt getroffen werden. Auch vor diesem Hintergrund sei die ablehnende Entscheidung des Richterwahlausschusses in seiner Sitzung vom 16.12.1985 nicht plausibel begründet. Gegen dieses ihm am 7.7.1987 zugestellte Urteil hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 27.7.1987, bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangen am 30.7.1987, Berufung eingelegt und diese wie folgt begründet: Der Richterwahlausschuß habe nach der vom Verwaltungsgericht zitierten Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs bei seiner Mitentscheidung über die persönliche Eignung eines Bewerbers für das Richteramt einen weiten Beurteilungsspielraum, der als Akt wertender Erkenntnis nur einer beschränkten Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte unterliege. In seinem Rahmen könne für die Eignungsentscheidung eine Vielzahl von Gesichtspunkten maßgebend werden, zumal sie nach Art. 127 Abs. 3 HV, §§ 8 ff. HRiG die Form einer Mehrheitswahlentscheidung habe. Das Verwaltungsgericht habe die Vielzahl durchaus unterschiedlicher Gesichtspunkte, die für die konkrete Entscheidung der Mitglieder des Richterwahlausschusses bestimmend gewesen sein könnten, nicht hinreichend gewürdigt. Die Niederschrift vom 16.12.1985 dokumentiere als bloßes Inhaltsprotokoll lediglich in zusammenfassender Form einige Pro- und Contra-Argumente, ohne Auskunft darüber zu geben, welche dieser Argumente für die Mehrheit bei ihrer Entscheidung über die Nichtabhilfe des Widerspruchs ausschlaggebend gewesen seien. Darüber hinaus könne nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, daß alle für die Entscheidung maßgeblichen Gesichtspunkte überhaupt erörtert und im Protokoll festgehalten worden seien. Ferner habe der Richterwahlausschuß nicht nur darüber zu entscheiden gehabt, ob der Kläger als Richter erprobt werden dürfe, weil bei der Ernennung eines Richters auf Probe kein anderer Maßstab anzuwenden sei als bei der Ernennung auf Lebenszeit. Schließlich sei die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, zu beanstanden, weil eine Notwendigkeit hierfür nicht dargelegt worden sei. Der Beklagte beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er tritt dem Berufungsvorbringen des Beklagten entgegen und weist insbesondere darauf hin, daß der damalige Justizminister als Vorsitzender des Richterwahlausschusses ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 16.12.1985 (S. 8) offenbar mit Zustimmung der Ausschußmehrheit das Protokoll zum Ersatz für die ansonsten durch die Geschäftsordnung vorgesehene Begründung erklärt habe. Der Beklagte könne nunmehr nicht erklären, diese Begründung sei möglicherweise nicht die Begründung. Zum anderen widerspreche es jeder Lebenserfahrung, daß in einem Gremium von der Qualität des Richterwahlausschusses zwar sachfremde Erwägungen gegen die Einstellung eines Bewerbers erörtert würden, die sachgerechten und die Ablehnung stützenden Erwägungen aber weder erörtert noch protokolliert würden. Auch wenn bei der Ernennung eines Richters auf Probe kein anderer Maßstab anzuwenden sei als bei der Ernennung eines Richters auf Lebenszeit, erweise sich die ablehnende Entscheidung des Richterwahlausschusses aus den in dem angefochtenen Urteil genannten Gründen als ermessensfehlerhaft. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf den Inhalt der Personalakten des Hessischen Ministers der Justiz über den Kläger (1 Band) und den das Verfahren betreffenden Verwaltungsvorgang des Hessischen Ministers der Justiz (1 Blatthülle) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.